新時代耕地占補平衡的邏輯根源、模式探索與管理創(chuàng)新
——基于“新時代耕地占補平衡方式改進與管理創(chuàng)新研討會”的思考

韓 璐，孟 鵬，蔣仁開，徐保根，張冰松，陳美景

（1.浙江財經(jīng)大學土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院，浙江 杭州310018；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

1 引言

20年來伴隨著中國最嚴格的耕地保護制度，耕地占補平衡政策得到了不斷的完善，同時在政策實施中，也逐步暴露出“占多補少”“占優(yōu)補劣”等現(xiàn)象，由此帶來了耕地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境破壞等諸多問題[1-2]。2017年2月，國務院出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出“控增量、調(diào)方式、算大賬、差別化”的思路，完善耕地占補平衡的實現(xiàn)方式和管理方式。2017年底，國土資源部發(fā)布了《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》，提出了更加嚴格的耕地占補平衡要求。學界多年一直關注耕地占補平衡研究，對政策問題和實現(xiàn)途徑[3-4]、成效和局限性[5-6]、易地占補的問題和方法[7-8]、質(zhì)量評價體系[9-10]、耕地產(chǎn)能占補平衡[11-12]等進行了深入探討。2018年中央一號文件“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出，為耕地占補平衡的改進和政策的完善提出了新的挑戰(zhàn)和機遇。在此背景下，從城鄉(xiāng)要素互動視角出發(fā)，如何推動城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興成為當前關注熱點。本文從分析耕地占補平衡的問題及邏輯根源入手，探討新時代背景下如何實現(xiàn)科學的耕地占補平衡，以期對耕地占補平衡方式改進與管理決策提供借鑒和參考。

2 耕地占補平衡的發(fā)展階段與政策績效

2.1 耕地占補平衡的發(fā)展階段

中國耕地占補平衡政策經(jīng)歷了數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)平衡的三個階段：（1）以耕地占補平衡政策寫入《土地管理法》為起點的數(shù)量平衡政策時期（1997—2003年），耕地總量減少、糧食減產(chǎn)的矛盾十分突出。（2）以國務院發(fā)布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》為標志的“數(shù)量—質(zhì)量”平衡政策時期（2004—2010年），耕地總量仍然呈逐年下降趨勢，但下降幅度放緩。（3）以2010年12月國務院編制實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃——構建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局》為起點的“數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)”平衡政策時期[13-14]。

2.2 耕地占補平衡的政策績效

中國已逐步形成了以《土地管理法》 《農(nóng)業(yè)法》為基礎，以耕地占補平衡政策、土地用途管制政策、基本農(nóng)田保護政策為核心，以耕地保護動態(tài)監(jiān)測和責任考核為保障的耕地保護制度體系，對于遏制一段時期的耕地銳減有著重要意義[14]。具體表現(xiàn)在：（1）在戰(zhàn)略目標上，實現(xiàn)了耕地占補平衡，在一定程度上抑制了耕地減少，也基本實現(xiàn)了國家糧食安全的政策目標[15]。（2）在優(yōu)化配置上，該政策為中國科學用地提供一定的保障，對國家產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程都起到了促進作用。（3）在結構調(diào)整上，該政策實現(xiàn)了土地利用方式和社會結構調(diào)整[5]。（4）在管理制度上，該政策推動了中國土地管理政策的出臺、執(zhí)行和機構設置等方面的深刻變革。（5）在文化理念上，該政策在客觀上影響了人們的“資源理念”和“耕地價值觀念”的轉(zhuǎn)變，形成了“節(jié)約集約用地”的土地文化理念[5]。

3 耕地占補平衡過程中存在的問題及其邏輯根源解析

3.1 微觀層面問題：耕地占補的實質(zhì)性不平衡

耕地占補平衡關鍵問題在于要跳出就耕地論耕地的邏輯，把耕地占補平衡作為一個促進城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的突破點和抓手，以耕地占補平衡為核心建立城鄉(xiāng)土地、勞動力、資本協(xié)同流動機制，并構建鄉(xiāng)村振興整體性優(yōu)化體系[16-17]。耕地占補平衡的邏輯性主要體現(xiàn)在通過耕地占補平衡對土地、勞動力、資本等城鄉(xiāng)要素流動產(chǎn)生影響（圖1）。耕地被占用后土地要素從農(nóng)村向城市流動，城市獲得建設用地開發(fā)權（圖1中①）。農(nóng)村土地要素大量涌入城市，在為經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻的同時也隱藏著一些問題，尤其是土地發(fā)展權的轉(zhuǎn)移，誘發(fā)了耕地邊際化問題[18]，出現(xiàn)了“占而不補，占多補少、占優(yōu)補劣、占整補零”等異化現(xiàn)象[19]，以及生態(tài)環(huán)境被破壞，生態(tài)系統(tǒng)服務功能整體下降，導致生態(tài)負效應等問題[20]。

經(jīng)濟根源主要有：（1）傳統(tǒng)的耕作種植未達到規(guī)模效應，不具有比較優(yōu)勢，使勞動力要素從農(nóng)村向城市單向流動[14]（圖1中②）。農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人，追求收入的最大化。中國非農(nóng)就業(yè)機會成本一直處于較低的水平，而農(nóng)民務農(nóng)的機會成本一直處在較高水平且不斷上升，導致大量農(nóng)業(yè)勞動力必然傾向于非農(nóng)就業(yè)或者兼業(yè)。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府能夠提供大量的農(nóng)業(yè)補貼，出臺較多的惠農(nóng)政策，但是農(nóng)戶更愿意用資金投入來代替勞動力投入。（2）資本要素在城鄉(xiāng)間雙向不平衡流動（圖1中③）使成本和收益不匹配。特別在易地占補中，由于雙方的資源稟賦、社會、經(jīng)濟等因素的差異，使其進行耕地占補的成本和收益迥異[21]。實際上耕地“占”的經(jīng)濟所得要遠多于耕地“補”的經(jīng)濟所得。在易地占補之后，占用方支付較少的土地開發(fā)整理資金作為“報酬”[21]，且出讓方所獲得的補償費用主要歸所在縣（市、區(qū)）的財政部門。

圖1 耕地占補平衡與城鄉(xiāng)要素流動之間邏輯關系框架Fig.1 The logical relationship framework between balancing cultivated land occupation and reclamation and urban-rural factors interaction

管理體制根源主要是耕地占補平衡的執(zhí)行者和耕地權利主體的利益不一致。嚴格保護耕地關乎國家糧食安全，正是由于兼顧生態(tài)環(huán)境的耕地保護的巨大正外部效應，使得國家采取耕地占補平衡的強硬措施來保證耕地總量平衡，而在微觀層面耕地保護未達規(guī)模效益不具備比較優(yōu)勢條件下，缺乏耕地保護的內(nèi)生動力和積極性，導致政策弱效。在前期只強調(diào)數(shù)量的政策階段，實施耕地占補平衡的管理層面或者執(zhí)行者，往往考慮的是實現(xiàn)占一補一，完成考核目標，因而會出現(xiàn)占補平衡的耕地質(zhì)量不符合經(jīng)濟學原理的“占優(yōu)補劣”的怪現(xiàn)象。但即使進入重視質(zhì)量和數(shù)量及生態(tài)保護的政策階段，依然會因為利益主體的不一致而出現(xiàn)相應問題[14]。

3.2 中宏觀層面問題：耕地占補的時空性不平衡

中觀層面問題主要是建設占用和補充耕地時空不匹配。其根源在于：一是省際及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平差距對建設用地的需求程度不同，而耕地后備資源稟賦存在差異。補充耕地需求較多和補充耕地能力較弱地區(qū)集中在東南經(jīng)濟發(fā)展較快區(qū)域，而補充耕地能力較強區(qū)域集中在東北和西北區(qū)域。二是項目占用耕地往往需要在短時間內(nèi)落實耕地補充，而多數(shù)縣域補充耕地儲備庫儲備指標不足。占補平衡政策需要大量的后備耕地資源作為支撐，然而，中國耕地后備資源匱乏，很多地方已經(jīng)到了“無地可補”的地步，而受限于指標的掛鉤政策，“無地”直接影響到當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展，且由于國土區(qū)域氣候特點和地理特征存在著較大的差異性，依賴大規(guī)模開發(fā)后備資源補充建設占用耕地的模式已難以為繼，不能抑制耕地面積減少的趨勢[22]。三是地區(qū)發(fā)展不均衡和土地發(fā)展權的實現(xiàn)程度存在差異，使得難以在本區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)耕地占補平衡。如果忽視欠發(fā)達地區(qū)的土地發(fā)展權將會加劇區(qū)域發(fā)展不平衡，不利于實現(xiàn)社會的均衡發(fā)展[14，23]。

3.3 宏觀層面問題：耕地占補的政策性弱化

宏觀層面問題主要是政策弱效，表現(xiàn)在耕地保護的規(guī)劃目標沒有實現(xiàn)、整體耕地流失速率加快或者過大以致超出決策者預期等。管理體制根源是耕地保護意愿和用地審批權力的不匹配。某一層級的耕地保護意愿降低會直接導致耕地保護目標不能完全實現(xiàn)，致使耕地保護的政策弱效。耕地保護的落實就在鄉(xiāng)、村基層，但耕地保護意愿逐漸從基層上移，形成具有中國特色的耕地保護集權化的過程：（1）集權至縣級政府（1978—1987年），農(nóng)村和農(nóng)業(yè)制度改革緩解了鄉(xiāng)和村組織的糧食保障壓力，鄉(xiāng)、村耕地保護意愿下降，用地審批權力上收至縣級政府；（2）集權至省級政府（1988—2004年），隨著糧食流通體系的改革和非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，縣、市級政府糧食安全壓力大為降低，1998年修改《土地管理法》，將用地審批權上收至省和國務院，上收土地利用規(guī)劃權力；（3）中央政府強化監(jiān)督（2000年以來），省級政府耕地保護意愿也逐步降低，通過技術集權、設立新機構、強化對省級政府的考核，進一步強化中央政府耕地保護監(jiān)管。這就形成了耕地占補平衡落實在基層屬于微觀層面，而監(jiān)管不斷集權上移到中觀省級、到宏觀中央，由于層級差距，利益主體差異，政策出臺—政策弱效—政策改進的環(huán)節(jié)較多，會增加政策弱效的概率[14，24]。

4 耕地占補平衡的模式探索

4.1 統(tǒng)籌平衡方式，保障數(shù)量占補平衡

4.1.1 規(guī)范宅基地增量和存量管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平衡

當前農(nóng)村土地利用粗放，一戶多宅和空心村現(xiàn)象普遍，補充耕地的數(shù)量潛力巨大。而“城市建設用地緊缺”與“農(nóng)村宅基地利用率低下”的城鄉(xiāng)用地發(fā)展不平衡問題也非常突出。因此，合理利用增量與存量宅基地是實現(xiàn)耕地占補平衡最重要的方式之一，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局的有效措施。首先，解決農(nóng)民身份認定的問題，杜絕已在城市穩(wěn)定生活的農(nóng)民獲得宅基地。其次，加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，從規(guī)劃、審批、督查和考核等多方位控制農(nóng)村宅基地增量，有效解決當前農(nóng)村宅基地管理失序的問題。最后，通過農(nóng)村宅基地分配制度、有償退出機制和監(jiān)督管理體制等改革與創(chuàng)新，盤活農(nóng)村宅基地存量，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地空間。

4.1.2 完善易地調(diào)劑方式，統(tǒng)籌區(qū)域平衡

嚴格補充耕地來源管控下，落實高質(zhì)量和地類對等要求的補充耕地難度大幅增加，推動了指標易地調(diào)劑進程[23]。在省域內(nèi)平衡上，可采取構建補充耕地交易平臺、明確補充耕地來源和交易主體、嚴格收益用途管理、嚴格補充耕地準入門檻等措施來規(guī)范省域內(nèi)易地調(diào)劑補充耕地[23]；同時可與其他工程統(tǒng)籌協(xié)作，完善省域內(nèi)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的耕地占補平衡指標調(diào)劑方式，如浙江省從2002年開始實施“山海協(xié)作”工程[25]。在省域間平衡上，改進與完善易地調(diào)劑方式，統(tǒng)籌考慮區(qū)域各個資源要素平衡發(fā)展問題。國家出臺的《關于〈跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法〉和〈城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法〉的通知》規(guī)定“將省份調(diào)節(jié)系數(shù)分為五檔”，這將極大推動易地調(diào)劑的區(qū)域平衡。但要注意以下幾點：首先，重大建設項目在補充耕地中應當制定差別化調(diào)劑價格。構建供應重大建設項目補充耕地指標激勵機制，引導重大建設項目“集約”占用耕地[26-27]。其次，應當兼顧不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及一次性指標調(diào)劑與長遠鄉(xiāng)村振興的關系[23]。

4.2 改進管理技術，提升耕地質(zhì)量

4.2.1 優(yōu)化建設用地約束指標

前兩輪土地利用總體規(guī)劃中耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設用地增量是約束指標。這些約束指標下的規(guī)劃實施評價效果都較好。但從成本收益來看，這等于變相地鼓勵個人和企業(yè)使用新增建設用地，導致經(jīng)濟相對落后地區(qū)的土地利用更為粗放。因此，將以往土地利用總體規(guī)劃中建設用地增量約束指標轉(zhuǎn)換為以建設用地總量、城鄉(xiāng)建設用地總量和人均建設用地等為約束指標，并以土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)和常住人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎來測算這些指標，作為考核內(nèi)容，以形成內(nèi)在激勵機制[28]，從數(shù)量約束指標轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量約束指標，促進耕地質(zhì)量的提升。

4.2.2 完善耕地質(zhì)量評價

當前中國耕地質(zhì)量評價指標更多考慮的是土壤、產(chǎn)量、經(jīng)濟等相對穩(wěn)定性指標，而耕作條件、生物特性、健康狀況等易變指標對耕地的可持續(xù)利用具有較大的影響[29-30]。因此，應對耕地質(zhì)量評價指標進行篩選[6，29]，以耕地地力水平為基礎，對易變指標進行修正，依托當前耕地質(zhì)量動態(tài)變化監(jiān)測的研究成果，充分體現(xiàn)土地管理實際和國家土地整治績效，構建新時代的耕地質(zhì)量評價指標體系。同時也應結合“耕地數(shù)量、糧食產(chǎn)能、水田面積”三大指標分類管理和指標核銷制，構建項目區(qū)三大指標核銷制度，明確建設擬占用耕地的數(shù)量、糧食產(chǎn)能和水田面積，應用耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)分類分別從本縣、市儲備庫的指標中予以核銷，并探索新的耕地質(zhì)量評估體系應用于耕地產(chǎn)能的評估[31]。

4.2.3 規(guī)范耕作層保護與再利用

將新增建設用地占用的優(yōu)質(zhì)耕地的表土有計劃地剝離后進行覆土，用于土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、土壤修復等項目以提高土壤質(zhì)量等級是新時代的耕地質(zhì)量平衡的有效實現(xiàn)途徑[31]。根據(jù)《耕作層土壤剝離利用技術規(guī)范》，規(guī)范復合利用中建設占用耕地的耕作層保護與再利用技術標準。建議經(jīng)依法批準占用耕地的單位，承擔保護所占用耕地耕作層土壤的義務。按照占用耕地“先補后占”的原則，土地使用者必須在占用耕地前，在國土部門和農(nóng)業(yè)部門的指導下，開墾同樣數(shù)量的新耕地，并將擬占用耕地的耕作層土壤轉(zhuǎn)移至新開耕地，否則不得占用耕地。

4.3 擴充平衡途徑，實現(xiàn)生態(tài)占補平衡

4.3.1 完善指標調(diào)劑的價格內(nèi)涵

依據(jù)前述文件精神，應體現(xiàn)補充耕地成本、資源生態(tài)保護補償和長期管護等費用因素，并建立收益調(diào)節(jié)分配機制，使區(qū)域之間補充耕地指標不僅是數(shù)量和經(jīng)濟的有償調(diào)劑，更是質(zhì)量和生態(tài)的有償調(diào)劑，耕地保護責任相應轉(zhuǎn)移，形成區(qū)域之間耕地保護和耕地占補平衡責任與任務相匹配，區(qū)域各種利益相平衡的狀態(tài)，有利于發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金資源互補優(yōu)勢，城鄉(xiāng)要素合理流動與配置，助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。

4.3.2 擴大耕地補償標準范圍

為了實現(xiàn)生態(tài)占補平衡，在制定合理的耕地區(qū)域補償標準的基礎上，對耕地區(qū)域補償標準進行評價。補償標準的評價包括質(zhì)量標準評價和價值標準評價，確定耕地補償質(zhì)量評價和價值標準評價是進行補償資金計算的關鍵。耕地補償質(zhì)量評價中可適當考慮耕地生態(tài)補償標準評價，耕地價值標準評價中可適當考慮耕地生態(tài)價值的評價，如土壤肥力維持、營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)、碳匯、生物多樣性等[32]。

4.3.3 轉(zhuǎn)變耕地補充途徑

補充耕地多來自于土地開發(fā)，占到補充耕地的63%，土地整治只占20%。土地開發(fā)作為耕地補充的主要途徑時，會面臨耕地后備資源日益枯竭的問題。一些地方忽視了生態(tài)平衡，如“上山入海”“圍湖造田”“毀林造田”“侵占河床”等。因此，土地整治作為改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的土地利用結構優(yōu)化工程，應成為耕地占補平衡的最主要途徑，多年的土地整治實踐已充分證明了其耕地產(chǎn)能提升的巨大能力。同時對生態(tài)環(huán)境保護，生態(tài)占補平衡也具有良好推動作用。

5 耕地占補平衡的管理創(chuàng)新建議

5.1 做好頂層設計，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

構建國家耕地易地占補制度體系，搭建國家耕地易地占補交易平臺，完善國家耕地易地占補相關規(guī)則，規(guī)范省域內(nèi)易地調(diào)劑補充耕地，強化易地補充耕地后期管護，完善補充耕地指標價格形成機制,實現(xiàn)區(qū)域資源互補、資金互用、資產(chǎn)互融，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。微觀層面做好耕地質(zhì)量提升和糧食產(chǎn)量增加的規(guī)劃設計，包括做好藏糧于土戰(zhàn)略的規(guī)劃設計，優(yōu)選適宜耕地質(zhì)量保護的經(jīng)濟作物類型和品種；以高標準農(nóng)田建設確保耕地產(chǎn)能提升，落實“永久基本農(nóng)田”成為實現(xiàn)耕地數(shù)量與質(zhì)量結合的關鍵[14]。

5.2 抓好規(guī)劃引領，“多目標+深融合”

以鄉(xiāng)村振興為目標，以規(guī)劃為龍頭，以整治項目為依托，真正提升耕地保護的內(nèi)生動力和積極性。（1）合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，建議以建設用地總量、城鄉(xiāng)建設用地總量和人均建設用地等為約束指標，形成節(jié)約集約利用土地和保護耕地的內(nèi)在機制。（2）編制“多目標”的村土地利用規(guī)劃，將土地整治規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃等“深融合”，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設、鄉(xiāng)村旅游等綜合發(fā)展，促進農(nóng)村社區(qū)的集聚和集約利用土地，保護耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量，使農(nóng)民增收增益，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[14]。

5.3 構建耕地占補平衡與城鄉(xiāng)要素流動的平衡機制

城鄉(xiāng)間要素流動不暢造成城鄉(xiāng)資源配置效率低下，進而阻滯了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。必須通過深化土地、財政、金融體系改革，構建城鄉(xiāng)要素市場之間相協(xié)調(diào)的耕地占補平衡制度。因此，必須樹立系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的思維，推動耕地的“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三個方面的占補平衡與“土地、勞動力、資本”三個城鄉(xiāng)要素相融合，構建全要素平衡機制。首先，明確耕地占補平衡中政府與市場邊界。通過規(guī)劃指標剛性分配和彈性分配相結合，行政管控與市場機制相結合，解決政府失靈與市場失靈問題。其次，完善耕地占補平衡中的“土地—勞動力”聯(lián)動機制。創(chuàng)新人地掛鉤的實踐模式，建立農(nóng)村勞動力保障機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地和勞動力流動聯(lián)動改革[19]。第三，構建耕地占補平衡中“土地—資本”互補機制。使耕地占補平衡過程與振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)相結合，通過城市支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，使資本從城市向農(nóng)村回流，真正推動扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。

5.4 建立耕地占補平衡后續(xù)生態(tài)管護長效機制

（1）建立耕地占補平衡后續(xù)質(zhì)量管理和生態(tài)管護機制。首先，要把耕地質(zhì)量培育、后期質(zhì)量和生態(tài)管護與落實耕作主體結合在一起，應給予經(jīng)營者適當?shù)母刭|(zhì)量培育、后期質(zhì)量和生態(tài)管護等費用。其次，獲取的補充耕地指標調(diào)劑收益使用中，應將新增耕地后期管護費用單列，明確一定年限內(nèi)加大資金投入，著力提升新增耕地質(zhì)量，改善耕作條件。最后，按照指標受讓方繳納費用完成補充耕地義務，出讓方獲取指標調(diào)劑收益，承擔耕地保護責任，相應增減雙方耕地保護目標考核指標[33]。（2）建構“數(shù)量賬戶—質(zhì)量賬戶—生態(tài)賬戶”綜合制度體系。深入研究“產(chǎn)能占補平衡”和“生態(tài)占補平衡”[34]，探索建立和試行“數(shù)量賬戶”“質(zhì)量賬戶”“生態(tài)賬戶”綜合制度體系。（3）完善易地占補平衡的生態(tài)保護與補償?shù)拈L效機制。易地占補平衡不僅需要補償耕地開發(fā)成本（指標購買），更需要建立耕地保護區(qū)域補償?shù)拈L效機制。耕地開發(fā)成本可采取一次性補償?shù)姆绞?，而依附于耕地的社會文化和生態(tài)價值可以采取年度的財政補貼方式予以確定。為確保區(qū)域間耕地代補經(jīng)濟補償?shù)挠行嵤?，還需要探索多主體的耕地占補平衡社會責任網(wǎng)絡[33，35]，同時，完善經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會人文價值等多種補償機制[36]。

5.5 依托科技進步，提升軟硬實力

加強土地科技創(chuàng)新，包括以下兩方面：一是加強土地工程技術創(chuàng)新，包括拓展耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測技術，開發(fā)和完善高標準農(nóng)田建設與管護技術，土地整治“旱改水”工程研發(fā)技術，耕地表土層剝離與再利用技術[37]等，提升工程技術硬實力；二是完善耕地質(zhì)量檢測技術和標準體系，做好耕地占補平衡“三庫一平臺”（數(shù)量庫、產(chǎn)能庫、地類庫、跨省交易平臺）建設，逐步形成統(tǒng)一市場交易體系；實現(xiàn)多部門調(diào)查分析與信息數(shù)據(jù)的資源共享；運用高科技手段提升質(zhì)量監(jiān)管水平，提升監(jiān)管軟實力[14]。

6 主要結論

（1）在闡述耕地占補平衡的發(fā)展階段與政策績效的基礎上，對耕地占補平衡存在的問題及其邏輯根源進行了分析。耕地占補平衡主要存在實質(zhì)性不平衡、時空性不平衡、政策性弱化等微觀、中觀及宏觀層面問題，其邏輯根源在于城鄉(xiāng)要素流動的成本與收益不平衡、耕地占補平衡的執(zhí)行者和耕地權利主體的利益不一致，區(qū)域發(fā)展與后備資源稟賦差異，耕地保護意愿和用地審批權力不匹配等。

（2）在技術層面上，主要從耕地占補平衡的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三個方面進行的分析。在數(shù)量上，通過盤活宅基地增量和存量、完善易地調(diào)劑方式等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域平衡。在質(zhì)量上，通過土地總體規(guī)劃中建設用地約束指標調(diào)整、修正耕地質(zhì)量評價指標體系、規(guī)范耕作層保護與再利用等提升耕地質(zhì)量。在生態(tài)上，通過完善指標調(diào)劑的價格內(nèi)涵、擴大耕地補償標準范圍、轉(zhuǎn)變耕地補充途徑等方式實現(xiàn)耕地生態(tài)占補平衡。

（3）在管理層面上，針對上述從技術層面上探索改進方式，提出做好頂層設計，抓好規(guī)劃引領，構建耕地占補平衡與城鄉(xiāng)要素流動的平衡機制，建立耕地占補平衡后續(xù)生態(tài)管護長效機制，提升軟硬實力等創(chuàng)新管理措施，為新時代耕地占補平衡政策的實施提供科學依據(jù)，也為促進城鄉(xiāng)要素合理流動、推動扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興提供參考。