運(yùn)城市槐樹(shù)凹村改造中的難點(diǎn)及治理研究

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城中村問(wèn)題也日益突出。目前已經(jīng)影響到城市環(huán)境的整體發(fā)展和規(guī)劃。通過(guò)對(duì)運(yùn)城市槐樹(shù)凹村的走訪(fǎng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在"城中村"改造過(guò)程中，存在集體土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制、土地拆遷糾紛、改造資金缺口大和政府職能錯(cuò)位等問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，提出應(yīng)構(gòu)建一個(gè)基于農(nóng)村集體所有權(quán)不改變，通過(guò)宅基地入股分紅，平衡各方利益，將村民手中的土地以緩和的方式流入市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城中村 土地所有權(quán) 政府角色 入股分紅

1、運(yùn)城市槐樹(shù)凹村的現(xiàn)狀及形成的原因

槐樹(shù)凹村位于運(yùn)城市區(qū)東部，東鄰學(xué)院路，西鄰中銀路，南接鹽池，北鄰禹都大道，靠近城市中心區(qū)域，是運(yùn)城市中心黃金地段，也是運(yùn)城市黨政軍所在地。全村現(xiàn)有五個(gè)居民組，登記人口為2386人，村占地面積720畝，屬于典型的城中村?；睒?shù)凹村是較早進(jìn)入城市規(guī)劃范圍至今仍未被改造完成的，村民已全部喪失耕地，主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源為房屋出租、村集體年終分紅、自辦產(chǎn)業(yè)和外出務(wù)工。在城鎮(zhèn)化發(fā)展和城中村改造中遇到的阻力較大，在鹽湖區(qū)也具有較強(qiáng)的代表性。運(yùn)城市槐樹(shù)凹城中村的人口流動(dòng)性較大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜。包括當(dāng)?shù)氐脑【用?、本市人、外?lái)流動(dòng)人口。壞境衛(wèi)生方面雜亂差，食品安全存在隱患，城中村的生活垃圾、污水排放等問(wèn)題日益突出，嚴(yán)重影響著居民的身體健康。槐樹(shù)凹村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展緩慢，且原有的設(shè)施太過(guò)老舊，甚至不能使用。在利益驅(qū)動(dòng)下，有村民將原來(lái)的房屋加蓋成3、4層，沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批所建成和各式建筑，使城中村的布局混亂，建筑密度極高，道路狹窄，采光條件差，村民的安全問(wèn)題也得不到保障。

造成槐樹(shù)凹村現(xiàn)狀的原因有以下幾點(diǎn)：首先城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制以及土地二元所有制結(jié)構(gòu)是造成“城中村”的制度原因。由于我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得我國(guó)的社會(huì)保障也呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)。對(duì)于槐樹(shù)凹村的外來(lái)流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，在建立的社會(huì)保障制度中，涉及到居住在流動(dòng)人口的相關(guān)政策制度的實(shí)行效力較低，實(shí)施效果并不理想，也就很難保障城中村流動(dòng)人口的基本權(quán)益。另外從經(jīng)濟(jì)層面分析，村民對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的盲目追逐。村集體的土地被政府征收，使村民沒(méi)有了穩(wěn)定的、可觀的收入，只能依靠土地補(bǔ)償金來(lái)維持，加之村民對(duì)不平等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿(mǎn)，激化村民與政府的矛盾。從政府層面而言，槐樹(shù)凹村雖受城市化建設(shè)的影響，但政府對(duì)其管理缺位和滯后，形成“放羊式”管理方式。

2、運(yùn)城市槐樹(shù)凹村改造難的原因分析

2.1 土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的權(quán)利喪失

土地是農(nóng)民生存的根本，剝奪他們的土地所有權(quán)勢(shì)必會(huì)讓他們產(chǎn)生反抗的心理與行為，形成改造過(guò)程中的阻力。村民對(duì)土地存在一定的依賴(lài)性，這種依賴(lài)關(guān)系也不會(huì)因?yàn)槌鞘械目焖侔l(fā)展而消失，大部分城中村改造是建立在征收集體土地的基礎(chǔ)上。在未進(jìn)行改造的地區(qū)，“城中村”的出租屋是村民經(jīng)濟(jì)收入的重要來(lái)源，改造完成后村民只能擁有被改造后房屋的所有權(quán)，并獲得一定的補(bǔ)償，權(quán)利的喪失使村民不愿意支持改造。

2.2 城中村改造的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

根據(jù)現(xiàn)在的法律法規(guī)來(lái)看，在補(bǔ)償問(wèn)題上并沒(méi)有針對(duì)農(nóng)村宅基地建設(shè)用地的拆遷與補(bǔ)償方面的法律法規(guī)?！锻恋毓芾矸ā?、《物權(quán)法》在對(duì)集體土地補(bǔ)償方面僅做出了“依法給予拆遷補(bǔ)償”的模糊規(guī)定。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得不到統(tǒng)一，政府與村民之間的利益沖突就會(huì)一直存在，改造工作也難以進(jìn)行。作為“城中村”改造的主導(dǎo)者，地方政府的政策不完善，直接激化了政府和村民之間的矛盾，主要表現(xiàn)為在征地拆遷過(guò)程中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不規(guī)范。

2.3 村民轉(zhuǎn)市民的社會(huì)保障不到位

城中村的改造難點(diǎn)還體現(xiàn)在農(nóng)民轉(zhuǎn)市民之后的社會(huì)保障問(wèn)題。對(duì)于拆遷的補(bǔ)償問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題和養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的保障問(wèn)題是村民最為擔(dān)心的，這些問(wèn)題處理的是否妥善，直接影響村民愿意改造地接受度?！俺侵写濉备脑斓淖罱K目的就是實(shí)現(xiàn)“城中村”居民由農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)化。這個(gè)角色轉(zhuǎn)化不僅是指居民由農(nóng)村戶(hù)口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘?hù)口，更要從原本的生活方式、生產(chǎn)方式和思維上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。因此在改造過(guò)程中更需要解決好村民的保障問(wèn)題。

3、運(yùn)城市槐樹(shù)凹村改造的對(duì)策分析

3.1 轉(zhuǎn)變政府角色，切實(shí)保護(hù)村民權(quán)益

土地是村民賴(lài)以生存的依據(jù)，是生活的根本，只有保留他們的權(quán)益，站在村民的立場(chǎng)上考慮問(wèn)題，做到以人為本，才能保證改造的順利進(jìn)行。這就要求政府在改造過(guò)程中，改變自身的管理方式，由原本的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一規(guī)劃與組織，制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)與村民共同參與城中村改造。政府也應(yīng)該做好利益協(xié)調(diào)的工作，加強(qiáng)對(duì)改造的監(jiān)督，在村民心目中樹(shù)立良好的形象。

3.2 多主體參與改造，共享收益

基于土地所有權(quán)不變的前提下，通過(guò)政府的統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)，讓市場(chǎng)主導(dǎo)建設(shè)，多多鼓勵(lì)農(nóng)村集體自行參與改造。無(wú)論是傳統(tǒng)的集資方式或渠道，在城中村的改造需要巨大的建設(shè)資金的前提下，獲得資金對(duì)村民來(lái)說(shuō)這是個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題。通過(guò)集體資本與社會(huì)資本共同參與，解決融資困難。通過(guò)成立股份公司，村民以宅基地的方式入股，把政府，村集體和村民的利益有機(jī)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行分紅，共享收益。在這樣的前提下，關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題基本就可以解決，很大程度上節(jié)省了改造成本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.3加強(qiáng)政府服務(wù)指導(dǎo)，做好人員安置

在改造過(guò)程中，政府要從直接干預(yù)管理方式轉(zhuǎn)向間接管理。進(jìn)行統(tǒng)一的組織與規(guī)劃，為村民與社會(huì)制定優(yōu)惠政策，賦予村民更多的直接參與權(quán)。提供咨詢(xún)公司，對(duì)村民進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)。同時(shí)政府也做好相關(guān)的拆遷宣傳，對(duì)拆遷戶(hù)說(shuō)明國(guó)家的政策，政府的改造方案，讓民眾了解具體情況，明確相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償協(xié)條，保證村民順利拆遷。對(duì)于不同的違章建筑，要實(shí)行差別處理。政府應(yīng)該做好拆遷宣傳工作，多聆聽(tīng)村民意見(jiàn)，解決好城中村村民安置問(wèn)題，對(duì)城中村村民子女上學(xué)予以配套解決。妥善處理進(jìn)城農(nóng)民及低收入人群的安置工作，集體經(jīng)營(yíng)組織要全方面考慮，充分發(fā)揮土地自有的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃，響應(yīng)政府號(hào)召，通過(guò)建設(shè)公共租賃住房來(lái)保障民眾的利益。

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作者簡(jiǎn)介：

尚鵬娟（1995-），女，山西運(yùn)城，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，在校碩士生（2017級(jí)），研究方向：土地利用與規(guī)劃.