資源型城市突圍的徐州樣本

黃靖芳

以往的徐州被煤灰和煙囪籠罩，作為江蘇省唯一的煤炭生產(chǎn)基地，煤炭生產(chǎn)曾是當(dāng)?shù)氐闹е突A(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

在從不缺乏“明星城市”的中國東部經(jīng)濟區(qū)，位列其中的徐州正努力擺脫過時的標(biāo)簽，試圖以不同于過往“資源型城市”的形象為人所知。這座城市正在積極求變。

2013年，徐州被列入全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃名單中。這是一個我們不陌生的名詞，目前在廣袤的國土上，分布著262個同類型的城市，它們被過去引以為傲的資源所絆倒，曠日持久的開發(fā)帶來了沉重的積弊—生態(tài)和社會問題突出，發(fā)展內(nèi)生動力不足。

機遇的天平還會傾向它們嗎？

2017年12月，習(xí)近平總書記將十九大后的首次地方考察設(shè)在了蘇北城市徐州，一定程度釋放了肯定當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)型實踐的信號，“資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展是一篇大文章，實踐證明這篇文章完全可以做好?！?/p>

徐州在尋求轉(zhuǎn)型和突圍過程中，所經(jīng)歷的發(fā)展困惑和認(rèn)知變遷，也許能為其他同類城市帶來借鑒和思考。

煤炭的記憶

徐州的礦區(qū)分別位于銅山區(qū)、賈汪區(qū)和沛縣境內(nèi)。其中處于東北部的賈汪區(qū)又是最重要的煤炭基地，轄區(qū)最多時有煤礦250余座。

現(xiàn)在不管走在賈汪還是徐州市區(qū)的街頭，除了藍(lán)白路牌上偶爾出現(xiàn)的“煤建路”“煤港路”等地名，已經(jīng)很難找到煤炭留下的直接痕跡。但這些因為地殼變動而深埋于地下的遠(yuǎn)古積淀，深刻影響了整個城市的生活方式。

陳先楊在賈汪泉西村居住了30多年，他說在這里只要問起上了年紀(jì)的人，幾乎都藏有跟煤礦相關(guān)的生活記憶，他曾經(jīng)當(dāng)兵的父親未退休前，就是在礦務(wù)集團所屬的水利廠當(dāng)廠長。小的時候，每條村里幾乎都開有一口礦井，這組成了村里主要的經(jīng)濟收入。大量的采掘需求吸引了各地的勞動人口，包括四川、山東省，以及鄰近的鹽城等地區(qū)的青壯年都紛紛前來打工。

處于鼎盛時期的煤炭業(yè)也提高了相應(yīng)職業(yè)的地位，在徐州礦務(wù)集團（以下簡稱“徐礦”）張雙樓礦工作的吳建群，80年代末的時候跟隨父親的腳步成為了一名一線工人，做的是掘進的工作，負(fù)責(zé)在礦層中開掘井巷，為后續(xù)的采煤做準(zhǔn)備。那時候他看中的是成為正式工能帶來的穩(wěn)定收入和糧票、油票等福利，讓他有“吃皇糧”的優(yōu)越感。

在20世紀(jì)70年代，徐礦的發(fā)展也達(dá)到新的高峰，不僅全局（當(dāng)時還稱為“徐州礦務(wù)局”）產(chǎn)量超過千萬噸，躋身全國十大礦務(wù)局行列，在相應(yīng)的改革措施中也敢于大膽嘗試。

“80年代我們已經(jīng)率先實行了煤炭經(jīng)濟的總承包”，徐礦集團投資發(fā)展部部長莊建偉向《南風(fēng)窗》記者表示，這是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的大背景下，為煤炭行業(yè)順利走向市場的首次試水。

徐州市財政局的資料顯示，1988年煤炭行業(yè)的工人占到全市職工總數(shù)的25.83%，工業(yè)產(chǎn)值占到全市的9.3%，實現(xiàn)稅金占6.8%。與多數(shù)資源型城市的生長路徑相似，資源型產(chǎn)業(yè)無可置疑地成為了支柱產(chǎn)業(yè)。

其實，煤礦工人除了優(yōu)越的一面，也隱藏著比其他職業(yè)更多的風(fēng)險。同樣是本地居民的老王，在十八歲的年紀(jì)就輟學(xué)，被家里帶去下礦打工，礦道里只有半米高的空間，他在里面作業(yè)需要一直趴著前行。每次上井出來后，他的臉都被蹭得漆黑，“連皺紋里都是黑色”。有一次，在井下爆破施工過程中，因為通知不及時，兩個還在前方處理的礦工被突如其來的炸藥炸掉犧牲，嚇得他把這份干了半年的工作辭掉了。盡管收入不算低，但是他覺得實在是太苦了。

1988年煤炭行業(yè)的工人占到全市職工總數(shù)的25.83%。

在發(fā)展中，端倪初現(xiàn)的是環(huán)境問題。因為地下煤炭資源的過度開采，導(dǎo)致采煤塌陷地叢生，成為困擾城市進一步前進的難題。2017年的數(shù)據(jù)顯示，有超過三成的塌陷地在賈汪，面積一共有13.23萬畝。

生態(tài)修復(fù)

在總書記對徐州結(jié)束考察當(dāng)天，新華網(wǎng)刊發(fā)了相關(guān)文章，為目的地“首選”徐州做出了解釋，“徐州和全國一樣人均GDP都在6萬元上下，城鎮(zhèn)化率都在60%左右，居民年人均可支配收入都在2.3萬元左右……就幾個主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)來說，徐州的發(fā)展水平和全國平均水平相似度極高。”

由此側(cè)面可窺見，徐州身上不僅具有了資源型城市的身份，還有與平均水平接近的發(fā)展水平，因此徐州的發(fā)展可以說是既有普遍性意義，又有特殊性的經(jīng)驗。特殊性之一，就體現(xiàn)在對于生態(tài)修復(fù)的重視。

盛夏的潘安湖濕地公園水生植物郁郁蔥蔥，如今當(dāng)出租車司機陳先生從機場拉人到賈汪的時候，肯定少不了提起這個濕地公園。不過在這之前的很長一段時間，他其實都不怎么踏入這個區(qū)，因為那時候道路兩旁都是黑乎乎的，是他不敢去的臟地方。但是現(xiàn)在，他接到的以此為目的地的游客越來越多；在公共假期來臨的時候，六七公里外就開始大排車龍。

在此之前，這里是徐州集中連片、面積最大的采煤塌陷地。據(jù)區(qū)委書記曹志向媒體披露的情況，當(dāng)時政府只能拿出5億元的資金，最終是通過各種途徑，成功融資22億元的資金，開啟了對其進行為期五年的集中治理。

對采煤塌陷區(qū)進行綜合治理是一個世界難題，國內(nèi)傳統(tǒng)的模式主要為采煤塌陷穩(wěn)沉后進行治理，即采煤塌陷—補償損失—塌陷地閑置—治理，但是這個過程一般非常漫長，也導(dǎo)致了閑置土地不能有效利用。潘安湖的模式可以說是突破了以往的傳統(tǒng)模式，集“基本農(nóng)田整理、采煤塌陷地復(fù)墾、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、濕地景觀開發(fā)”四位一體的整治。即便如此，因為資金和資源投入的巨大，潘安湖的模式也難以進行大規(guī)模的復(fù)制和模仿。

據(jù)曾參與徐州城市規(guī)劃調(diào)研、對礦區(qū)修復(fù)有專門研究的中國礦業(yè)大學(xué)教授常江向《南風(fēng)窗》記者回憶，對于以塌陷區(qū)為代表的生態(tài)治理修復(fù)，是一個動態(tài)的深入過程，不管是管理者還是普通市民，都經(jīng)歷了認(rèn)知的不斷變化。

同是常江研究團隊成員的另一位礦大教授羅萍嘉曾經(jīng)在其發(fā)表的論文里提出這樣一項觀察，在2004年編制、2014年修訂的《徐州市城市總體規(guī)劃（2007-2020）》中，主要礦區(qū)區(qū)域大多處于尚未被規(guī)劃覆蓋的區(qū)域，對于工業(yè)廢棄地也尚未提出具體有效的生態(tài)規(guī)劃策略。也就是說，對于規(guī)劃中還沒有體現(xiàn)針對塌陷區(qū)的系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計。

當(dāng)然，這只是以徐州為例的一個普遍情況。事實上，徐州的采煤塌陷地綜合治理工作起步很早，在1988年就開始了，是全國最早的三個采煤塌陷地農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)復(fù)墾國家級示范區(qū)之一。但這更多反映的，是當(dāng)時國內(nèi)對城市生態(tài)規(guī)劃普遍不夠深入的思考。

常江也承認(rèn)，在塌陷地開始出現(xiàn)之初，人們習(xí)以為常地以為這塊地就應(yīng)該被廢棄，也默認(rèn)這就是采煤帶來的正?，F(xiàn)象。觀念的改變源于客觀形勢的催化。當(dāng)90年代城市化浪潮席卷，對建設(shè)用地的需求逐步上升后，對于塌陷地的利用開始逐步提上議程。在這方面，徐州從以示范工程為抓手開始，逐步推進修復(fù)的工作，從立體養(yǎng)殖到小片區(qū)的湖區(qū)改造，在國內(nèi)取得了比較好的示范效果。

塌陷地的修復(fù)意義除了能為城市生態(tài)景觀和形象帶來改變，更是為城市進一步的轉(zhuǎn)型發(fā)展留出了空間儲備。逐步認(rèn)識到恢復(fù)生態(tài)的重要性后，現(xiàn)在的賈汪區(qū)更是以生態(tài)為支點，在區(qū)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人回復(fù)《南風(fēng)窗》記者的文件里提到，“推進轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，賈汪區(qū)把生態(tài)轉(zhuǎn)型作為突破口和主軸線，以生態(tài)轉(zhuǎn)型帶動和倒逼其他轉(zhuǎn)型”。

后煤炭時代

2011年，徐州市賈汪區(qū)被列入全國第三批資源枯竭型城市名單。

作為資源枯竭面臨的后果之一—生態(tài)的治理其實需要投入大量的資金。莊建偉向記者透露，徐礦在徐州形成的采煤塌陷地就有24.2萬畝，多年來已經(jīng)累計投入了42.47億元，主要用于建設(shè)濕地公園、水源涵養(yǎng)區(qū)和新農(nóng)村特色小鎮(zhèn)。

煤炭開采的邊際成本愈加提高，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也亟待更新注血，進入后煤炭時代的城市，應(yīng)該如何是好？

事實上，徐州是國內(nèi)較早轉(zhuǎn)型的資源型城市之一，在十幾年前就開始了對產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

轉(zhuǎn)型有客觀上的倒逼影響。徐州煤炭的開采歷史悠久，而且承擔(dān)的是江蘇省唯一能源基地的重?fù)?dān)，莊建偉形容，這是一個“經(jīng)濟大省，能源小省”，綜合因素決定了其面臨枯竭的時間會比其他城市更早。進入21世紀(jì)，徐州礦區(qū)的剩余可采儲量僅剩3億噸。

城市化浪潮席卷，對建設(shè)用地的需求逐步上升后，對于塌陷地的利用開始逐步提上議程。

作為立足在徐州的能源企業(yè)，徐礦的轉(zhuǎn)型路徑是和徐州整體轉(zhuǎn)型的步伐一致的。在面臨著資源接替、人員轉(zhuǎn)移等緊迫的問題后，2003年開始徐礦向外創(chuàng)業(yè)，到西部和境外開發(fā)能源，也由此帶動了一批原本的失業(yè)人員異地安置和就業(yè)。而徐礦的定位也從主要提供煤炭能源向發(fā)展煤電化核心產(chǎn)業(yè)、服務(wù)江蘇能源安全保障的特大型省屬能源集團轉(zhuǎn)變。

尋找替代性產(chǎn)業(yè)也是城市轉(zhuǎn)型的主要出口，徐州現(xiàn)在已構(gòu)建以裝備制造、食品及農(nóng)副產(chǎn)品加工等6個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主體，新能源、新材料、新醫(yī)藥等6個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)的“6+6”現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)新體系，“徐工提出提前一年在2019年實現(xiàn)世界前五、2024年實現(xiàn)世界前三的目標(biāo)，”在裝備制造業(yè)的代表企業(yè)徐工集團回復(fù)《南風(fēng)窗》的文件里提到，“其最關(guān)鍵支撐是落地‘技術(shù)領(lǐng)先、用不毀行動金標(biāo)準(zhǔn)”。

當(dāng)然，轉(zhuǎn)型的陣痛和遇到的困難也仍然明顯。光是在賈汪，就仍舊還有6萬余畝塌陷地未能完成治理，如何籌集資金、因地制宜進行開發(fā)利用，都是未來必須面對的實在問題。

在接受采訪時，莊建偉也直言，自從20世紀(jì)70年代被當(dāng)時的煤炭工業(yè)部劃歸到江蘇省后，徐礦就轉(zhuǎn)變成了一家為江蘇省服務(wù)的省屬企業(yè)，這樣的性質(zhì)也讓徐礦在與其他能源央企競爭時處于劣勢，難以獲取最優(yōu)質(zhì)的資源和政策的傾斜。

而同時，徐州也在不斷走向戰(zhàn)略的高位。2017年6月，國務(wù)院正式批復(fù)《徐州市城市總體規(guī)劃（2007-2020）》，明確了徐州淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市的定位。值得一提的是，以江蘇、山東、河南、安徽等20個城市組成的淮海經(jīng)濟區(qū)，容納了多座資源型城市和老工業(yè)基地，大多面臨著相似的資源衰退、環(huán)境治理的難題。

未來的徐州的進一步發(fā)展有其優(yōu)勢，比如優(yōu)越的交通區(qū)位，地處蘇魯豫皖四省交界，徐州是京滬線、隴海線兩大鐵路干線的交叉，高架快速路和公路資源都相當(dāng)發(fā)達(dá)，京杭大運河徐州港是全國主要的內(nèi)河港口之一。

同時，常江向記者分析說，徐州作為蘇北城市，能享受到更多來自省內(nèi)的政策支持。由于近年來蘇南蘇北城市發(fā)展差異的拉大，蘇南的產(chǎn)業(yè)在十多年前就開始有策略地向蘇北轉(zhuǎn)移，帶動了當(dāng)?shù)毓I(yè)迅速增長，也讓徐州的轉(zhuǎn)型道路有了更多的保障。

徐州還有很長的道路要走，這個探索過程也將有益于其他資源型城市的轉(zhuǎn)型。