構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的社會(huì)保障體系開(kāi)啟民生建設(shè)新篇章

摘要：權(quán)責(zé)清晰作為全面建成社會(huì)保障體系的前提，無(wú)疑具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。本文在梳理學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)保障體系建設(shè)中權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題研究成果的基礎(chǔ)上，從不同角度分析了權(quán)責(zé)不清給社會(huì)保障制度高效有序運(yùn)行帶來(lái)的困擾，并從社會(huì)保障發(fā)展理念、社會(huì)保障責(zé)任邊界劃分和建立社會(huì)保障自適應(yīng)系統(tǒng)等方面提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障體系；權(quán)責(zé)劃分；權(quán)責(zé)清晰；自適應(yīng)系統(tǒng)

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）01-0017-07

收稿日期：2017-12-20

作者簡(jiǎn)介：都業(yè)明（1980-），男，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，吉林大學(xué)在讀博士，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）社會(huì)學(xué)教研部副主任，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障和社會(huì)理論。

黨的十九大是國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中一次具有劃時(shí)代意義的重要會(huì)議，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想明確了國(guó)家治理的基本方略。規(guī)劃了走向富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略步驟，是全黨全國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動(dòng)指南。黨的十九大報(bào)告對(duì)如何全面建成中國(guó)特色社會(huì)保障體系，“提出了一系列有針對(duì)性的社會(huì)保障制度建設(shè)創(chuàng)想，對(duì)于促使我國(guó)社會(huì)保障制度從長(zhǎng)期試驗(yàn)性改革狀態(tài)走向成熟、定型具有十分重大的意義”。今后一段時(shí)期的社會(huì)保障體系建設(shè)。要以十九大報(bào)告確立的總體要求為指引，切實(shí)找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，消除因結(jié)構(gòu)失衡和功能失調(diào)給社會(huì)保障體系建設(shè)帶來(lái)的不利影響，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

一、構(gòu)建社會(huì)保障體系的核心問(wèn)題

我國(guó)的社會(huì)保障體系建設(shè)在短短幾十年的時(shí)間內(nèi)就取得了舉世矚目的成就。具體體現(xiàn)在：社會(huì)保障的覆蓋面不斷擴(kuò)大、社會(huì)保障水平不斷提升，社會(huì)保障穩(wěn)定器作用不斷發(fā)揮，社會(huì)保障的再分配功能不斷增強(qiáng)。2016年11月，國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）在第32屆全球大會(huì)期間，將“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”（2014-2016）授予中華人民共和國(guó)政府，即是世界對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)取得成就的肯定和認(rèn)同。

雖然我國(guó)的社會(huì)保障體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，各項(xiàng)社會(huì)保障制度運(yùn)行平穩(wěn)，不存在整體性的支付危機(jī)，但諸如企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出、個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”問(wèn)題無(wú)法破解等觀點(diǎn)往往成為社會(huì)性的話題，進(jìn)而影響到了各項(xiàng)制度參與者的心理預(yù)期。這說(shuō)明社會(huì)保障體系建設(shè)不僅涉及到精算平衡這一經(jīng)濟(jì)因素，還涉及到了公眾心理、民族文化等因素。因此，在開(kāi)展社會(huì)保障體系建設(shè)時(shí)，既要設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的社會(huì)保障制度，還要通過(guò)制度運(yùn)行使制度參與者形成穩(wěn)定的心理預(yù)期。

社會(huì)保障體系是一個(gè)總體性概念，它是由不同性質(zhì)、作用和形式的多種社會(huì)保障制度構(gòu)成的，沒(méi)有脫離各項(xiàng)具體社會(huì)保障制度而存在的社會(huì)保障體系，也就是說(shuō)，討論社會(huì)保障體系不能離開(kāi)具體的社會(huì)保障制度。因此，本文對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)問(wèn)題的探討更多地是從具體的社會(huì)保障制度入手，通過(guò)對(duì)制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行、制度管理和制度效果等方面的分析，破解我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)面臨的難題。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的重點(diǎn)工作之一就是明晰社會(huì)保障制度各個(gè)責(zé)任主體的責(zé)任，因?yàn)闊o(wú)論是資金的籌集、繳費(fèi)的比例、待遇的領(lǐng)取、保障的終極責(zé)任等都與制度責(zé)任主體的權(quán)責(zé)劃分有直接的關(guān)系。從制度設(shè)計(jì)上看，權(quán)責(zé)清晰的制度安排必然會(huì)使制度發(fā)揮最大效用，進(jìn)而保證制度設(shè)計(jì)的初衷得以實(shí)現(xiàn)；從制度運(yùn)行上看，權(quán)責(zé)清晰的制度安排必然會(huì)激發(fā)責(zé)任主體的動(dòng)力，使其積極投入到社會(huì)保障制度建設(shè)中來(lái)，以保證制度的可持續(xù)性；從制度管理上看，統(tǒng)一的制度管理主體能夠避免社會(huì)保障資源的重復(fù)投入，使社會(huì)保障資源的使用更加高效。因此，如何清晰界定社會(huì)保障制度責(zé)任主體的責(zé)任問(wèn)題，是未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)必須要回應(yīng)的社會(huì)關(guān)切。

二、學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)保障制度權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題的探討

社會(huì)保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行離不開(kāi)科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，其設(shè)計(jì)既要體現(xiàn)互助共濟(jì)的公平屬性，又要追求制度運(yùn)行的效率性，這二者構(gòu)成了當(dāng)代社會(huì)保障制度的核心議題。社會(huì)保障制度的公平意味著制度參與主體的利益要得到恰當(dāng)體現(xiàn)，效率則意味著參與主體的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制要科學(xué)合理。從這個(gè)意義上講，社會(huì)保障制度的公平性問(wèn)題和效率性問(wèn)題歸根結(jié)底是如何使責(zé)任主體之間的權(quán)利和責(zé)任清晰明確的問(wèn)題。

我國(guó)的社會(huì)保障制度是在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合具體國(guó)情的基礎(chǔ)上逐步建立起來(lái)的，與權(quán)利和義務(wù)相關(guān)的制度設(shè)計(jì)也是在不斷摸索中定型的。在這個(gè)過(guò)程中，外來(lái)經(jīng)驗(yàn)的本土化適應(yīng)問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。外來(lái)的經(jīng)驗(yàn)在某種程度上具有示范意義，且由于其在西方國(guó)家取得成功而常被用作比照現(xiàn)實(shí)的標(biāo)尺，于是一些學(xué)者主張借鑒國(guó)外社會(huì)保障制度的成功經(jīng)驗(yàn)為我所用；同時(shí)，外來(lái)經(jīng)驗(yàn)還有本土化適應(yīng)的問(wèn)題，一些保障模式因與國(guó)情不符被逐漸揚(yáng)棄，也使一些學(xué)者開(kāi)始重新審視外來(lái)經(jīng)驗(yàn)。這兩種研究進(jìn)路雖然在具體觀點(diǎn)上有所差別，但都共同關(guān)注了社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上的權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題，即怎樣明確社會(huì)保障責(zé)任主體的責(zé)任，才能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的需要。

通過(guò)梳理學(xué)術(shù)界的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)社會(huì)保障制度權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題的研究主要集中在財(cái)務(wù)模式、收繳渠道、責(zé)任界定三個(gè)方面。

（一）關(guān)于社會(huì)保障制度財(cái)務(wù)模式的研究

現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制是三種重要的社會(huì)保障財(cái)務(wù)模式?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是以同一時(shí)期正在工作的所有人的繳費(fèi)來(lái)支付當(dāng)前保險(xiǎn)受益人開(kāi)支的制度，這種模式強(qiáng)調(diào)以支定收，只有建立在穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)期和良好的人口結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，才能收到較好的保障效果。完全積累制實(shí)質(zhì)上是一種強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄模式，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和單位對(duì)社會(huì)保障的主要責(zé)任，這種做法可以在短期內(nèi)解決社會(huì)保障資金不足的問(wèn)題。但對(duì)資金的保值增值也提出了更高要求。部分積累制是基于社會(huì)保障的互助共濟(jì)性和個(gè)人權(quán)益的正當(dāng)性考慮，將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合起來(lái)而形成的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。這種模式既考慮到了個(gè)人養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移，又考慮到了社會(huì)保障的集體主義特征。再加之設(shè)立個(gè)人賬戶可以有效減少社會(huì)保障制度改革的阻力，所以，很快成為了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度主要險(xiǎn)種的財(cái)務(wù)模式。

以企業(yè)職工養(yǎng)老保障為例：原有的退休制度強(qiáng)調(diào)職工的單位身份，國(guó)家的保障責(zé)任通過(guò)企業(yè)向退休職工給付退休金的方式體現(xiàn)。隨著國(guó)企改革的不斷深入，關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)數(shù)量不斷增多，原有的保障模式難以為繼。這一階段的特點(diǎn)是原有的社會(huì)保障模式日漸式微，但新型的社會(huì)保障體系還未完全建立起來(lái)，過(guò)去由單位包辦社會(huì)保障的做法成為改革的重要內(nèi)容，個(gè)人開(kāi)始承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任。在這一背景下，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式在當(dāng)時(shí)獲得了決策層和學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可。在確定個(gè)人責(zé)任大小時(shí)，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)之初把個(gè)人賬戶做成“大賬戶”，而后逐漸改革成“小賬戶”，并成為沿用至今的制度模式。

關(guān)于上述三種財(cái)務(wù)模式，學(xué)術(shù)界形成了不同的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，完全積累制的基金籌集模式更適合我國(guó)社會(huì)保障制度未來(lái)的發(fā)展方向；也有學(xué)者認(rèn)為，受保障制度不健全的影響，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的時(shí)機(jī)并不成熟，現(xiàn)收現(xiàn)付制更符合我國(guó)國(guó)情，貿(mào)然采用其它的籌資模式一定會(huì)影響制度的可持續(xù)性；還有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制，更符合我國(guó)的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持下去。

（二）關(guān)于社會(huì)保障基金收繳渠道的研究

目前，學(xué)術(shù)界有兩種具有代表性的觀點(diǎn)：一種是征收社會(huì)保障稅，一種是繳納社會(huì)保障費(fèi)。這二者的區(qū)別在于稅收具有普遍性和強(qiáng)制性，可以在全國(guó)范圍內(nèi)使用同一征稅率，為勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)提供物質(zhì)保障、可以保證基金的安全性等。由于我國(guó)除社會(huì)保險(xiǎn)外，其它保障項(xiàng)目都是以稅收的方式來(lái)籌集資金，因而這種提議也被稱為開(kāi)征“社會(huì)保險(xiǎn)稅”。而反對(duì)者則認(rèn)為，由于社會(huì)保障費(fèi)體現(xiàn)了供款與權(quán)益之間的密切聯(lián)系，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式?jīng)Q定了個(gè)人賬戶具有私人性，它與征收社會(huì)保障稅所要求的公共性之間具有不可彌合的鴻溝，因此，現(xiàn)階段主張征收社會(huì)保障稅無(wú)異于否定現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式，在理論和實(shí)踐中必將會(huì)面臨一系列難題。

（三）關(guān)于社會(huì)保障制度責(zé)任主體之責(zé)任比例的研究

社會(huì)保障制度的責(zé)任主體有國(guó)家、社會(huì)、單位和個(gè)人。學(xué)術(shù)界對(duì)責(zé)任主體在具體的保障制度中必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任已達(dá)成了廣泛共識(shí)，即各個(gè)責(zé)任主體必須承擔(dān)起各自的社會(huì)保障責(zé)任，但對(duì)于責(zé)任主體承擔(dān)多大責(zé)任卻有不同的看法，這種認(rèn)識(shí)上的分歧在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例：養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為單位繳納工資總額的20%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳納工資總額的8%進(jìn)入個(gè)人賬戶，這種制度設(shè)計(jì)清晰地界定了單位和個(gè)人各自的養(yǎng)老保障責(zé)任。但自1997年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》實(shí)施以來(lái)，個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”、企業(yè)負(fù)擔(dān)較重、部分地方政府養(yǎng)老金收不抵支等問(wèn)題日益突出，學(xué)術(shù)界和政策制定部門不得不重新審視如下問(wèn)題：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度各責(zé)任主體到底應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，中央政府和地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中應(yīng)分別承擔(dān)什么責(zé)任，現(xiàn)有的責(zé)任分擔(dān)比例是否合理，等等。由此而引發(fā)了廣泛的爭(zhēng)論，涉及到個(gè)人延遲退休、實(shí)行名義賬戶等問(wèn)題。

上述三種研究取向有助于我們更加深刻地認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)過(guò)程中存在諸多問(wèn)題的成因并探求未來(lái)的出路。通過(guò)梳理這些研究成果，我們對(duì)社會(huì)保障制度的框架體系、保障項(xiàng)目設(shè)置、收繳渠道等有了清晰認(rèn)識(shí)，而怎樣把學(xué)術(shù)界對(duì)權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題的分散研究轉(zhuǎn)變?yōu)檎w性的政策制定，是目前急需解決的問(wèn)題。

三、“權(quán)責(zé)不清”使社會(huì)保障體系建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)

“權(quán)責(zé)不清”這一提法是相對(duì)“權(quán)責(zé)清晰”而言的，它有兩個(gè)層面的含義：一是指構(gòu)成社會(huì)保障體系的各項(xiàng)保障制度的功能界定不夠明確，二是指社會(huì)保障制度的各責(zé)任主體之間責(zé)任邊界不夠清晰。功能界定不清會(huì)導(dǎo)致保障制度不能按既定原則運(yùn)行，責(zé)任邊界不清會(huì)影響保障制度的可持續(xù)性。所以，當(dāng)下社會(huì)保障體系建設(shè)面臨的難題在很大程度上與“權(quán)責(zé)不清”這一原因密切相關(guān)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，有必要深入研究“權(quán)責(zé)不清”給我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)。

（一）功能界定不清容易產(chǎn)生福利主義傾向

社會(huì)保障體系主要由社會(huì)福利制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度和優(yōu)撫安置組成。其中，社會(huì)福利制度的覆蓋對(duì)象是全體公民，不要求公民繳納費(fèi)用，是具有普遍性質(zhì)的；而社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋對(duì)象是勞動(dòng)人口，強(qiáng)調(diào)先盡義務(wù)后享受權(quán)利，是帶有強(qiáng)制性質(zhì)的。由此可以看出，這兩種保障制度具有較大的區(qū)別，不能混為一談。但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)的社會(huì)保障實(shí)踐忽視了二者的區(qū)別，即在進(jìn)行社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，沒(méi)有完全堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)的大數(shù)法則和精算平衡原則，把社會(huì)保險(xiǎn)制度當(dāng)成社會(huì)福利制度，進(jìn)而出現(xiàn)了國(guó)家的社會(huì)保障責(zé)任過(guò)重、社會(huì)保障制度運(yùn)行缺乏效率等問(wèn)題。比如：有的地方對(duì)一些在工作中有突出表現(xiàn)的職工采取退休后提高養(yǎng)老待遇的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，其實(shí)質(zhì)是混淆了個(gè)人對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)與個(gè)人對(duì)社會(huì)保障制度的貢獻(xiàn)這兩個(gè)不同的問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的功能定位形成清晰的認(rèn)識(shí)，也不同程度地侵占了有限的社會(huì)保險(xiǎn)資源。

（二）“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的適用性存在問(wèn)題

由于“統(tǒng)賬結(jié)合”模式很好地兼顧了國(guó)家、單位、個(gè)人三者的責(zé)任，調(diào)動(dòng)了廣大參保者的參保熱情，因此，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)作用。但這種模式在運(yùn)行一段時(shí)間后，其弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)立之初沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)型成本作出明確的安排，上一代人退休后沒(méi)有繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，從而沒(méi)有形成基金積累，加之一段時(shí)期內(nèi)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶混賬管理，因而個(gè)人賬戶的資金被用于支付退休職工養(yǎng)老金也就不可避免。2001年，遼寧省開(kāi)展了做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)工作，但十幾年的實(shí)踐表明，做實(shí)個(gè)人賬戶工作無(wú)法持續(xù)。尤其是在東北地區(qū)社會(huì)保障基金存在缺口的情況下，把有限的資金放到個(gè)人賬戶中，極大地限制了資金的流動(dòng)，也進(jìn)一步擴(kuò)大了社會(huì)保障基金當(dāng)期支付的缺口。

由于個(gè)人賬戶沒(méi)有做實(shí)，因而“統(tǒng)賬結(jié)合”模式從本質(zhì)上看其實(shí)是現(xiàn)收現(xiàn)付制，但現(xiàn)收現(xiàn)付制以支定收的要求卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)椤敖y(tǒng)賬結(jié)合”模式已經(jīng)規(guī)定了個(gè)人和單位的繳費(fèi)比例，無(wú)法隨時(shí)調(diào)整。在這一背景下，做空個(gè)人賬戶，實(shí)行名義賬戶制的呼聲越來(lái)越高。一些學(xué)者紛紛發(fā)聲，認(rèn)為名義賬戶制無(wú)需把個(gè)人賬戶做實(shí)，只需有個(gè)人繳費(fèi)記錄并保證個(gè)人退休時(shí)能足額領(lǐng)到退休金即可，這樣，既可以迅速積累資金以減輕社會(huì)保障基金當(dāng)期支付的壓力。還可以覆蓋掉相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)型成本。一些學(xué)者通過(guò)對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度進(jìn)行研究后還發(fā)現(xiàn)，醫(yī)保個(gè)人賬戶造成了城鄉(xiāng)參保群體之間的不公以及制度運(yùn)行的低效，由此提出了廢除個(gè)人賬戶的建議。

從社會(huì)保險(xiǎn)兩大險(xiǎn)種的實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，制度轉(zhuǎn)型的成本由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題不解決，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式將會(huì)經(jīng)受持續(xù)考驗(yàn)，權(quán)責(zé)清晰的社會(huì)保障體系的構(gòu)建也會(huì)受到影響。

（三）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入兩難境地

2009年，國(guó)務(wù)院開(kāi)始試點(diǎn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；2011年，開(kāi)始試點(diǎn)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；2014年，兩項(xiàng)制度合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該制度模式強(qiáng)調(diào)個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合?？紤]到城鄉(xiāng)居民的實(shí)際情況，該制度規(guī)定參保個(gè)人按年繳費(fèi)，政府按照個(gè)人繳費(fèi)額的一定比例予以補(bǔ)貼。從制度的運(yùn)行效果來(lái)看，很多城鄉(xiāng)居民在參保時(shí)傾向于按照最低檔次進(jìn)行繳費(fèi)，以便獲取政府補(bǔ)助，從而實(shí)現(xiàn)利益的最大化。

這種做法導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累有限，制度保障水平不高。而2009年以前實(shí)施的“老農(nóng)?！闭弑粡U止，在很大程度上是因?yàn)楸Ｕ洗鏊竭^(guò)低造成制度沒(méi)有足夠的吸引力。目前，如果不提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，這項(xiàng)制度的吸引力就會(huì)大大下降；如果提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，這項(xiàng)覆蓋50847萬(wàn)城鄉(xiāng)居民、有15270萬(wàn)人領(lǐng)取待遇的保障項(xiàng)目又會(huì)使城鄉(xiāng)居民和政府面臨較大的資金壓力?？梢哉f(shuō)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行陷入了兩難境地。為了使該項(xiàng)制度得以平穩(wěn)發(fā)展，必須要對(duì)與之相關(guān)的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化。

（四）規(guī)避社會(huì)保障責(zé)任的現(xiàn)象比較突出

現(xiàn)行的社會(huì)保障制度對(duì)單位和個(gè)人的保障責(zé)任作出了明確的規(guī)定。因單位承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)占職工工資總額的比例較高，一些企業(yè)無(wú)力負(fù)擔(dān)或者有意規(guī)避這些支出，使得合規(guī)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)占比不高，進(jìn)而影響了社會(huì)統(tǒng)籌資金的積累。另外，由于我國(guó)各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)保障壓力稍小，可以用較少的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支出作為條件，吸引大量企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y辦廠，這又進(jìn)一步加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡性。在個(gè)人層面，由于相關(guān)制度缺乏穩(wěn)定預(yù)期和吸引力不足等原因，一些流動(dòng)人口更注重眼前利益的獲得，排斥社會(huì)保障制度，也為社會(huì)保障體系建設(shè)增加了不確定性。

四、構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的社會(huì)保障體系的路徑

目前，由“權(quán)責(zé)不清”帶來(lái)的諸多問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會(huì)保障制度的良性運(yùn)行，對(duì)此，必須抓住權(quán)責(zé)清晰這一核心問(wèn)題，確保社會(huì)保障各責(zé)任主體公平地參與到社會(huì)保障制度建設(shè)中來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”的宏偉目標(biāo)。

（一）社會(huì)保障主管部門要積極引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期

社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，任何關(guān)于社會(huì)保障制度的心理預(yù)期發(fā)生變化，都會(huì)引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)焦慮，進(jìn)而增大進(jìn)一步改革的阻力。因此，社會(huì)保障主管部門要積極引導(dǎo)社會(huì)形成良好預(yù)期，增強(qiáng)人民群眾對(duì)社會(huì)保障制度的信心。一是要對(duì)人民群眾關(guān)心和關(guān)注的社會(huì)保障熱點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)跟進(jìn)，作出權(quán)威解答。只有數(shù)據(jù)和事實(shí)走在了猜測(cè)前面，工作起來(lái)才不會(huì)被動(dòng)；否則，只會(huì)浪費(fèi)更多的精力疲于應(yīng)付，人民群眾還會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度產(chǎn)生不信任感。二是社會(huì)保障主管部門要適時(shí)引導(dǎo)群眾的社會(huì)預(yù)期。十九大報(bào)告指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！比绾卫斫鉂M足“美好生活需要”與社會(huì)保障制度建設(shè)“保障適度”的要求這二者之間的關(guān)系呢？社會(huì)保障現(xiàn)階段的任務(wù)主要是保障人民群眾部分需要的滿足，它是滿足“美好生活需要”的起點(diǎn)，沒(méi)有社會(huì)保障制度，美好生活需要的實(shí)現(xiàn)必然缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)“美好生活需要”的必要而非充分條件，即不是說(shuō)有了社會(huì)保障制度就能滿足美好生活需要。換言之，只有積極引導(dǎo)人民群眾的社會(huì)預(yù)期，社會(huì)保障體系建設(shè)才能按照既定的軌道開(kāi)展并發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）優(yōu)化社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置，減少責(zé)任主體的保障壓力

從實(shí)質(zhì)上看，社會(huì)保障制度是針對(duì)需求而設(shè)計(jì)的供給制度，這種供給制度要滿足那些特定受益群體的基本生活需求。當(dāng)社會(huì)需求發(fā)生改變時(shí)，國(guó)家有必要對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目作出調(diào)整。當(dāng)前，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，為了降低單位和個(gè)人的社會(huì)保障壓力，已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施階段性降低單位費(fèi)率和合并險(xiǎn)種兩項(xiàng)措施。如在符合條件的地區(qū)將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率階段性降為19%，將生育保險(xiǎn)并入醫(yī)療保險(xiǎn)等，但從改革效果看，社會(huì)保險(xiǎn)總費(fèi)率的下降空間有限，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期單位負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障壓力仍然較重。因此，優(yōu)化部分保障項(xiàng)目的設(shè)置順理成章地成為現(xiàn)實(shí)選擇，而規(guī)范個(gè)人公積金賬戶即是對(duì)這一訴求的回應(yīng)。

（三）明晰社會(huì)保障各個(gè)責(zé)任主體的責(zé)任邊界

一是要明確政府在社會(huì)保障制度建設(shè)中的財(cái)政和監(jiān)管等方面的責(zé)任。具體而言，在財(cái)政責(zé)任方面，政府應(yīng)加大對(duì)社會(huì)保障的投入力度，像社會(huì)保險(xiǎn)“空賬運(yùn)行”等問(wèn)題最終還要靠政府來(lái)解決，否則會(huì)影響制度的可持續(xù)性。建立社會(huì)保障事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的體制，合理劃分哪些保障項(xiàng)目需要中央政府承擔(dān)責(zé)任，哪些保障項(xiàng)目應(yīng)由地方政府切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任。這些責(zé)任的最終確定也有助于實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)。在監(jiān)管責(zé)任方面，應(yīng)發(fā)揮各主管部門的作用。當(dāng)前，醫(yī)療保險(xiǎn)仍然由兩個(gè)部門在管理。社會(huì)救助也是多個(gè)部門分散行動(dòng)，因此，明確政府責(zé)任的邊界對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)具有重要意義。二是要積極推進(jìn)社會(huì)保障法制建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》和《中華人民共和國(guó)慈善法》等法律法規(guī)，制度規(guī)范化程度顯著提高，但各個(gè)制度之間還缺少有機(jī)聯(lián)系，可操作性還需要增強(qiáng)。如果社會(huì)保障體系缺少法律制度的支持，必然會(huì)缺少權(quán)威性和約束力，而且會(huì)影響社會(huì)保障工作的開(kāi)展。

（四）構(gòu)建社會(huì)保障制度責(zé)權(quán)劃分機(jī)制的自適應(yīng)系統(tǒng)

社會(huì)保障制度的自適應(yīng)系統(tǒng)就是科學(xué)界定國(guó)家、單位、個(gè)人、社會(huì)等參與主體在社會(huì)保障制度中的權(quán)責(zé)，使社會(huì)保障制度的運(yùn)行具有自適應(yīng)性。即隨著外界因素的變化，自身也進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，以保持制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。這就要求社會(huì)保障的法制系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和實(shí)施系統(tǒng)四部分能夠發(fā)揮各自相應(yīng)的功能并在制度運(yùn)行過(guò)程中保持協(xié)調(diào)一致。

這種自適應(yīng)系統(tǒng)需要建立在對(duì)各個(gè)保障項(xiàng)目功能定位的再認(rèn)識(shí)上。只有各項(xiàng)社會(huì)保障制度功能定位明確，發(fā)揮不同的作用，才能全方位構(gòu)建社會(huì)保障體系。以社會(huì)保險(xiǎn)為例：不同險(xiǎn)種的設(shè)立是為了滿足不同的需求。所以險(xiǎn)種之間也需要有不同的功能定位。養(yǎng)老保險(xiǎn)是為了滿足職工的養(yǎng)老需求而設(shè)立的，故其強(qiáng)調(diào)積累對(duì)制度建設(shè)的重要作用；醫(yī)療保險(xiǎn)是為了滿足人民的健康需求而設(shè)立的。受醫(yī)療水平和經(jīng)濟(jì)條件的影響較大，故其實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。有著這種功能定位上的區(qū)別，社會(huì)保障制度的制定才有區(qū)分度，也會(huì)更有效率。從2013年開(kāi)始，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度開(kāi)始不斷調(diào)整，經(jīng)過(guò)2014年和2015年兩年的持續(xù)努力，2016年我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度調(diào)整效果開(kāi)始顯現(xiàn)。將2013年與2016年進(jìn)行對(duì)比，調(diào)整效果尤為明顯：2016年，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的政府補(bǔ)貼比例達(dá)70.2%，較2013年政府補(bǔ)貼力度有所增強(qiáng)，目的就在于要形成積累，應(yīng)對(duì)危機(jī)；2016年，我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)基金政府補(bǔ)貼比例為76.2%，較2013年政府補(bǔ)貼比例有所下降，目的在于體現(xiàn)個(gè)人的保障責(zé)任。這種政策調(diào)整思路使得社會(huì)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)屬性得到了充分體現(xiàn)，國(guó)家不必負(fù)重前行，個(gè)人的參保積極性也可以得到充分調(diào)動(dòng)。

總之，建立權(quán)責(zé)清晰的社會(huì)保障體系，均衡社會(huì)保障資源配置，要明確社會(huì)保障各項(xiàng)目的功能定位，優(yōu)化責(zé)任主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，力爭(zhēng)形成社會(huì)保障的自適應(yīng)系統(tǒng)。只有權(quán)責(zé)清晰，社會(huì)保障體系服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的功能才能得到更大程度的發(fā)揮，滿足人民美好生活需要的基石作用才能不斷增強(qiáng)。

（責(zé)任編輯：高靜）