基層社區(qū)治理中的問題與對策探究

陳藝潔

【摘要】習(xí)近平總書記在黨的十九大報告當(dāng)中明確提出要構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。[1]2018年3月10日習(xí)近平總書記在參加重慶代表團審議時又進一步強調(diào)，構(gòu)建中國特色社會主義的大廈基礎(chǔ)很重要，“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。[2]社區(qū)是當(dāng)前我國社會治理中最小的單元格，是保證社會持續(xù)健康有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。本文以社區(qū)治理為切入點從參與主體、組織機構(gòu)、人才配置三個角度分析了我國基層社會治理中的問題并尋求解決之道。在理論層面上有利于豐富社區(qū)治理研究視角，完善社會治理理論體系；在實踐層面上有利于推進我國社區(qū)治理工作的順利實施與展開，促進社會矛質(zhì)和沖突的化解，提升群眾幸福感、滿意度。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理；博棄失效；社會組織；分區(qū)治理

一、杜區(qū)與杜區(qū)治理的界定

德國著名社會學(xué)家、現(xiàn)代社會學(xué)的締造者之一斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）在其成名作《共同體與社會》（又譯為《社區(qū)與社會》）一書中較早探尋了“社區(qū)”這一概念，他利用二分法從人類現(xiàn)實中抽象地剝離出“社區(qū)”與“社會”兩個概念，并對此二者的關(guān)系做出詳細的闡釋與區(qū)分。此后，社區(qū)逐漸成為西方社會學(xué)研究中的重要領(lǐng)域，不同學(xué)者從各自的理論視角對其展開研究，目前僅是關(guān)于社區(qū)的定義就有一百四十多種。雖然關(guān)于社區(qū)的界定有所差異但文獻梳理可發(fā)現(xiàn)，在幾乎所有關(guān)于社區(qū)概念的界定中地域、人口、文化、交往都是其核心要素。而對社區(qū)類型的判定又可以劃分為縱向和橫向兩個維度，縱向維度上根據(jù)社區(qū)發(fā)展程度將社區(qū)劃分為傳統(tǒng)社區(qū)、發(fā)展中社區(qū)、發(fā)達社區(qū)；橫向維度上根據(jù)社區(qū)的形成原因和功能可將社區(qū)劃分為法定社區(qū)、自然社區(qū)、專能社區(qū)等。

基于此，本文將社區(qū)界定為：聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。而社區(qū)治理就是指在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由政府、社區(qū)居民、社會組織等基于對社區(qū)公共利益的追求而進行的協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展、優(yōu)化社區(qū)秩序、化解社區(qū)矛盾的管理過程。從行政級別上來看，社區(qū)沒有行政級別，一般接受街道辦事處的管理，是傳遞和落實黨和政府政策、收集和反饋民情的最基本單位。從人員編制上來看，社區(qū)工作人員一般既不屬于行政編制也不屬于事業(yè)編制，其主體是社區(qū)干部，由三年一次的換屆選舉產(chǎn)生。從這個角度理解，社區(qū)又是群眾自治的重要載體與平臺。

十九大報告中習(xí)近平總書記提出創(chuàng)新社會治理體系的構(gòu)建，具體而言當(dāng)前我國的社會治理體系也可以分為縱向和橫向兩個維度，縱向主要指從中央到地方的社會治理體系的構(gòu)建；而橫向則是在每個縱向維度的治理體系上進行細分，包括組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系五個部分。社區(qū)治理作為國家治理體系中的重要一環(huán)，從縱向看處于最底部，是直接接觸群眾、直面社會矛盾的第一線；從橫向上看每個基層社區(qū)治理中也都涉及到社區(qū)治理的組織承載機構(gòu)、配套制度體系、具體運作流程、群眾反饋機制以及保障機制五個方面。

二、當(dāng)前杜區(qū)治理中存在的主要問題

2017年6月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，該《意見》中明確指出“城鄉(xiāng)社區(qū)是國家治理的基本單元”要“積極推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新”。[3]實際上，十八大以來從國家到地方對于社區(qū)治理都加大了重視力度，在實踐中摸索出許多卓有成效的社區(qū)治理模式，極大地提升了我國社區(qū)治理能力。但由于社區(qū)治理作為一個“舶來品”其理論傳人我國的時間不長，實踐經(jīng)驗相對西方國家來說更少，所以當(dāng)前我國的社區(qū)治理尚處于探索發(fā)展時期還存在以下幾個方面的問題：

（一）參與主體間博弈不充分

根據(jù)前文對于社區(qū)的界定，社區(qū)治理的參與主體應(yīng)該是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府、社區(qū)居民和社會組織，當(dāng)前社區(qū)治理實踐中居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司在某種程度上代表著政府、居民、社會組織這三個參與主體。由于這三者在社會結(jié)構(gòu)中所扮演的角色差異和其自身的利益導(dǎo)向差異使得三者參與社區(qū)治理中產(chǎn)生博弈。一般認為，在博弈關(guān)系中從博弈各方的相互約束與制約出發(fā)可以將博弈分為合作博弈與非合作博弈；從時間序列出發(fā)，可以將博弈劃分為靜態(tài)博弈與動態(tài)博弈；從博弈參與者對事件的了解程度出發(fā)，可以將博弈劃分為完全信息博弈與非完全信息博弈?；趯ι鐓^(qū)治理參與者自身屬性與利益導(dǎo)向的分析，當(dāng)前我國社區(qū)治理中各主體之間的博弈更加傾向于動態(tài)博弈下的非完全信息博弈，而結(jié)合具體博弈過程又可以分為合作博弈與非合作博弈。在非合作博弈的情況下，社區(qū)治理的三方主要參與者可能會出現(xiàn)矛盾和沖突使得博弈不充分或者無效，進而影響博弈效果，最終造成社區(qū)治理中的“市場失靈”或者“政府失靈”。

此外，社區(qū)治理中社會組織發(fā)展不充分也是導(dǎo)致治理主體之間博弈不充分的一個重要原因。根據(jù)中國社科院年《社會組織藍皮書：中國社會組織報告（2016～2017）》指出，截至2015年底，我國共有社會組織66.2萬個，從萬人平均擁有的社會組織數(shù)量上來看，我國的社會組織數(shù)量遠遠低于美國、法國等發(fā)達國家。社區(qū)治理中社會組織的缺失直接導(dǎo)致參與者之間缺乏博弈緩沖帶，在遭遇沖突時缺乏外部的矛盾協(xié)調(diào)機制。

（二）組織機構(gòu)設(shè)置不合理

當(dāng)前我國的社區(qū)治理機構(gòu)設(shè)置沿襲了傳統(tǒng)的街區(qū)管理體系，在市、區(qū)、街道三級管理體系上呈現(xiàn)“倒金字塔”的結(jié)構(gòu)設(shè)置，由于社區(qū)不具備行政級別在實際管理中一般劃歸為街道管理，而街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構(gòu)原本只能履行部分行政只能，但是在社區(qū)治理實踐中行政、執(zhí)法、經(jīng)濟建設(shè)當(dāng)中的各項任務(wù)和指標都劃歸到街道辦事處這樣一來就出現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的情況。街道辦事處從區(qū)政府以及其他職能部門承接了很多原本不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的工作，而受制于人員、資源的限制街道辦事處無法獨自完成上級交付的工作，所以街道辦事處又將權(quán)力下放給社區(qū)居委會，如下圖：

在這種模式下，街道辦事處與區(qū)政府和各職能部門之間是被指導(dǎo)與指導(dǎo)的關(guān)系，社區(qū)居委會和街道辦事處之間成為被指導(dǎo)與指導(dǎo)的關(guān)系。長此以往加之于街道辦事處和社區(qū)身上的擔(dān)子將越來越沉，社區(qū)居委會作為基層群眾自治組織的靈活性與自主性受到制約，不利于社區(qū)治理的長遠發(fā)展。另外，結(jié)合我國社區(qū)建設(shè)實際，在一個擁有千人的社區(qū)中除了居民委員會往往還會設(shè)置基層黨組織、群眾團體組織、社會自愿者組織等其他服務(wù)單元。在組織設(shè)置、人員配置和職能管理上居民委員會、基層黨組織、群眾團體存在重疊、交叉的現(xiàn)象，這也增加了社區(qū)治理的“內(nèi)耗”，不利于社區(qū)治理效能的提升。

（三）人才結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人才短缺

筆者以重慶為例對社區(qū)治理中人才配置情況進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人才結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)化人才匱乏的情況比較普遍，具體來講體現(xiàn)在三個方面：第一，參與社區(qū)治理部分人員年齡偏大，知識結(jié)構(gòu)老化，較難適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代快速變化發(fā)展的社區(qū)治理新形勢。第二，具有專業(yè)能力和知識儲備的年輕大學(xué)畢業(yè)生雖逐年增加但將社區(qū)治理工作當(dāng)成“跳板”的現(xiàn)象比較普遍，社區(qū)治理相關(guān)崗位人員流動性很大，不穩(wěn)定性明顯。第三，具有專業(yè)資質(zhì)和處置能力的人才嚴重匱乏，以重慶為例（結(jié)合表1）在擁有85萬常住人口的江北區(qū)僅有在職社工師52人，助理社工師60人，專職社工357人，擁有專業(yè)技術(shù)職稱的社工總數(shù)不到500人，也就意味著江北區(qū)的社工人員配置比例僅為千分之零點五左右，這與美國的千分之三，英國的千分之三點五，中國香港的千分之五點七的配置比例還相去甚遠。而相較于主城重慶區(qū)縣地區(qū)的社工配置比例更低，且各區(qū)縣間發(fā)展也極不平衡。由此可見，社區(qū)專業(yè)型人才的匱乏是我國社區(qū)治理中的一個重要問題。

（注：數(shù)據(jù)來源重慶市民政局）

四、創(chuàng)新杜區(qū)治理的實現(xiàn)路徑與對策

社區(qū)治理作為國家治理體系中的重要一環(huán)涉及到組織設(shè)置、制度構(gòu)建、運作流程、反饋機制以及保障體系的構(gòu)建等多個方面，所以創(chuàng)新社區(qū)治理不可能是“一蹴而就”的工作，而應(yīng)該是在找準問題的基礎(chǔ)上結(jié)合實踐需求漸進式地“水到渠成”的過程。

（一）發(fā)揮社會組織的作用，增強參與主體博弈有效性

政府、社區(qū)居民和社會組織之間的博弈不充分以及社會組織發(fā)展滯后影響了社區(qū)治理效能的提升，因而創(chuàng)新社區(qū)治理的第一步應(yīng)從治理主體入手，提高參與主體間博弈有效性。具體來講，政府作為公權(quán)機構(gòu)提供公共服務(wù)的根本目的在于滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求，化解社會矛盾，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提升百姓幸福感。傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式之下政府占主導(dǎo)地位，雖然可以較好的推行政令，但過于行政化的機構(gòu)設(shè)置和處置模式在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的今天越來越顯得力不從心。新時代社區(qū)治理的本質(zhì)應(yīng)該是公權(quán)力從政府向社會的回歸，本質(zhì)上是一個還政于民、權(quán)利下放的過程，在這個過程中社會組織、社區(qū)居民需要發(fā)揮更大的能動性與自主性。

經(jīng)過一段時間的摸索“多元主體”協(xié)同共治的社區(qū)治理模式越來越得到認可，社會組織作為協(xié)調(diào)政府和居民之間博弈的有效手段和橋梁的作用越來越受到重視。引入社會組織參與社區(qū)治理可以借鑒美國“交互式參與”的社區(qū)治理模式。這種交互式的治理模式一方面在社區(qū)社會組織內(nèi)部進行，各個社區(qū)社會組織除了在各自的專業(yè)領(lǐng)域為社區(qū)居民乃至政府部門提供專業(yè)服務(wù)之外彼此之間還在資金、資源、人才等方面形成互助網(wǎng)絡(luò)以實現(xiàn)資源共享。交互式治理模式的另一方面則指社會組織與政府、民眾、地方企業(yè)、科研院所之間的互動關(guān)系，政府通過政府購買的模式為社會組織的發(fā)展提供堅強的財政乃至政策支持；企業(yè)可以通過社會組織反哺社會，也是當(dāng)代諸多福利性社會組織重要的資金來源；社區(qū)民眾作為社區(qū)治理的對象同時也是社區(qū)治理的參與者可以成為社會組織開展社區(qū)治理的有效助推器，比如提供人力、物力、財力、信息等方面的支持；科研院所是社會組織參與社區(qū)治理的“智庫”，一方面為社會組織培養(yǎng)、輸送專業(yè)人才，另一方面為治理過程提供決策建議。

（二）改進社區(qū)治理分區(qū)模式，創(chuàng)新社區(qū)治理組織機構(gòu)設(shè)置

當(dāng)前我國社區(qū)治理組織機構(gòu)設(shè)置不合理，基層社區(qū)治理中街道辦事處和居民委員會肩頭承擔(dān)了過多的行政壓力，機構(gòu)設(shè)置、人員配置重疊，為此要理清社區(qū)治理組織體系可以基于“大社區(qū)”的治理模式借助“社區(qū)居站分離”的方式來實現(xiàn)。首先，在宏觀規(guī)劃層面，整合社區(qū)治理資源，構(gòu)建大社區(qū)治理體系。當(dāng)前我國的城市社區(qū)在劃分上受到行政區(qū)劃與城市道路分割的雙重影響，這種劃分模式使得各社區(qū)資源和公共服務(wù)供給之間各自為政難以實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。因此，可以考慮學(xué)習(xí)歐美國家的“大社區(qū)”治理劃分模式，根據(jù)城市主要區(qū)劃和主干道分割在更大的范圍內(nèi)設(shè)立由區(qū)直管的“大社區(qū)工作站”，通過大社區(qū)工作站協(xié)調(diào)大區(qū)內(nèi)人財物各方面的資源。其次，在行政服務(wù)下沉的過程中進一步推行“社區(qū)居站分離”，合理劃分社區(qū)服務(wù)站和居民委員會的職責(zé)，充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)站作為政府行政服務(wù)延伸，居民委員會作為社區(qū)自治組織的作用。具體實施過程中可以借鑒和學(xué)習(xí)成都市從2008年全面推行的“一站多居”的社區(qū)治理模式，即在“大社區(qū)”的劃分基礎(chǔ)上，社區(qū)服務(wù)站為轄區(qū)內(nèi)三個及以上的居民委員會提供關(guān)于人才培養(yǎng)、勞動社保、公共服務(wù)供給等方面的支持。

（三）加強社區(qū)治理專業(yè)人才培養(yǎng)，為社區(qū)治理提供有生力量

當(dāng)前我國社區(qū)治理中人才結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人才短缺制約了社區(qū)治理的長遠發(fā)展，創(chuàng)新社區(qū)治理需要調(diào)整社區(qū)治理人才結(jié)構(gòu)，加強專業(yè)人才培養(yǎng)力度。具體來說，即可從以下幾個方面人手：首先，通過實施“社區(qū)人才更新工程”來調(diào)整社區(qū)治理中人才結(jié)構(gòu)，通過“請進來、送出去”的方式更新社區(qū)治理中的人才儲備。在具體實施過程中一方面以高校為依托實施“社工專才培養(yǎng)計劃”工程，構(gòu)建社區(qū)治理專業(yè)人才庫，以重慶為例可以借助重慶大學(xué)、西南大學(xué)、重慶師范大學(xué)、重慶工商大學(xué)等開設(shè)了社工專業(yè)的高校平臺為重慶乃至全國的社區(qū)治理提供專業(yè)教育及人才培養(yǎng)。同時，大力支持社區(qū)管理與服務(wù)人員參加社會工作或相關(guān)專業(yè)學(xué)歷教育。

另一方面可以加大對于千人以上社區(qū)的基層民政干部、社區(qū)專職工作者、村（居）委會成員、專職社工進行系統(tǒng)化的社會工作專業(yè)知識、先進技術(shù)運用、職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，使其逐步提升轉(zhuǎn)化為社會工作專業(yè)技術(shù)人才，增強社區(qū)社會工作人員的服務(wù)能力。同時，針對地方區(qū)縣專業(yè)人才嚴重不足，區(qū)域發(fā)展差異巨大的情況，可以考慮構(gòu)建市級層面的社區(qū)治理專項人才儲備庫，通過互聯(lián)網(wǎng)和自媒體平臺實現(xiàn)區(qū)域間人才流動、協(xié)調(diào)和支援。當(dāng)然，各區(qū)縣政府也應(yīng)該從政策、資金等維度適當(dāng)向社區(qū)治理領(lǐng)域傾斜以鼓勵、支持地方設(shè)立社會工作專業(yè)、設(shè)置社會工作專業(yè)培訓(xùn)基地，通過政府杠桿撬動社會組織參與社區(qū)治理，再通過社會組織參與社區(qū)治理對本區(qū)乃至相鄰區(qū)縣的社區(qū)治理從業(yè)人員進行定期或者不定期的專項培訓(xùn)。

當(dāng)然，隨著時代的發(fā)展、社會的進步，基層社區(qū)治理牽涉的領(lǐng)域必將越來越廣，未來發(fā)展的空間也將越來越寬，在國家踐行“構(gòu)建共建共治共享的新型社會治理體系”的背景社區(qū)治理必將是未來基層社會治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文所論述的問題與對策只是當(dāng)下社區(qū)治理過程中的幾個方面，未來在社區(qū)治理領(lǐng)域還可以進行更加深入的挖掘與研究。

參考文獻：

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