論農村商業(yè)銀行早期糾正機制的健全與完善

武卓

摘 要：早期糾正機制是防范和化解金融風險的有效方法之一，但目前我國農村商業(yè)銀行如何適用早期糾正機制還處于探索階段，存在一些需要解決的問題。在對農村商業(yè)銀行風險狀況分析的基礎上，指出目前早期糾正機制在防范化解農商行風險方面并未達到預期目標，《存款保險條例》的法律位階不高、相關規(guī)定過于原則化、糾正措施有效性不足、省聯(lián)社定位不清晰是其未達標的主要原因。因此，有必要通過加強立法建設、提升風險監(jiān)測和識別水平、明確啟動標準、豐富糾正措施種類以及明確省聯(lián)社職責邊界等途徑，不斷完善農商行早期糾正機制，實現(xiàn)在補充監(jiān)管和減少道德風險方面的預期目標。

關鍵詞：農商行；早期糾正；道德風險

中圖分類號：F832.33 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）04-0144-08

引 言

存款保險與最后貸款人、微觀審慎監(jiān)管一起，構成金融安全網的三大支柱[1]9，在保護存款人利益、強化市場約束、促使存款人和商業(yè)銀行提高風險意識、防范和化解金融風險等方面都具有非常重要的意義。我國于2015年2月正式出臺《存款保險條例》（以下簡稱《條例》），并于當年5月1日起施行，標志著我國正式建立起存款保險制度。與此同時，鑒于“早期糾正職能是存款保險制度有效運行的基礎，已成為國際改革趨勢”[2]，我國在《條例》第7條第（6）項中明確授權存款保險基金管理機構（以下簡稱存款保險機構）“依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施”。從國際經驗看，早期糾正機制更多地適用于中小金融機構。這類機構數(shù)量多、資產規(guī)模小、抗風險能力弱，我國農村商業(yè)銀行（以下簡稱農商行）就屬于此類。

近年來，在經濟周期等因素的影響下，我國農商行風險問題逐漸浮出水面，嚴重威脅金融穩(wěn)定和金融秩序。通過早期糾正機制，可以在農商行風險形成早期就及時采取必要的干預措施，扭轉風險不斷積聚的趨勢。但當前關于農商行如何適用早期糾正機制尚處于探索階段，存在一些需要解決的問題。在“防范化解系統(tǒng)性金融風險”的背景下，我國有必要運用法治思維和法治方式，在充分借鑒國際經驗的基礎上，結合現(xiàn)有法律框架和我國農商行具體情況，不斷完善該機制，實現(xiàn)對農商行風險的“早發(fā)現(xiàn)、早處置”。

一、文獻綜述

關于存款性金融機構早期糾正機制的研究和論著相對較少，歸納起來主要集中在以下幾個方面：

一是國際組織的標準。國際存款保險協(xié)會在對多個國家存款保險制度和早期糾正機制運行情況進行調查分析的基礎上，于2013年發(fā)布《存款保險制度的早期識別和及時干預一般指引》，提出了早期糾正機制的國際標準，并重點強調要加強金融安全網的建設以及減少道德風險[3]。

二是學者研究成果。孫彬等人介紹了韓國強化存款保險公司單獨現(xiàn)場檢查權的改革方向和內在邏輯，比較研究了韓國存款保險公司與韓國金融監(jiān)督院現(xiàn)場檢查的工作重點和協(xié)調機制，總結了改革的經驗和啟示[4]。劉鴻偉、裴紹軍等人從國際比較的角度，歸納總結了早期糾正機制的設計要素：目的、原則、框架和權力與職責，認為要建立健全我國問題銀行的早期發(fā)現(xiàn)和及時糾正體系，并提出了針對性政策建議[5-6]。郭金良從權力運行的角度，對我國存款保險機構行使早期糾正權所遇到的問題進行了分析，建議明確存款保險機構與中國銀監(jiān)會具有同等屬性的監(jiān)管主體，并提出了相關優(yōu)化建議[7]。

三是官方機構的觀點。2015年《存款保險條例》出臺之時，中國人民銀行金融穩(wěn)定局對早期糾正機制作出全面系統(tǒng)地介紹和說明，包括早期糾正的概念、主要方法和措施、信息收集權、現(xiàn)場檢查權，并對美國等國家的早期糾正機制運行情況進行了介紹[1]63-89。中國人民銀行金融穩(wěn)定分析小組認為我國以前缺乏對問題銀行的早期糾正機制，難以做到風險“早發(fā)現(xiàn)、早處置”，處置成本高昂，因此賦予存款保險機構早期糾正職能，對于風險的早發(fā)現(xiàn)和少發(fā)生更有利[8]。

對上述文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，關于早期糾正機制的研究存在一定的局限性：一是主要集中于對早期機制國際經驗和框架內容的介紹，缺少關于我國早期糾正機制實際問題的分析，更未專門結合農商行的特殊性進行；二是對早期糾正機制定位不清晰，在一定程度上混淆了存款保險機構的早期糾正職責與銀行監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管職責；三是關于早期糾正機制的完善建議相對比較概括，缺乏可操作性。鑒此，本文擬在對我國現(xiàn)行早期糾正機制進行研究分析的基礎上，結合我國農商行風險狀況及特征，針對存在的主要問題提出相應改進意見。

二、金融機構早期糾正機制概述

（一）定義

國際上并沒有關于存款性金融機構早期糾正機制的統(tǒng)一定義。按照國際存款保險協(xié)會2014年修訂的《有效存款保險制度核心原則》和2013年發(fā)布《存款保險制度的早期識別和及時干預一般指引》以及有關國家的法律實踐，存款性金融機構早期糾正機制是指在早期識別和及時干預的框架下進行的、能夠直接影響到存款保險體系有效性的有關風險管控措施[3]。早期糾正機制有助于存款保險機構根據明確的風險標準，對銀行的風險進行早期識別并據此采取干預措施和程序，將銀行經營失敗的可能性及處置風險的成本降至最低。

（二）發(fā)展演變

存款性金融機構早期糾正機制源自美國，是從美國存款保險制度運行實踐中演化產生的。20世紀80年代初至90年代中期，美國眾多儲貸機構儲貸機構即美國儲蓄信貸協(xié)會（Savings and Loan Associations），指的是在美國政府支持下專門從事吸收儲蓄存款并發(fā)放住房抵押貸款的金融機構。盲目從事高風險業(yè)務，虧損嚴重并出現(xiàn)支付困難，最終導致了儲貸危機（Savings & Loan Crisis）的全面爆發(fā)。經過認真總結教訓，1991年美國頒布《聯(lián)邦存款保險公司改進法》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act），正式將早期糾正機制引入美國存款保險制度，賦予美國聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，F(xiàn)DIC）早期糾正職責。該法案頒布兩年后，美國商業(yè)銀行的資本總額增加了650 多億美元，資本與資產的比率由6.75%增加到8.01%，資本狀況得到大幅改善[5]。繼在美國之后，加拿大、日本、韓國、德國等國也都在存款保險立法中引入了早期糾正機制。

2008年國際金融危機表明，未建立早期糾正機制或者機制不健全的很多國家，存款保險機構在危機應對中缺乏主動化解風險能力，在危機來臨時不能有效增強公眾信心、維護金融穩(wěn)定，仍依賴于政府提供直接救助或者直接資金支持，導致存款人和存款保險基金受損。與之形成鮮明對比的是，由于美國FDIC的早期糾正機制較為完善，可以運用多樣化的處置措施及時化解不同資產規(guī)模銀行的倒閉風險。因此，金融危機之后，各國紛紛修改存款保險法，大幅強化存款保險機構的早期糾正職責，賦予其在獲取信息、風險分析、穩(wěn)定評估、糾正措施方面更廣泛的權力。

（三）框架分析

存款性金融機構早期糾正機制主要包括早期識別和及時糾正兩方面內容。

1.早期識別，是指存款保險機構依照法定權限和程序對銀行進行監(jiān)測和檢查，收集獲取真實完整的經營信息，并依據預先設定的標準識別出風險隱患。通過對銀行風險的早期識別，存款保險機構能夠就銀行可能面臨的倒閉風險提前做好準備工作，建立需要關注的銀行清單，確保在風險真正發(fā)生的第一時間內調動必要的資金、人力和其他資源予以應對，避免風險的傳染和擴散。在實踐中存款保險機構可以綜合使用各類定量和定性分析等方法，識別問題銀行和系統(tǒng)性風險[3]。除此之外，存款保險機構還可以對銀行的多個業(yè)務單元分別進行風險評估，在匯總的基礎上評估銀行整體情況得到綜合性結論。

2.及時干預，是指存款保險機構有權對存在風險隱患的銀行迅速采取各種有效措施，減少風險的不斷積累和擴散。及時干預是早期識別的目的和自然延伸，對于識別出來的問題銀行，存款保險機構可以根據其所存在的經營問題和風險隱患，盡快采取相應措施。對于銀行存在問題但并未達到嚴重程度的情形，如果存款保險機構認為銀行可以通過自身努力解決這些問題，可以對銀行采取非正式的糾正措施；如果銀行面臨倒閉風險或者資本充足率嚴重不足，且其自身已經沒有能力或者缺乏改正意愿時，存款保險機構可以采取有法律約束力的正式措施，要求銀行或者利益相關方盡快采取合理、有效、審慎的改善行動，確保其治理情況、風險管理、流動性、資本管理盡快達到合規(guī)要求[3]。

三、農商行風險狀況分析

（一）風險狀況

按照《農村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2003]10號印發(fā)）第2條的定義，農商行是由轄內農民、農村工商戶、企業(yè)法人和其他經濟組織共同發(fā)起成立的股份制地方性金融機構。農商行主要由農村信用社（簡稱農信社）改制而來。經過多年的快速發(fā)展，截止2016年底，我國已有1 114家農商行，總資產從2005年的3 029億元增至2016年的20.27萬億元，占銀行業(yè)232.3萬億元總資產的8.7%[9]，是農村合作銀行總資產的46.5倍。

農商行面臨的最大風險是不良貸款率居高不下。按照《貸款風險分類指引》（銀監(jiān)發(fā)[2007]54號）第5條的規(guī)定，包括農商行在內的商業(yè)銀行，均將貸款劃分為正常、關注、次級、可疑和損失五類，后三類合稱為不良貸款。近年來，農商行整體的不良貸款率先降后升，從2006年的5.9%降至2010年1.6%的拐點后，逐步增至2016年的2.5%，明顯高于大型商業(yè)銀行1.7%、股份制商業(yè)銀行1.7%和城市商業(yè)銀行1.5%的不良貸款率。2017年末，農商行不良貸款率又進一步增至3.16%，較2010年最低點已經接近翻倍，不良貸款額達到3 566億元[10]。

在此背景下，部分農商行容易因偶發(fā)事件導致客戶對其信用水平產生質疑，進而演變?yōu)榇笠?guī)模擠兌，并最終危及區(qū)域內農村金融體系的整體安全。例如，2014年3月24日中午，江蘇省射陽農商行慶豐分理處有一儲戶要取20萬元現(xiàn)金，但慶豐分理處以未預約拒絕了取款。隨后，“射陽農商行要倒閉”的說法便在當?shù)貍鏖_，大批民眾到慶豐分理處提現(xiàn)或轉賬，隨后擠兌行為又迅速蔓延到射陽農商行其他網點，并進一步影響到毗鄰的其他農村金融機構。為妥善應對，地方政府與金融管理部門通力配合，各方緊急調動備用資金3億元，至3月27日擠兌事件才最終得以平息[11]。

（二）原因分析

1.經濟周期影響。農商行主要在縣域范圍內開展傳統(tǒng)存貸款業(yè)務，具有明顯的區(qū)域特征和行業(yè)特征，受外部經濟周期的影響較大。隨著經濟進入新常態(tài)，我國經濟增長從高速向中高速轉變，GDP增長率由2007年頂峰時的14.2%逐步降至2017年的6.9%。具體到農業(yè)領域，《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》（中發(fā)[2017]1號）指出，我國農業(yè)矛盾的主要方面在供給側，面臨農產品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、農民收入持續(xù)增長乏力等問題，增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產與大市場、國內外價格倒掛等矛盾亟待破解。如果農商行所在地出現(xiàn)農產品滯銷、價格大幅波動等情況，必然會影響到農商行的經營狀況。

2.信用風險。農商行主要服務于農戶和農村中小微企業(yè)，信息體系不健全，所涉生產經營領域的季節(jié)性強、周期長、附加值低、資本回報率低，受自然環(huán)境約束較大，貸前信用評估模型并不能有效預測借款人的真實信用風險[12]。此外，農商行的借款人群體種類多、差異大，單筆貸款金額較小，增加了農商行貸款的交易成本，造成借款人融資成本較高，還款負擔相對較重，也在一定程度上削弱了其償還貸款的能力。2016年，包括農、林、牧、漁業(yè)在內的“大農業(yè)”，全行業(yè)的不良貸款率是3.57%，在統(tǒng)計的26個行業(yè)中高居第三[9]191。

3.風險管理能力不強。農商行主要以農信社和農信社縣（市）聯(lián)社為基礎組建，均在形式上按照《公司法》建立起“股東會、董事會、監(jiān)事會和管理層”的治理結構。但實際中，部分農商行的公司治理結構改革仍未到位，從農信社承繼來的管理層風險內控思想認識不到位，沒有系統(tǒng)性的內部風險控制體系[13]等問題始終未得到有效解決。部分農商行向很多高風險客戶發(fā)放貸款或者提供擔保等金融業(yè)務，貸款集中度較高，貸款結構不合理。此外，部分農商行貸后管理措施不到位，未建立起對客戶經營情況的監(jiān)測、回訪和定期評估機制，缺乏對責任人員的硬約束。

四、早期糾正機制的價值目標

（一）補充審慎監(jiān)管之不足

傳統(tǒng)理論認為，銀行監(jiān)管部門負責對農商行進行審慎監(jiān)管，維護銀行業(yè)的安全和穩(wěn)健運行。但是，審慎監(jiān)管主要關注農商行合規(guī)性，再加上決策程序存在滯后性，往往只有在確定農商行突破監(jiān)管規(guī)則底線或者風險無法繼續(xù)掩蓋的情況下才會采取強制措施，屬于一種事后干預。此外，銀行監(jiān)管部門在履職中可能存在“監(jiān)管寬容”問題。由于主動暴露銀行風險或者銀行倒閉可能會帶來聲譽損失風險，加之缺乏救助農商行所必要的人力和資金，銀行監(jiān)管部門會傾向于對銀行風險狀況作出過于樂觀的評價，不愿承認農商行風險的嚴重程度，認為最好維持農商行經營而不是主動暴露風險，沒有必要采取早期糾正措施。

“從微觀監(jiān)管來說，現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章還是講合規(guī)性的比較多，也有一部分是講風險監(jiān)管的，但是對于不合規(guī)之后怎么處理，這方面的工具和手段講得比較少，關注度也不太夠，在這個意義上，存保的早期糾正主要是對不合規(guī)之后處理手段的補充，有助于共同提高監(jiān)管的效率”[14]。賦予存款保險機構早期糾正職責，允許其對農商行資產質量和流動性水平作出前瞻性評估并采取相應糾正措施，可以為審慎監(jiān)管提供有益、必要補充，而且會對銀行監(jiān)管部門產生正向約束效應。

（二）減少道德風險

農信社在改革前曾面臨嚴重的風險處置問題。2002年底，按照貸款四級分類口徑，全國農信社的不良貸款率比例高達37%、資本充足率為-9%，資不抵債額高達3 400多億元，絕大多數(shù)農信社已處于破產的邊沿[15]。對此，國家采取了保值貼息、減免所得稅和營業(yè)稅、中央銀行專項票據和專項借款資金支持等措施，以促進農信社改革試點的順利進行。從結果看，全國農信社不良貸款余額和比例大幅下降，截止2008年底，不良貸款余額年均降幅為9.3%，不良貸款比例下降30.5%。但是，通過對各影響因素的分析，扶持政策和增資擴股是農信社化解歷史包袱，改善經營財務狀況的主要因素，合計貢獻率達到64%[16]。這種方法主要是使用公共資金進行事后救助，并不能實現(xiàn)對農商行風險的“早發(fā)現(xiàn)、早處置”，因此會帶來一定的道德風險。

存在缺陷的存款保險制度也會帶來道德風險，削弱金融體系的穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)在：一是對存款進行保護將會弱化存款人的風險意識，傾向于將錢存到利息最高的農商行，卻不對風險水平進行甄別；二是農商行在有人替其“兜底”風險的情況下，會放松內部風險控制，為追求利潤而高息吸存，投資高風險資產等[17]。

有鑒于此，在設計存款保險制度時，需將降低道德風險作為核心目標和原則，結合本國公共政策取向采取相應措施。由于問題銀行倒閉時存款保險機構要承擔最大的損失，因此賦予其在金融安全網內更多的職責，有助于減少存款保險制度可能帶來的道德風險[18]。通過早期糾正機制，存款保險機構可以有效制約農商行片面追求高利潤而罔顧風險的行為，督促農商行改進經營狀況和資產質量。

五、早期糾正機制面臨的問題

《存款保險條例》有效實施的關鍵是早期識別和及時糾正。（1）早期識別主要包括3個方面措施：一是信息獲取。根據《條例》第14條的規(guī)定，存款保險機構可以與中國人民銀行、銀行監(jiān)管部門等建立信息共享機制，獲取農商行的風險狀況、檢查報告和評級情況等監(jiān)管信息，如果通過共享機制獲取的信息不能滿足需要，存款保險機構可以要求農商行及時報送其他相關信息。二是現(xiàn)場核查，為了確保已獲取信息、數(shù)據的真實性和準確性，《條例》第13條賦予存款保險機構在認為必要的情況下對農商行開展現(xiàn)場核查的權力，以對信息、資料進行核驗。三是風險評估，盡管《條例》本身并未直接對風險評估作出規(guī)定，但該步驟是信息獲取和現(xiàn)場核查的自然延伸，否則信息獲取和現(xiàn)場核查就失去了存在的意義，存款保險機構也就無法采取糾正措施。（2）及時糾正有2個措施：一是非正式措施。根據《條例》第15條的規(guī)定，如果根據早期識別的結果，存款保險機構發(fā)現(xiàn)農商行存在資本不足的情形，可以對其提出風險警示。二是正式糾正措施。根據《條例》第16條的規(guī)定，農商行因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，存款保險機構有權要求其及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。

從運行3年的實際情況看，早期糾正機制在防范化解農商行風險方面并未達到預期目標。例如，山西某農商行在內部管理不善和外部不良環(huán)境等因素的共同作用下，近幾年資產質量急劇惡化、不良貸款率持續(xù)增長，2014年、2015 年不良貸款率分別為1.97%、2.99%，2016 年三季度末又進一步攀升至13.38%，遠超5%的監(jiān)管標準上限。按照國際標準，在該農商行不良貸款率快速增加之初，存款保險機構就應當及時采取措施，要求其盡快降低不良貸款率，提高資產質量，甚至可以考慮進一步采取接管等風險處置措施。但是從實際情況看，存款保險機構并沒有進行干預，而且由于該農商行自身無力解決不良貸款問題，當?shù)厥姓畬ｉT下發(fā)文件，要求所屬各級政府部門在全市范圍開展專項行動，直接動用政府力量全面幫助該農商行清收不良貸款。

從以上案例可以看出，我國存款性金融機構早期糾正機制面臨如下問題。

（一）《條例》的法律位階不高

存款保險制度是構建金融安全網的重要組成部分，屬于我國基本金融制度。早期糾正機制涉及對農商行基本民商事權利的限制，根據《立法法》第8條的規(guī)定，理應通過全國人大制定法律的方式對其進行規(guī)定。但是，考慮到存款保險制度在我國屬于新生事物，在立法資源有限的情況下以行政法規(guī)起步也具有一定合理性。然而，根據《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第21條、第35條、第37條的規(guī)定，銀行監(jiān)管部門在履行審慎監(jiān)管職責的過程中，可以對農商行的“風險管理、內部控制、資本充足率、資產質量、損失準備金、風險集中、關聯(lián)交易、資產流動性”提出相應要求，對“董事、高級管理人員進行監(jiān)督管理談話”，對農商行采取“責令暫停部分業(yè)務、停止批準開辦新業(yè)務；限制分配紅利和其他收入；限制資產轉讓；責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利；責令調整董事、高級管理人員或者限制其權利；停止批準增設分支機構”等審慎監(jiān)管措施，與存款保險機構的早期糾正職責存在一定交叉。由于《條例》屬于行政法規(guī)，法律位階低于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，這使得《條例》始終面臨與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》如何有效協(xié)調和銜接的問題。

（二）相關規(guī)定過于原則化

受“宜粗不宜細”的立法思路影響，《條例》只有23條，其中只有3個條款涉及到早期糾正機制，且均屬于原則性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性規(guī)則和頂層設計，關于早期糾正的啟動標準、運行程序和操作規(guī)程等均缺乏具體行為規(guī)則，使得該機制在誕生之初就面臨“有法難依”的境況。例如，《條例》第16條將“因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全”作為糾正措施的啟動標準，但是其中“重大資產損失”“ 大幅度下降”“嚴重危及”等表述的主觀性強，容易產生理解上的差異和沖突，存款保險機構僅憑這些條款難以作出啟動與否的判斷，也無法為銀行提供清晰可預期的行為標準。

（三）糾正措施有效性不足

根據《條例》第16條的規(guī)定，存款保險機構僅可以要求農商行“及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施”，與國際標準相比，糾正措施的種類和力度都嚴重不足。如果存款保險機構自行創(chuàng)設糾正措施，既面臨與銀行監(jiān)管部門的職責劃分問題，也可能違反“依法行政”的相關要求。而且，從該條款的邏輯看，存款保險機構只能要求農商行采取糾正措施，卻不能對銀行直接采取糾正措施，實際上是一種間接糾正措施，更多地依賴于銀行的自覺性。如果農商行未能或者不愿意采取糾正措施，存款保險機構只能根據《條例》第16條第2款的規(guī)定采取提高其適用費率的方法予以懲戒。但是，鑒于此時農商行資產質量已經惡化，如果提高使用費率可能會加重農商行負擔并導致其資產狀況進一步惡化，使得存款保險機構陷入“進退維谷”的尷尬境地。

（四）省聯(lián)社定位不清晰

根據《深化農村信用社改革試點方案》（國發(fā)[2003]15號）的規(guī)定，省級政府負責管理信用社以及統(tǒng)一組織有關部門防范和處置轄內信用社金融風險。 2003年后，多數(shù)省級政府建立起農信社聯(lián)合社（簡稱“省聯(lián)社”），對本行政區(qū)域內的農信社實行統(tǒng)一行政管理，實際上對農信社的人財物進行全面管理。農信社改制為農商行后，雖然名義由股東所有，但是在很多地區(qū)仍延續(xù)原有的行政管理模式，由省聯(lián)社代表省級政府統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內的農商行，并負責處置農商行的金融風險。在這一前提下，即使農商行出現(xiàn)風險隱患并已達到早期糾正的啟動標準，存款保險機構也需要事先征得省聯(lián)社的同意后才能采取措施。而省聯(lián)社作為農商行的實際控制人，出于避免聲譽損失和維護本地金融資源等方面的考慮，可能更傾向于由農商行自行改善資產和風險狀況。

六、政策建議

習近平總書記在第五次全國金融工作會議上強調：“要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”“健全風險監(jiān)測預警和早期干預機制”。在2018年4月2日召開的中央財經委員會第一次會議上，習近平總書記再次強調：“防范化解金融風險，事關國家安全、發(fā)展全局、人民財產安全，是實現(xiàn)高質量發(fā)展必須跨越的重大關口”。因此，我國有必要選擇合適的改進路徑，完善早期糾正機制，確保在農商行不能支付前即采取干預措施，以保護存款人及維護金融穩(wěn)定[19]。

（一）加強立法建設

市場經濟是法治經濟，現(xiàn)代商業(yè)交往的節(jié)奏需要法律制度，即具有強大約束力保障的制度，具有可確定和可預見的作用[20]。根據2018年3月公布的《國務院機構改革方案》，將“擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責”劃入中國人民銀行。在這一大背景下，中國人民銀行應當切實履行好職責，充分發(fā)揮重大金融立法中的統(tǒng)籌協(xié)調作用，做好頂層設計工作，從整體上考慮如何健全存款保險制度和早期糾正機制。

“法律還必須服從進步所提出的正當要求……穩(wěn)定性必須常常為調整留出足夠的空間”[21]。由于《條例》的法律位階較低，可在總結存款保險制度運行三年來經驗教訓的基礎上，擇機將其上升為《存款保險法》，充實關于早期糾正機制的內容。同時，要理順《存款保險法》與《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》之間的關系，并對這些法律作出相應修改，明確中國人民銀行、銀行監(jiān)管部門、存款保險機構等的職責分工。

（二）提升風險監(jiān)測和識別水平

風險監(jiān)測是早期糾正機制的關鍵環(huán)節(jié)，是存款保險機構開展早期糾正的前提條件。存款保險機構應當不斷完善風險監(jiān)測的實施細則和操作流程，建立起以定量財務分析和風險評級為主要內容的風險監(jiān)測體系，周期性地對農商行的資本充足率、資產質量、管理能力、盈余、流動性以及市場風險敏感性等重要資本和經營指標進行監(jiān)測，明確風險監(jiān)測的方法、對象、數(shù)據要求、結果運用等，逐步實現(xiàn)系統(tǒng)化、制度化。為此，存款保險機構要用好《條例》第13條授予的核查權，及時了解農商行的資產狀況和風險狀況，通過建立信息共享機制，實現(xiàn)相關信息在各部門間的充分共享。通過風險監(jiān)測和風險識別，存款保險機構才能對農商行的風險狀況作出準確評估和判斷，并據此建立一個供內部使用“問題銀行名單”，為下一步可能采取的糾正措施做好相應準備。

（三）明確糾正措施啟動標準

從國際標準看，存款保險機構在判斷是否需要啟動糾正措施時，較常使用的標準包括資本不足、流動性不足、資產質量較差、存在不安全行為等，有些存款保險機構也將銀行是否存在風險過度集中、未履行反洗錢義務、高息攬存、內控體系較差、持續(xù)虧損、提供信息不真實[3]作為考量因素。但是，總體而言各國主要還是以資本充足率為基礎并補充有關風險要素，來設計糾正措施的啟動標準。例如，美國FDIC根據《聯(lián)邦存款保險法》第38條的要求，將銀行的風險資本狀況分為“資本良好、資本充足、資本不足、資本明顯不足、資本根本不足”五類，并規(guī)定了相關量化標準。只要銀行達到資本不足的標準，F(xiàn)DIC就可以采取相應的糾正措施。有鑒于此，我國的存款保險機構也應抓緊制定實施細則，對《條例》第16條中的“重大資產損失”“ 大幅度下降”“嚴重危及”予以量化，明確糾正措施啟動標準，一方面可以為農商行提供明確可預期的行為標準，另一方面也會對農商行產生相應威懾力，倒逼其改進資產和風險狀況。

（四）豐富糾正措施

從國際標準和實際需要看，未來我國應豐富糾正措施種類，而且采取措施的對象不局限于農商行，而是應包括股東、董事和管理層等各類利益相關主體[3]。其中，非正式措施包括：（1）道德勸說，告知農商行自主采取適當?shù)拇胧?；?）監(jiān)管函，致函農商行告知其存在的主要問題，應采取的改正措施以及時間節(jié)點要求；（3）要求作出董事會決議，農商行董事應當作出決議并記錄在會議紀要中，明確該農商行采取改正措施的方案以及進度；（4）與農商行簽訂書面協(xié)議，列明農商行具體要采取的糾正措施以及時間進度。正式措施包括：（1）要求農商行改善公司治理、采取補充資本、控制資產和業(yè)務擴張、減少或者停止高風險業(yè)務、禁止資金轉出、限制開設分支機構或者關閉分支機構等；（2）暫停部分或者全部股東權利（包括投票權）、罷免高管、限制薪酬或者分紅、市場禁入、罰款或者處罰等。

2017年11月，經黨中央、國務院批準，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，其主要職責之一是“統(tǒng)籌協(xié)調金融監(jiān)管重大事項”。在這一大框架下，我國存款保險機構可以在實踐中探索如何更有效地實施糾正措施。對于確有必要的措施，存款保險機構可以依據《條例》第7條“存款保險基金管理機構履行下列職責：…（八）國務院批準的其他職責”的規(guī)定，報經國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會商議同意后，由國務院對其進行特別授權。不僅如此，針對《條例》處罰力度較弱的問題，有必要賦予存款保險機構一定的懲戒職權，對于故意不執(zhí)行糾正措施的農商行及其高管層，存款保險機構可以對其進行有效懲戒，追究其相應的法律責任，這樣才能真正建立起早期糾正機制的威懾力。

（五）明確省聯(lián)社職責邊界

《有效存款保險制度核心原則》第3條明確提出“存款保險機構必須獨立運作、治理良好、透明、負責任、不受外界干預”[19]。為確保早期糾正機制的有效運行，要理順存款保險機構和省聯(lián)社的關系，明確省聯(lián)社的職責邊界。

1.賦予存款保險機構獨立決策權。按照第五次全國金融工作會“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任”的精神，如存款保險機構經風險監(jiān)測和評估后，認為農商行已經達到早期糾正措施啟動標準，可以獨立決定采取早期糾正措施，但是需在作出決定前的合理期限內將相關情況通報省聯(lián)社。在獲悉相關情況后，省聯(lián)社一方面可以向存款保險機構提出意見和建議，另一方面要制定風險應對預案，協(xié)調當?shù)赜嘘P部門和單位采取風險應對措施，防止風險外溢和傳染，切實維護社會穩(wěn)定和秩序。在早期糾正過程中，存款保險機構和省聯(lián)社要建立有效信息共享機制和協(xié)調機制，充分發(fā)揮好省聯(lián)社在統(tǒng)籌協(xié)調各級政府部門和調動各類資源方面的優(yōu)勢，確保各項糾正措施能夠得到貫徹落實。

2.強化省聯(lián)社服務職能。按照《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號）“開展農村信用社省聯(lián)社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務職能”的要求，可考慮將省聯(lián)社改制為金融服務公司，主要任務是向轄內中小金融機構提供服務、協(xié)調等公共金融服務[22]。對于存款保險機構決定采取糾正措施的農商行，省聯(lián)社可充分發(fā)揮資源整合優(yōu)勢，在最大限度節(jié)約成本的前提下，為其提供梳理財務信息、識別資產風險、評估資產價值、尋找潛在投資方和重組方等方面的專業(yè)服務，幫助農商行改善資產質量和風險狀況，以盡快符合存款保險機構要求和標準。

七、結 語

完善農商行早期糾正機制是一項系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，不僅需要加強立法建設，提升風險監(jiān)測和識別水平，明確糾正措施啟動標準，豐富糾正措施種類以及明確省聯(lián)社職責邊界，更重要的是必須注重利用我國本土的資源，注重我國法律文化的傳統(tǒng)和實際[23]。存款保險機構要在我國現(xiàn)有法律框架下，結合具體國情，在努力創(chuàng)新工作方法和工具的同時，通過實踐去驗證現(xiàn)有機制的有效性，發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足，并采取有針對性的改進措施，不斷實現(xiàn)早期糾正機制的帕累托改進。

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