澳大利亞國家科技基礎(chǔ)設(shè)施路線圖制定及啟示

樊瀟瀟 李澤霞 曾 鋼 郭世杰 呂 琨 宋 偉

（1.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，合肥230026；2.中國科學(xué)院高能物理研究所，北京100049；3.中國科學(xué)院文獻(xiàn)情報中心，北京100190；4.中國科學(xué)院大學(xué)圖書情報與檔案管理系，北京100190；5.中國科學(xué)院條件保障與財務(wù)局，北京100864；6.中國國際工程咨詢有限公司，北京100048）

1 引言

建設(shè)世界科技強國迫切需要提升科學(xué)技術(shù)支撐能力，發(fā)展先進(jìn)研究手段和高性能設(shè)施平臺。而重大科技基礎(chǔ)設(shè)施在支撐重大科技突破、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家戰(zhàn)略安全中發(fā)揮的作用越來越大。因此，各國把重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為推動本國科技發(fā)展的重要措施，放在極其重要的戰(zhàn)略地位。由于此類設(shè)施承擔(dān)國家重要使命，具有生命周期長、投入成本高等特性，各國在布局重大科技基礎(chǔ)設(shè)施之前，都會進(jìn)行大量細(xì)致的戰(zhàn)略研究，并制定相應(yīng)的路線圖和規(guī)劃，進(jìn)而遴選出科學(xué)意義最重大、國家需求最迫切的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，把有限的科研資源進(jìn)行合理、優(yōu)化配置，從而推動本國科技的穩(wěn)步發(fā)展。

美國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃由能源部（DOE）和國家科學(xué)基金會（NSF）負(fù)責(zé)［1，2］，由各學(xué)科領(lǐng)域的咨詢委員會提出對重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求，從不同視角不定期發(fā)布各學(xué)科領(lǐng)域的未來重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略報告和發(fā)展路線圖。歐盟理事會專門成立了歐洲科技基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略論壇（ESFRI），統(tǒng)一規(guī)劃歐盟成員國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，繼2006年發(fā)布其第一版路線圖后，不定期更新和完善［3，4］。在歐盟路線圖的框架下，歐盟各國還根據(jù)各自國家的特點規(guī)劃本國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，32個成員國中有24個國家已經(jīng)制定了本國的路線圖，還有3個國家正在籌劃發(fā)布。

澳大利亞與我國的科技管理體制比較類似，其科技決策和管理是一個以聯(lián)邦政府起主導(dǎo)作用的多元分散體制［5］。而且，澳大利亞是一個具有創(chuàng)新傳統(tǒng)的國家，在重大科技基礎(chǔ)設(shè)施方面已經(jīng)形成了完善的規(guī)劃體系和布局特色。其科技基礎(chǔ)設(shè)施體系不僅包含我國傳統(tǒng)意義上的國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施和國際設(shè)施，還包括了共管共用的國家級實驗儀器和設(shè)備。因此，本文對澳大利亞重大科技基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略規(guī)劃的制定方式和管理要點進(jìn)行分析，以期對我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“十四五”以及中長期戰(zhàn)略規(guī)劃提供借鑒和參考。

2 澳大利亞國家科技基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃概況

2.1 歷史沿革

澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施路線圖規(guī)劃的歷史沿革如圖1所示。2004年，澳大利亞國家科技基礎(chǔ)設(shè)施專題組發(fā)布了《國家科技基礎(chǔ)設(shè)施框架》報告［6］，研究了澳大利亞未來研究發(fā)展的趨勢、布局的能力優(yōu)先領(lǐng)域，以及在重大科技基礎(chǔ)設(shè)施方面的需求。隨后，政府投入5.32億澳元，設(shè)立了國家合作科技基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略（National Collabora-tive Research Infrastructure Strategy，NCRIS）計劃，研究確定未來澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略發(fā)展方向。2006年，NCRIS發(fā)布《國家合作科技基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略路線圖》［7］，首次以路線圖方式確定了未來10年澳大利亞中大型科技基礎(chǔ)設(shè)施的支持重點和優(yōu)先次序。2008年，NCRIS在評估的基礎(chǔ)上對2006年發(fā)布的路線圖進(jìn)行了更新［8］。

2011年9月，澳大利亞國家科技基礎(chǔ)設(shè)施委員會（NRIC）發(fā)布《科技基礎(chǔ)設(shè)施投資戰(zhàn)略框架報告》［9］，將戰(zhàn)略框架看作制定戰(zhàn)略的關(guān)鍵步驟，為澳大利亞2011—2020年的科技基礎(chǔ)設(shè)施投資提供指導(dǎo)原則［10］。同時，澳大利亞發(fā)布了《2011澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略路線圖》［11］，明確了在未來5～10年為提高創(chuàng)新能力，促進(jìn)成果產(chǎn)出，進(jìn)一步提升澳大利亞研究能力需要優(yōu)先建設(shè)和支持的科技基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。2017年，澳大利亞發(fā)布最新的2016國家科技基礎(chǔ)設(shè)施路線圖（以下簡稱“2016路線圖”），是面向未來 10年（2016—2025），以建立一個和諧、可持續(xù)、繁榮發(fā)展的澳大利亞為目標(biāo)，推動科學(xué)技術(shù)發(fā)展，瞄準(zhǔn)解決國際重大科學(xué)問題、滿足國家戰(zhàn)略需求、鞏固提高澳大利亞科學(xué)研究國際地位，而制定的國家科技基礎(chǔ)設(shè)施能力發(fā)展路徑和投資計劃［12］。

圖1 澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施路線圖的歷史沿革Fig.1 History of Australian national research infrastructure roadmap planning

2.2 體系構(gòu)成

2016年路線圖根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的體量和支撐能力，首次提出將澳大利亞的科技基礎(chǔ)設(shè)施體系劃分為四個層面（表1），分類管理并制定相應(yīng)的發(fā)展策略，以提高設(shè)施針對不同層面用戶需求的服務(wù)支撐能力。經(jīng)過整體統(tǒng)籌考慮，這樣的劃分對澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施為全國科技發(fā)展提供全面支撐、提高國家資金使用效率起到了重要作用。其中，機(jī)構(gòu)科技基礎(chǔ)設(shè)施主要由研究機(jī)構(gòu)自行管理，國家層面的路線圖主要針對第二、三、四層面，2016路線圖將其定義為用來支撐前沿科學(xué)研究和創(chuàng)新的國家重要資產(chǎn)、設(shè)施和服務(wù)，由獲得澳大利亞國家或國際基金支持的研究用戶共享共用。

表1 澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施體系構(gòu)成Tab.1 Australia's research infrastructure system

3 澳大利亞國家科技基礎(chǔ)設(shè)施路線圖的制定和實施

3.1 制定路線圖的指導(dǎo)原則

澳大利亞2016路線圖的制定，遵循以下幾個主要的指導(dǎo)原則：1）對設(shè)施的投資應(yīng)能夠最大程度發(fā)展研究和創(chuàng)新體系的能力，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)國家需求；2）資源應(yīng)重點關(guān)注已經(jīng)是，或有潛力躋身國際先進(jìn)行列，甚至能夠達(dá)到國際一流的領(lǐng)域；3）應(yīng)瞄準(zhǔn)國家的優(yōu)先事項和舉措；4）國家設(shè)施需要在具有全國性、合作性，且公用共享的基礎(chǔ)上發(fā)展，不只是僅供投資方或者依托建設(shè)的研究機(jī)構(gòu)使用；5）鼓勵大學(xué)、地方政府、研究機(jī)構(gòu)及組織、工業(yè)界以及慈善機(jī)構(gòu)的聯(lián)合投資；6）應(yīng)當(dāng)考慮科技基礎(chǔ)設(shè)施的全生命周期經(jīng)費，并且為設(shè)施運行提供合適的經(jīng)費支持；7）應(yīng)能夠增強澳大利亞研究人員在國際研究體系中的參與度。

3.2 制定路線圖的組織框架

制定路線圖的人員組織框架如圖2所示。澳大利亞首席科學(xué)家受澳大利亞教研部委托，負(fù)責(zé)路線圖的總體制定工作；領(lǐng)域?qū)＜医M由來自研究界、大學(xué)、工業(yè)界和政府部門等利益相關(guān)方的人員共同組成，負(fù)責(zé)為首席科學(xué)家的工作提供支撐，并基于利益相關(guān)方的提案和專家組的深入研究，最終遴選出重點支持的設(shè)施項目；支撐工作組由相關(guān)政府職能部門派人組成，負(fù)責(zé)進(jìn)行專家會議的籌備，以及各組之間的相互協(xié)調(diào)。

3.3 路線圖制定流程

2015年12月，澳大利亞政府發(fā)布國家創(chuàng)新和科學(xué)議程（NISA），在保障對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和項目進(jìn)行持續(xù)支持的同時，公布啟動國家科技基礎(chǔ)設(shè)施路線圖2016制定的相關(guān)工作。路線圖的制定工作開始籌備。

圖2 路線圖制定的組織框架Fig.2 Organizational framework for development of Australian roadmap

2016年5月，澳大利亞政府完成了研制路線圖的組織架構(gòu)安排，建立了六個領(lǐng)域?qū)＜医M。每個專家組由該領(lǐng)域?qū)W術(shù)聲譽很好的3～4名杰出專家構(gòu)成，負(fù)責(zé)評估澳大利亞的現(xiàn)狀和科學(xué)需求，以確定澳大利亞的科技基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力。

2016年7月，澳大利亞在全國范圍內(nèi)進(jìn)行國家優(yōu)先研究領(lǐng)域支撐能力需求的問卷調(diào)研，最終收到325份有效問卷。每份問卷包含14個共性問題和針對不同領(lǐng)域的18個個性化問題（答卷人只需回答共性問題和特定領(lǐng)域相關(guān)的3個個性問題即可）。共性問題涉及設(shè)施的支撐能力，依托機(jī)構(gòu)的管理能力，合作、資助方式，以及人才培養(yǎng)等各方面，而針對領(lǐng)域的個性化問題主要集中在對現(xiàn)有設(shè)施支撐能力及其缺口，以及填補缺口需要建設(shè)的設(shè)施項目，其中對于設(shè)施項目的提議主要基于其科學(xué)意義。通過這些問題，問卷試圖回答國家科技基礎(chǔ)設(shè)施主要用于支撐哪些領(lǐng)域，以及提供這些支撐的共性能力是什么，以支持2016路線圖制定的咨詢工作［13］。

在全國調(diào)研（8個區(qū)域，51個設(shè)施），以及與利益相關(guān)方進(jìn)行深入溝通（36次咨詢會，580人出席）的基礎(chǔ)上，經(jīng)過廣泛深入的研究，2016路線圖草案于2016年12月5日發(fā)布，并收到173份來自社會各界的反饋意見。根據(jù)反饋意見修改后的路線圖于2017年2月提交澳大利亞政府，并經(jīng)政府審議后于2017年5月正式發(fā)布。2016年路線圖的制定流程如圖3所示。

3.4 科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的遴選

設(shè)施項目的優(yōu)先級依賴于領(lǐng)域?qū)＜医M的判定，而領(lǐng)域?qū)＜医M構(gòu)成的多元化保證了會從不同角度充分論述科技基礎(chǔ)設(shè)施對國家的重要性。設(shè)施項目的遴選以領(lǐng)域發(fā)展態(tài)勢為基礎(chǔ)，客觀認(rèn)識本國設(shè)施發(fā)展的優(yōu)勢、劣勢、風(fēng)險和威脅，圍繞國家科學(xué)優(yōu)先領(lǐng)域，進(jìn)一步面向解決科學(xué)問題、支撐國家戰(zhàn)略、提高國民經(jīng)濟(jì)等方面，提出對于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的需求，根據(jù)國家發(fā)展特點和財政能力，遴選出最急迫、最重要的設(shè)施布局優(yōu)先領(lǐng)域（表2）。

圖3 路線圖的制定流程Fig.3 Process for development of roadmap

表2 澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施路線圖確定優(yōu)先布局的領(lǐng)域Tab.2 Key enable areas selected by Australian research infrastructure roadmap

問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向的研究思路，使得澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能夠最大化地利用有限的國家財政資金，切實解決實際問題，更好地服務(wù)于國家創(chuàng)新能力建設(shè)。各領(lǐng)域?qū)＜医M圍繞現(xiàn)狀分析、需求分析和趨勢分析的角度，從“我們已有什么”、“我們需要什么”、“未來發(fā)展方向是什么”三個主要問題展開調(diào)研和剖析，瞄準(zhǔn)國家科學(xué)研究優(yōu)先領(lǐng)域的重要需求，全面綜合考量，最終遴選出納入路線圖中的36個設(shè)施（表3）。

表3 澳大利亞路線圖2016發(fā)布的設(shè)施項目Tab.3 Research infrastructure in Australian roadmap 2016

1）我們有什么？指對國家現(xiàn)有研究能力的盤點，基于國家在過去對某一研究領(lǐng)域中科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況和對科技用戶研究手段的支撐情況，客觀判斷國家目前科技基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力和水平。

2）我們需要什么？基于對現(xiàn)有設(shè)施的客觀評估，深入研究和分析國家科技基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足國家迫切需求的能力缺口，從而確定國家未來需要升級或補充的設(shè)施支撐能力。

3）未來發(fā)展方向是什么？一方面是基于對未來學(xué)科發(fā)展的判斷，另一方面要結(jié)合國家發(fā)展的戰(zhàn)略和國家確定的未來優(yōu)先發(fā)展科技領(lǐng)域，確定現(xiàn)在需要建設(shè)、規(guī)劃、前期預(yù)研或進(jìn)一步研發(fā)的設(shè)施項目。

4 對我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃制定工作的啟示

澳大利亞設(shè)施路線圖的成功制定得益于國家層面對于科技發(fā)展的高度重視，以及對重大科技基礎(chǔ)設(shè)施在國家科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中重要作用的充分認(rèn)識。同時，在充分研究國家優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理的組織框架、大量用戶的需求意見以及發(fā)展方向選擇的規(guī)范性都成為路線圖成功制定和后續(xù)順利實施的必要因素。所有這些都將對我國在優(yōu)化重大科技基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方面提供很好的借鑒。

4.1 以科學(xué)需求為導(dǎo)向，科學(xué)遴選重大科技基礎(chǔ)設(shè)施項目

澳大利亞設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略制定過程中，態(tài)勢分析起到了重要的指南性作用。問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向的研究思路，使得澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能夠最大化地利用有限的國家財政資金，切實解決實際問題，更好地服務(wù)于國家創(chuàng)新能力建設(shè)。

我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略的研究過程缺少態(tài)勢分析研究的環(huán)節(jié)，難以對我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的現(xiàn)狀和未來趨勢形成客觀的認(rèn)識，致使項目的遴選缺乏設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略研究的宏觀指導(dǎo)，難以準(zhǔn)確對標(biāo)前沿科學(xué)問題和國家實際發(fā)展需求。建議我國在國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項目遴選前，加強對重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展態(tài)勢的研究。針對設(shè)施態(tài)勢分析，建議進(jìn)行兩個層面的研究，一是按照國家重點發(fā)展的七個領(lǐng)域分別組織領(lǐng)域內(nèi)的態(tài)勢分析，從學(xué)科發(fā)展態(tài)勢入手，提出學(xué)科發(fā)展對于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的需求。按照“我們有什么？”、“我們需要什么”、“未來發(fā)展趨勢是什么”層層遞進(jìn)地分析，客觀評估我國在各個領(lǐng)域重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的具體需求。二是開展我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施總體態(tài)勢分析。從宏觀角度分析我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展階段，剖析和國際先進(jìn)國家的差距、我國現(xiàn)階段發(fā)展的新要求，提出我國對于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的總體愿景及指導(dǎo)思想。

4.2 以世界一流為目標(biāo)，將國際合作計劃納入規(guī)劃制定范圍

由于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)復(fù)雜、耗資巨大且國家本身科技能力和水平有限，澳大利亞非常重視國際合作，將國際科技基礎(chǔ)設(shè)施作為澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施的重要方面在路線圖中進(jìn)行研究和布局；多年來積極圍繞科技基礎(chǔ)設(shè)施開展國際合作，取得了重要成效——突破本國資源的限制，使用國際先進(jìn)的設(shè)施、與國際一流水平的研究人員合作開展前沿科學(xué)研究，進(jìn)一步提升國內(nèi)科技基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力水平，并不斷擴(kuò)大其國際影響力。在制定下階段設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略時，澳大利亞高度重視面向國際前沿和國家需求，針對不同領(lǐng)域的特點考慮進(jìn)行多層面的雙邊、多邊合作，尤其是在新興領(lǐng)域鞏固澳大利亞的國際地位。從最初的《國家合作科技基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略》到最新發(fā)布的《2016澳大利亞科技基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略路線圖》，澳大利亞國家科技基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展戰(zhàn)略充分體現(xiàn)出通過國際合作帶動和提升本國科技能力，借助國際合作發(fā)展帶動自主發(fā)展的思路。

目前，我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施很多領(lǐng)域已開展了良好的國際合作，取得了一定成效，如依托BESIII進(jìn)行的國際粒子物理研究、參與國際熱核聚變實驗堆（ITER）計劃。然而，在我國2013年發(fā)布的《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2012—2020）》中，因我國當(dāng)時不具備牽頭組織國際大科學(xué)工程的基礎(chǔ)，未將國際合作項目納入規(guī)劃考慮。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展，在國際上越發(fā)體現(xiàn)了大國影響力，許多領(lǐng)域已經(jīng)逐漸從“跟跑”向“并跑”、“領(lǐng)跑”轉(zhuǎn)變，應(yīng)更加勇于承擔(dān)面向人類發(fā)展面臨的能源、環(huán)境等重大瓶頸問題，在粒子物理、天文等國際前沿科學(xué)做出貢獻(xiàn)。建議在充分考慮我國財力狀況的同時，將國際合作項目納入我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，建立適宜重大科技基礎(chǔ)設(shè)施國際合作項目的體制機(jī)制，加強國際重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的合作建設(shè)及研究，培育并發(fā)起以我為主的國際大科學(xué)工程計劃，逐步形成以我國為世界科學(xué)研究中心的科技發(fā)展新格局。

4.3 促進(jìn)重要科研基礎(chǔ)設(shè)施的有效利用和共享

科技需求是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的評估原則之一，澳大利亞在制定設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略的時候，充分重視來自于大學(xué)、企業(yè)等各方面研究用戶的已有和潛在需求，采取多方用戶直接、間接參與路線圖制定，從國家政策層面要求設(shè)施共用共享等多種措施，提高研究用戶的參與度，從而保證科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能支撐創(chuàng)新的各個方面，最大化高效利用國家的科技資源投入。

我國在制定國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略規(guī)劃時，應(yīng)更加重視用戶的參與度，以科學(xué)問題和國家需求為牽引，充分考慮用戶的實際需求，建立科學(xué)有效的用戶咨詢及反饋機(jī)制，在戰(zhàn)略規(guī)劃層面從實質(zhì)上提高大學(xué)、企業(yè)等用戶的參與度，充分發(fā)揮產(chǎn)、學(xué)、研在國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展過程中的不同優(yōu)勢。在選擇項目建設(shè)承擔(dān)單位時，建議由建設(shè)項目的科學(xué)目標(biāo)能夠滿足廣泛用戶需求的，能夠提供高度開放、共享的設(shè)施運行的，有長期技術(shù)積累、專業(yè)水平高的科研機(jī)構(gòu)來承擔(dān)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)。在設(shè)施的前期開發(fā)和運行期間，應(yīng)充分利用大學(xué)卓越的研究力量，瞄準(zhǔn)顛覆性技術(shù)、原創(chuàng)性科學(xué)成果，進(jìn)行基礎(chǔ)性研究。同時，在設(shè)施發(fā)展各階段，研究機(jī)構(gòu)應(yīng)充分聯(lián)合企業(yè)展開合作，吸納企業(yè)研發(fā)力量，針對關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備聯(lián)合攻關(guān)，解決我國長期受限于人的“卡脖子”關(guān)鍵技術(shù)，大力發(fā)展我國企業(yè)的研發(fā)和制造能力。