經(jīng)濟(jì)增長換擋期我國養(yǎng)老金制度的改革指向

喬俊峰

摘要：伴隨著經(jīng)濟(jì)增長換擋期的到來，韓國公共養(yǎng)老金制度受到經(jīng)濟(jì)增長中高速化、人口結(jié)構(gòu)老齡化、勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)非正規(guī)化和貧富差距擴(kuò)大化的嚴(yán)重沖擊。公共養(yǎng)老金的分配公平性下降與預(yù)算收支不平衡問題同時出現(xiàn)。韓國政府對國民年金制度進(jìn)行重大改革，不僅注重其在福利分配上的公平性，還根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)變化，對國民年金進(jìn)行參數(shù)調(diào)整和基金制改革，提高國民年金運(yùn)行可持續(xù)性。較好地實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)兩大目標(biāo)平衡。韓國公共養(yǎng)老金制度改革給我國的啟示在于改革要置于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、勞動力市場和收入分配格局變化的框架之中，改革的基本方向是構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和人口新常態(tài)相適應(yīng)的多層次養(yǎng)老保障體系；養(yǎng)老金制度的完善要實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)性兩大目標(biāo)的動態(tài)一致性。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)增長換檔期；社會保障體系；人口老齡化；公共養(yǎng)老金制度

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0029-05

中國正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長換擋期，從過去30年的接近10%高速增長進(jìn)入到7%左右的中高速增長時期。韓國與中國同處東亞，與中國的國情十分相似。從1997年開始也逐漸進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)中高速增長時期，并且在這段時期，韓國的國民年金制度也進(jìn)行了多次重大改革。本文試圖借鑒韓國在經(jīng)濟(jì)增長換擋期公共養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗(yàn)，提出我國當(dāng)前建立公平可持續(xù)養(yǎng)老金制度的政策構(gòu)想。

一、經(jīng)濟(jì)增長換擋期韓國公共養(yǎng)老金制度的改革動因

韓國在1953年至1996年間高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展被稱為“漢江奇跡”，經(jīng)過“漢江奇跡”韓國完成工業(yè)化、現(xiàn)代化躋身于世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之列。在此階段韓國的年均實(shí)際GDP增長率為8.65%。1953年人均名義GDP為67美元，1996年人均GDP名義為12587美元，人均名義GDP增長了187.9倍。在這段時間內(nèi)，韓國政府相繼于1961年建立了公務(wù)員年金制度。1963年建立了軍人年金制度，1975年建立私立學(xué)校教員年金制度，1988年實(shí)施國民年金制度。公共養(yǎng)老金制度的初步建立，為公民享受基本養(yǎng)老保障奠定了制度基礎(chǔ)。但是從1997到2010年，韓國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入中速軌道并且經(jīng)濟(jì)增長率長期下滑，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長換擋期的到來。韓國的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、勞動力市場和收入分配格局都發(fā)生了巨大變化。這四個方面因素嚴(yán)重沖擊了韓國公共養(yǎng)老金制度，造成了公共養(yǎng)老金制度與人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、勞動力市場和收入分配格局不匹配。公共養(yǎng)老金運(yùn)行的預(yù)算收支不平衡與分配公平性下降問題同時出現(xiàn)。

1.韓國經(jīng)濟(jì)增長中高速化減少了公共養(yǎng)老金收入

1997-2010年韓國年均實(shí)際GDP增長率下降為4.47%，經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入中速軌道并且經(jīng)濟(jì)增長率呈長期下滑的趨勢（圖1）。1997年人均名義GDP為11582美元，2010年人均名義GDP為22174美元，人均名義GDP僅增長了1.9倍。伴隨著韓國經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)下滑，韓國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了快速變化。在工業(yè)部門中，采礦和制造業(yè)份額從1990年的34.5%下降到2007年的25.9%，與此同時服務(wù)業(yè)份額則從46.7%增長到66.7%。在1997年至2010年期間，韓國的平均工資增長率為4.97%，而平均勞動生產(chǎn)率增長率為4.85%，工資增長率高于勞動生產(chǎn)率增長率，使得在此期間的潛在經(jīng)濟(jì)增長率下降。

由于韓國公共養(yǎng)老金主要來自參保人員和所在企業(yè)雇主繳納的保險費(fèi)，經(jīng)濟(jì)增速的下滑必然引起參保人員收入和企業(yè)利潤減少，進(jìn)而影響到韓國公共養(yǎng)老金數(shù)額。根據(jù)韓國統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示。盡管從1980年以來國民養(yǎng)老金收支一直處于盈余狀態(tài)，但盈余額的增長速度卻在不斷下滑，1998年增長率為38.6%，到2007年降為14.9%，目前增長率一直維持在7%以下的低水平，2008年和2009年甚至出現(xiàn)負(fù)增長。

2.人口結(jié)構(gòu)老齡化導(dǎo)致了公共養(yǎng)老金財(cái)政風(fēng)險和支付危機(jī)

根據(jù)OECD數(shù)據(jù)（圖2）顯示，1975年韓國的總生育率水平為3.4%，1998年降為1.4%，2013年進(jìn)一步降為1.3%，且這種總生育率不斷下降的長期趨勢明顯。此外1975年韓國65歲以上老人所占比例為3.5%，1998年上升為6.6%，而2000年該比例為7.2%，2007年更是達(dá)到9.9%，這表明韓國正在經(jīng)歷快速的老齡化。根據(jù)聯(lián)合國世界人口展望報告表明，1995年韓國勞動力適齡人口為3176萬人，2015年勞動力適齡人口達(dá)到峰值3621萬，隨后勞動力適齡人口快速減少到2100年勞動力適齡人口僅剩2015萬人。1995年65歲以上老人2639萬人，2010年高達(dá)5368萬，65歲以上老人的峰值預(yù)計(jì)在2060年達(dá)到峰值為1813萬人。0到14歲的人口在1970年達(dá)到峰值為1325萬，隨后迅速下降一直到2015年之后趨于平穩(wěn)。隨著適齡勞動力人口下降和撫養(yǎng)人數(shù)趨于穩(wěn)定，人口撫養(yǎng)比將不斷加大，韓國適齡勞動力人口的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)也隨之增大。

低出生率和人口老齡化不可避免地要求社會福利的擴(kuò)張，與此同時，由于韓國快速的老齡化使得養(yǎng)老金的繳納者不斷地減少，但同時養(yǎng)老金的受益者卻在不斷地增加。這種不平衡結(jié)構(gòu)的存在必將使得養(yǎng)老金出現(xiàn)赤字狀態(tài)，而且赤字將會隨著不斷加深的老齡化而不斷擴(kuò)大，這會導(dǎo)致養(yǎng)老金財(cái)政風(fēng)險和支付危機(jī)。預(yù)計(jì)2036年國民年金支出將超過收入，2047年準(zhǔn)備金完全耗盡；公務(wù)員年金與軍人年金在2007年已赤字運(yùn)營，私學(xué)年金到2018年支出超過收入，2026年準(zhǔn)備金也將耗盡。

3.勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)非正規(guī)化形成了公共養(yǎng)老金制度覆蓋的新盲區(qū)

伴隨著經(jīng)濟(jì)增長的快速下滑，韓國維持高的就業(yè)率已不現(xiàn)實(shí)。在1997年以前，韓國的失業(yè)率基本維持在2%水平，但由于1997年的金融危機(jī)，使得韓國1998年的失業(yè)率從2.6%直接突破到7%，盡管1999年以后失業(yè)率逐漸下降，但絕大多數(shù)年份仍然在3%以上。在經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)換期，韓國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化也引起勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)的非正規(guī)化。1980年韓國第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重僅為37%，2006年猛增到66%。第三產(chǎn)業(yè)中非正規(guī)就業(yè)者比重迅速增長，1990-2008年韓國非正規(guī)就業(yè)者的比重則從40%上升到50%。在2008年，非正規(guī)工人占據(jù)了韓國勞動力市場的26%，大約為OECD國家平均值的兩倍，并高于2001年的17%。同時政府推進(jìn)更加靈活的勞動力市場就業(yè)制度，導(dǎo)致大量非正規(guī)就業(yè)人數(shù)增加。與此同時家庭結(jié)構(gòu)也在發(fā)生重大變化，隨著婦女參與到經(jīng)濟(jì)活動增加和少子化加劇，婦女經(jīng)濟(jì)活動參與率從1985年的41.9%增加到2005年的50%。每個家庭平均人數(shù)從1985年的4.5個減少到1995年的3.3個直到2005年的2.9個。同時獨(dú)身家庭的比重也從6.9%增加到12.7%，2005年達(dá)到20%。就業(yè)狀況的不斷變化，使得現(xiàn)有公共養(yǎng)老金制度存在死角地區(qū)，無法保障非正規(guī)就業(yè)者、臨時工和婦女的養(yǎng)老權(quán)利。

4.貧富差距擴(kuò)大化減弱了公共養(yǎng)老金制度的再分配功能

在進(jìn)入中等收入國家后，韓國政府推行政治民主化改革，使得高速經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造的巨大財(cái)富得以均等地分配到各個職業(yè)階層。1997年以前，基尼系數(shù)明顯降低，收入分配均等化。韓國平均基尼系數(shù)1988-1997年間只有0.29，但1998年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給韓國經(jīng)濟(jì)帶來沉重打擊，造成大量工人失業(yè)，失業(yè)率達(dá)到7%，失業(yè)造成貧困人口增加，處于最低生活水平之下的貧困率由1996年的3.1%增長到1998年的8.2%?；嵯禂?shù)也從1996年的0.291增加到1999年的0.32，韓國的基尼系數(shù)不斷攀升。2010年間基尼系數(shù)達(dá)到0.310。隨著收入不平等的加深，老年人貧困日益成為突出問題。2007年韓國65歲以上老年人的貧困率達(dá)到了44.6%，遠(yuǎn)高于OECD國家15.1%的平均水平。公共養(yǎng)老金具有防止老年貧困、縮小不同階層收入差距的再分配功能，但韓國貧富差距的不斷拉大，大量老年人被排除在國民年金制度之外。

二、經(jīng)濟(jì)增長換檔期韓國養(yǎng)老金制度改革目標(biāo)、內(nèi)容和成效

1.公共養(yǎng)老金制度改革的目標(biāo)：分配公平性與運(yùn)行可持續(xù)性

分配公平性和運(yùn)行可持續(xù)性是養(yǎng)老金制度改革的兩個重要主題。分配公平性包括制度覆蓋面的擴(kuò)大，以及老年人貧困的緩解等方面內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)分配公平是養(yǎng)老金制度追求的終極目標(biāo)。強(qiáng)化養(yǎng)老金制度的分配公平性有利于提升貧困救濟(jì)能力和縮小貧富差距。然而分配公平是建立在制度運(yùn)行可持續(xù)性的基礎(chǔ)之上，養(yǎng)老金制度的有效運(yùn)行包括制度收入能力增強(qiáng)、支出調(diào)節(jié)機(jī)制靈活和管理水平高效率等三個方面內(nèi)容，喪失了制度運(yùn)行的可持續(xù)性，分配公平性也無法有效實(shí)現(xiàn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長率放緩和人口結(jié)構(gòu)變化，養(yǎng)老金不可持續(xù)性風(fēng)險就轉(zhuǎn)化為國家層面的財(cái)政風(fēng)險。如果不能積極應(yīng)對養(yǎng)老金不可持續(xù)風(fēng)險轉(zhuǎn)化的財(cái)政風(fēng)險，就會繼續(xù)擴(kuò)散為整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險，無疑會對已經(jīng)缺乏活力的經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊。因此應(yīng)該積極維持養(yǎng)老金的可持續(xù)性，化解由此產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險甚至是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和全體公民的養(yǎng)老保障。同時如果僅僅追求可持續(xù)性單一目標(biāo)，必然會使得國民年金制度偏離社會共濟(jì)的軌道，失去社會公平這一本質(zhì)目標(biāo)。當(dāng)國民年金制度遭遇人口老齡化以及經(jīng)濟(jì)下行時，如何協(xié)調(diào)好公平和可持續(xù)性兩大目標(biāo)不僅對該制度自身具有重要意義，同時對宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長也有重大影響。

由于20世紀(jì)60-80年代以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，韓國用于社會保障的開支較低，往往較少顧及社會不平等現(xiàn)象造成的負(fù)面影響，原有的養(yǎng)老也主要以家庭養(yǎng)老為主，公共養(yǎng)老金最初的適用對象也主要是公務(wù)員、軍人和私立學(xué)校教職員等特殊職業(yè)年金，導(dǎo)致養(yǎng)老金制度的收入再分配效應(yīng)比較低，20世紀(jì)80年代末期政府才開始重視公共養(yǎng)老保障制度建設(shè)。1997年亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長放緩，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險政策不能有效地消除不平等和貧困問題，貧富差距擴(kuò)大成為社會不穩(wěn)定的重要因素。針對經(jīng)濟(jì)增長下行、人口結(jié)構(gòu)老齡化加快、勞動就業(yè)市場結(jié)構(gòu)非正規(guī)化和收入分配差距不斷拉大等問題，韓國分別在1998年和2007年進(jìn)行了兩次重大的國民年金制度改革，協(xié)調(diào)分配公平性和運(yùn)行可持續(xù)性兩大目標(biāo)。

2.公共養(yǎng)老金制度改革的內(nèi)容

一是推進(jìn)國民年金的全民化和基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，提升社會公平。為了縮小貧富差距和增強(qiáng)公共養(yǎng)老金制度的公平性，韓國政府在1998年進(jìn)行了國民年金的全民化改革，在2007年為老年人構(gòu)建了基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。（1）推進(jìn)國民年金的全民化，提高代內(nèi)與代際公平。1986年頒布的《國民年金法》（NPS）自1988年實(shí)施以來其適用對象就不斷擴(kuò)大，從最初的只適用于10人以上的企業(yè)職工，到1992年擴(kuò)大到適用于5人以上的企業(yè)勞動者再到1995年擴(kuò)大到農(nóng)漁民。然而即使在國民年金適用范圍不斷擴(kuò)大的情況下，仍然有一些公民被排除在年金范圍之外。特別是隨著經(jīng)濟(jì)增長下滑和勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，國民年金的覆蓋面仍然較窄。同時在這個時期，韓國老年人口的贍養(yǎng)率和國民年金參保率都不是很高，因此，韓國在此階段改革更加重視加快提高國民年金參保率。國民年金的覆蓋面不斷擴(kuò)大。直到2006年擴(kuò)大到1人以上企業(yè)職工以及非正式職工。通過擴(kuò)大制度的覆蓋面，韓國政府將正式和非正式職工統(tǒng)一在一個制度框架下，應(yīng)對人口環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、勞動力市場和收入分配格局變化所導(dǎo)致的老齡、失業(yè)和貧困風(fēng)險，通過一個再分配功能較強(qiáng)的養(yǎng)老金制度提高代內(nèi)與代際公平。（2）建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，緩解老年人貧困。消除老年貧困和縮小貧富差距是國民年金制度設(shè)立的初衷。但在國民年金的初設(shè)期，韓國老年人比例只有5%，且平均預(yù)期壽命達(dá)到70歲，當(dāng)時人們并未過度關(guān)注養(yǎng)老問題。隨著人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的衰減，老年人養(yǎng)老問題在韓國日益突出。由于國民年金的限制性標(biāo)準(zhǔn)，韓國超過一半的老年人無法享受國民年金，這使得大量韓國老年人陷入貧困。為了保障低收入老年人的基本生活，韓國在2007年正式建立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，為年齡在65歲以上并且收入低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的70%的老年人提供基本的生活保障。其領(lǐng)取額為平均工資的5%。通過基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度的實(shí)施，進(jìn)一步緩解了國民年金邊緣化問題，同時給予低收入的老年人最低生活保障。

二是實(shí)施國民年金的參數(shù)改革和基金制改革，提高國民年金運(yùn)行可持續(xù)性。為了應(yīng)對韓國人口老齡化的日益加劇和預(yù)算平衡能力的減弱，韓國政府對養(yǎng)老保險體系進(jìn)行參數(shù)改革和基金制改革。（1）實(shí)施制度參數(shù)改革，完善抵御人口老齡化的自動平衡機(jī)制。韓國《國民年金法》最初規(guī)定，韓國國民年金參與者的初始繳費(fèi)比率為3%，以后每五年提高3個百分點(diǎn)直至達(dá)到9%的繳費(fèi)比率，投保20年即可獲得全額年金，投保40年的平均收入替代率將達(dá)到70%。韓國的“低繳費(fèi)-高收益”結(jié)構(gòu)是在經(jīng)濟(jì)成長和老人撫養(yǎng)率不會急劇上升的前提下設(shè)計(jì)的，在經(jīng)濟(jì)高速增長時期，“低繳費(fèi)率-高收益”有其存在的現(xiàn)實(shí)條件，但經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入中低增長時期，繼續(xù)實(shí)施“低繳費(fèi)率-高收益”必然帶來不可持續(xù)性。為了應(yīng)對國民年金不平衡的收支結(jié)構(gòu)，韓國對養(yǎng)老金替代率進(jìn)行調(diào)整。2007年政府將投保40年的年金受益人的平均替代率從70%下降到50%，以后每年以0.5%遞減，計(jì)劃2028年前調(diào)整到40%。在繳費(fèi)比率上，由于職工對提高繳存比率比較敏感，韓國政府沒有改變9%的繳費(fèi)比率。但是對農(nóng)漁民的繳費(fèi)比率進(jìn)行了調(diào)整，2000年農(nóng)漁民的繳費(fèi)比率為4%，但是以后每年將會增加一個百分點(diǎn)，到2005年增加到9%的水平。（2）調(diào)整國民年金最低領(lǐng)取年齡，應(yīng)對國民年金財(cái)務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險。韓國國民年金初始的繳費(fèi)率以及替代率是依據(jù)當(dāng)時人們的預(yù)期壽命水平制定的。隨著人們預(yù)期壽命不斷地增加，勢必造成年金領(lǐng)取者繳費(fèi)時間相對較短而退休后年金領(lǐng)取時間相對較長的不平衡結(jié)構(gòu)。這種不平衡的繳費(fèi)和領(lǐng)取國民年金年限將會造成國民年金收支出現(xiàn)赤字，其自身可持續(xù)性難以為繼。為了應(yīng)對最低領(lǐng)取年齡標(biāo)準(zhǔn)過早對年金財(cái)務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險，韓國制定了在1999-2033年間逐漸推遲退休年齡計(jì)劃，調(diào)整國民年金最低領(lǐng)取年齡。從2013年開始在現(xiàn)有60歲最低領(lǐng)取年齡的基礎(chǔ)之上，以五年為一個周期，每期將最低領(lǐng)取年齡在原有基礎(chǔ)之上提高一年，直到2033年達(dá)到65歲的標(biāo)準(zhǔn)。（3）改善年金基金運(yùn)營，提高國民年金運(yùn)行可持續(xù)性。韓國國民年金具有不完全積累性質(zhì)，保持長期穩(wěn)定的投資回報率有助于實(shí)現(xiàn)運(yùn)行可持續(xù)性。在1998年之前國民年金是由財(cái)政部來直接管理，同時由于公共資本管理基金中存在強(qiáng)制存款制度，國民年金投資收益率相對于進(jìn)行其他金融投資的收益率較低。在1998年國民年金制度改革中，韓國廢除了公共資本管理基金中的強(qiáng)制存款制度，確定衛(wèi)生福利部作為國民年金主管機(jī)構(gòu)。同時成立國民年金基金管理中心，專門進(jìn)行國民年金投資，國民年金基金管理中心成立以來積極進(jìn)行國內(nèi)外各種金融領(lǐng)域的投資，通過擴(kuò)大投資范圍實(shí)現(xiàn)投資風(fēng)險分散化，國民年金的投資收益率有了很大程度的增加。

3.公共養(yǎng)老金制度的改革成效

通過改革，韓國在公平和可持續(xù)性兩大目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)了較好的平衡。建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度和修訂《國民年金法》的適用對象，使得國民年金真正實(shí)現(xiàn)了全民化，全部公民均可以享受年金制度帶來的收益。通過調(diào)整繳存收益比率以及提高年金領(lǐng)取的最低年齡標(biāo)準(zhǔn)，解決了由于制度設(shè)計(jì)之初內(nèi)在的不平衡所帶來的不可持續(xù)性風(fēng)險。同時獨(dú)立、科學(xué)的基金管理也使得年金盈余收益有了較大幅度的提高，并進(jìn)一步降低了年金不可持續(xù)性風(fēng)險。經(jīng)過近些年來的養(yǎng)老金制度改革。韓國國民年金的繳費(fèi)人數(shù)迅速增加。1999年只有1626.2萬人，2013年已經(jīng)達(dá)到2074.5萬人。領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)和比例迅速增長，2008年65歲以上老人共有5069273人，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人數(shù)為2897649人，受益率達(dá)到57.2%，到了2013年65歲以上老人共有6250986人，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人數(shù)為4045311人。受益率提高到64.7%。2007年養(yǎng)老金制度改革之前，韓國養(yǎng)老金將在2046年左右枯竭，2007年通過降低養(yǎng)老金替代率，將養(yǎng)老金枯竭的時間向后推遲到2060年，緩解了養(yǎng)老金財(cái)政壓力。韓國公共養(yǎng)老金制度改革不僅注重其對退休者的保障功能和在福利分配上的公平性，還重視其經(jīng)濟(jì)功能，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，對養(yǎng)老保險體系的參數(shù)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，努力降低其對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響，起到了社會托底作用。

三、經(jīng)濟(jì)增長換檔期我國養(yǎng)老金制度改革的政策取向

根據(jù)聯(lián)合國世界人口預(yù)測方案預(yù)測，我國將在2024年步入中度老齡化社會，而且我國的老齡化速度要遠(yuǎn)快于其他國家。在這樣的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)下，建立適合我國國情的養(yǎng)老金制度，要更加注重公平和可持續(xù)的協(xié)調(diào)問題。

1.建立與經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)變化相匹配的養(yǎng)老金制度

養(yǎng)老金制度不應(yīng)該是一個靜態(tài)的結(jié)構(gòu)，而應(yīng)具備足夠的活力，能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)變化做出相應(yīng)調(diào)整?？v觀韓國的公共養(yǎng)老金改革，我們發(fā)現(xiàn)韓國政府能夠很好地根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人口結(jié)構(gòu)變化，對養(yǎng)老保險體系的參數(shù)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金制度與人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、勞動力市場和收入分配格局的匹配。目前我國經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向中高速和人口老齡化加速都對當(dāng)前的養(yǎng)老保險體系產(chǎn)生巨大的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老金制度改革不能夠僅僅局限于制度體系內(nèi)部調(diào)整，僅僅實(shí)施短期的參數(shù)改革并不能解決財(cái)政可持續(xù)性問題，要把養(yǎng)老金制度改革置于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、勞動力市場和收入分配格局變化的框架之中，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和人口新常態(tài)相適應(yīng)的多層次養(yǎng)老保障體系。這是養(yǎng)老金制度改革的基本方向。通過完善養(yǎng)老金的制度規(guī)則，理順養(yǎng)老金與經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提升和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

2.養(yǎng)老金制度的完善要實(shí)現(xiàn)社會公平與可持續(xù)性兩大目標(biāo)的動態(tài)一致性

從2005年開始。我們國家就著力建設(shè)覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系。2014年人社部就啟動了全民參保登記計(jì)劃，“十三五”規(guī)劃建議明確提出實(shí)施“全民參保計(jì)劃”，便是基于社會公平目的，確保全體公民特別是社會中低收入者都能參保并享受應(yīng)有待遇。加快居民養(yǎng)老金城鄉(xiāng)并軌、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)并軌等制度進(jìn)程，消除身份和地位的差別，也是為了實(shí)現(xiàn)社會公平。但與社會公平取得的巨大進(jìn)步相比，養(yǎng)老金自身的可持續(xù)性卻令人擔(dān)憂，養(yǎng)老金缺口的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險甚至是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險日益凸顯。這就要求養(yǎng)老金制度改革既要實(shí)現(xiàn)全體國民的體面生活，又要實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會公平與可持續(xù)性兩大目標(biāo)的動態(tài)一致性。

首先，通過建立國家層次統(tǒng)籌的養(yǎng)老金制度防止碎片化帶來的抵御風(fēng)險能力下降。我國當(dāng)前養(yǎng)老金制度還沒有實(shí)現(xiàn)全國層面統(tǒng)籌，這導(dǎo)致養(yǎng)老金政策碎片、制度設(shè)計(jì)和福利享受存在嚴(yán)重的碎片化現(xiàn)象，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府可以隨意提高或降低養(yǎng)老金的繳費(fèi)水平和養(yǎng)老待遇，這使得當(dāng)前養(yǎng)老金制度的抵御風(fēng)險能力差。因此。必須盡快建立國家層次統(tǒng)籌的養(yǎng)老金制度。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金賬戶在全國范圍內(nèi)的自由轉(zhuǎn)移銜接，增強(qiáng)抵御風(fēng)險能力。

其次，建立基本養(yǎng)老金待遇正常調(diào)整機(jī)制，堅(jiān)持精算平衡原則，實(shí)施結(jié)構(gòu)性改革，適度推進(jìn)名義賬戶轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大個人賬戶比例，適應(yīng)預(yù)期壽命增長、就業(yè)能力提升的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大趨勢，逐步延長最低領(lǐng)取年齡，提高制度自身的激勵性。進(jìn)而提高制度的收入能力，既要使退休人員基本生活得到保障，適當(dāng)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，又要防止養(yǎng)老金自身內(nèi)部存在不平衡結(jié)構(gòu)降低養(yǎng)老金的不可持續(xù)。

第三，針對當(dāng)前養(yǎng)老金年收益率過低狀況，應(yīng)該設(shè)立公共養(yǎng)老金基金，實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，由獨(dú)立、專業(yè)的機(jī)構(gòu)來對基金進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）