公眾參與度對土地整治項(xiàng)目規(guī)劃方案滿意度的影響分析

林建平，鄧愛珍，趙小敏，鄺佛緣，林雯璐，謝 雨

（1. 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江西 南昌 330045；2.江西省贛州市國土資源局，江西 贛州 341000；3.江西應(yīng)用技術(shù)職業(yè)學(xué)院測繪地理信息學(xué)院，江西 贛州 341000）

1 引言

土地整治項(xiàng)目規(guī)劃方案是一項(xiàng)綜合自然、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策等各方面因素，由多學(xué)科理論與方法支撐和指導(dǎo)，對項(xiàng)目區(qū)田、水、路、林、村土地整治進(jìn)行的工程設(shè)計(jì)活動，是保障土地整治科學(xué)、規(guī)范、有序開展的重要前提[1]。土地整治項(xiàng)目規(guī)劃方案質(zhì)量的高低，直接關(guān)系項(xiàng)目能否順利推進(jìn)及實(shí)施成效。鑒于公眾參與對土地整治項(xiàng)目規(guī)劃方案質(zhì)量的重要影響，近年來，學(xué)術(shù)界圍繞國外土地整治公眾參與經(jīng)驗(yàn)的梳理[2]、參與機(jī)制[3]、存在問題[4]等進(jìn)行了大量研究，并在實(shí)踐中將“公眾參與”引入到規(guī)劃調(diào)查分析、方案編制、討論和審批等環(huán)節(jié)，通過集中各方智慧，吸收社會各階層、各利益集團(tuán)的意見，形成集體意志[5]，提升規(guī)劃的科學(xué)性和可實(shí)施性。

那么，如何衡量公眾參與對提升規(guī)劃質(zhì)量的效果，進(jìn)而為改進(jìn)和優(yōu)化公眾參與機(jī)制提供依據(jù)，學(xué)術(shù)界以“滿意度”為衡量指標(biāo)，對公眾參與社區(qū)公共服務(wù)[6]、智慧旅游規(guī)劃[7]進(jìn)行了探討。研究表明，通過提高公眾認(rèn)知度和參與范圍，優(yōu)化和改進(jìn)參與渠道、參與程序保障、參與回應(yīng)性、問責(zé)機(jī)制和配套制度等，可實(shí)現(xiàn)行政體系與村民多層次、多渠道的聯(lián)絡(luò)，強(qiáng)化規(guī)劃制定者和實(shí)施者的順暢溝通，使得制定的規(guī)劃最大限度地反映各個(gè)受影響主體的意愿，緩解公眾在土地整治問題上的矛盾和沖突，增強(qiáng)公眾對規(guī)劃的認(rèn)同感和責(zé)任感，進(jìn)而有助于改善公眾對規(guī)劃的滿意度。以滿意度衡量公眾參與效果，既能檢驗(yàn)規(guī)劃方案對公眾反映需求的落實(shí)情況[8]，又能反映公眾參與成效，為改進(jìn)和完善公眾參與提供重要依據(jù)。

本文在前人研究的基礎(chǔ)上，以江西省安遠(yuǎn)縣A、C兩鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃方案編制為例，試圖從公眾滿意度這一視角出發(fā)，構(gòu)建公眾參與模型，通過對比不同公眾參與度及其效果，分析不同公眾參與度對規(guī)劃滿意度的影響機(jī)理，為改進(jìn)和優(yōu)化公眾參與機(jī)制、提高土地整治項(xiàng)目規(guī)劃成效提供理論依據(jù)和案例支持。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

本文的調(diào)研數(shù)據(jù)來源于2017年8—11月對江西省安遠(yuǎn)縣土地整治項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研。安遠(yuǎn)縣位于江西省南部，地處珠江水系東江源發(fā)源地，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。近年來，該縣先后實(shí)施土地整治項(xiàng)目10余個(gè)，在公眾參與土地整治項(xiàng)目規(guī)劃編制方面積累了豐富的案例。本文選取A、C兩鎮(zhèn)，對比分析不同公眾參與度對規(guī)劃滿意度的影響。調(diào)研區(qū)A鎮(zhèn)B村土地整治項(xiàng)目規(guī)劃方案，由中國與德國漢斯·賽德爾基金會（Hanns Seidel Stiftung）共同編制，在規(guī)劃編制過程中，政府、相關(guān)部門、群眾等利益主體廣泛參與，并通過面對面訪談、座談等多種形式讓公眾參與到規(guī)劃中，對公眾提出的意見和建議，逐條梳理并召開討論會，并將處理意見及時(shí)反饋。調(diào)研區(qū)C鎮(zhèn)D村土地整治項(xiàng)目規(guī)劃方案，由縣、鄉(xiāng)政府和技術(shù)單位主導(dǎo)編制，參與主體有限，參與形式單一，主要以發(fā)放調(diào)查問卷為主，除此之外，雖有專家咨詢、聽證會、論證會等方式征詢公眾意見，但次數(shù)和比例較低?？傮w上，A、C兩鎮(zhèn)在參與主體、參與渠道、參與程序保障、公眾意見反饋和配套制度等方面有明顯差異。

根據(jù)參與主體的不同，公眾參與主要包括受項(xiàng)目影響的團(tuán)體和個(gè)人，一般涉及普通民眾、中介公司、政府機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者[9]。不同參與主體在參與方式、參與程度和利益訴求渠道等方面有所差異，會對規(guī)劃滿意度作出不同的評價(jià)。本文根據(jù)不同公眾參與群體，分3個(gè)層次隨機(jī)抽樣，每個(gè)項(xiàng)目區(qū)發(fā)放問卷110份，其中縣、鄉(xiāng)政府人員各10份，縣直部門各15份，規(guī)劃編制和村委會人員5份，其余均為項(xiàng)目區(qū)群眾，共發(fā)放問卷共計(jì)220份，剔除出現(xiàn)錯(cuò)誤或信息漏答的問卷，收回有效問卷210份，其中A鎮(zhèn)106份, C鎮(zhèn)104份，問卷總體有效率為95.45%。

2.2 變量描述

2.2.1 因變量

本文將公眾滿意度作為因變量衡量公眾參與的影響?？紤]公眾對規(guī)劃主觀評價(jià)沒有明晰的差異臨界點(diǎn)，問卷采用Likert5點(diǎn)量表，按照 “很不滿意”、“不滿意”、“一般”、“滿意”以及“非常滿意”5個(gè)級別進(jìn)行測量，依次分別記為1、2、3、4、5分。

2.2.2 自變量

針對公眾參與及其應(yīng)包含的環(huán)節(jié)，國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了大量探索。19世紀(jì)60年代，美國學(xué)者托馬斯最早提出了有效的公眾參與決策模型[4,10]。模型引入國內(nèi)后，國內(nèi)學(xué)者基于“人因系統(tǒng)理論”[11]，對公眾參與進(jìn)行了本土化改進(jìn)，提出一個(gè)完整的公眾參與應(yīng)包括參與主體、參與形式、參與保障、參與程度、參與反饋5個(gè)維度[12]，并在城市交通政策制定[13]、環(huán)境治理[14]等領(lǐng)域得到應(yīng)用。本文在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，從公眾參與全過程中可能影響公眾滿意度的因素出發(fā)，選取10項(xiàng)指標(biāo)作為自變量，對5個(gè)維度進(jìn)行細(xì)化，并以公眾參與度度量各指標(biāo)的參與水平或程度。選取主體認(rèn)知度、主體廣泛性描述參與主體：參與主體越廣泛，對土地整治認(rèn)識程度越高，越有利于增強(qiáng)規(guī)劃的認(rèn)可度，從而提高公眾滿意度。選取主要參與渠道、參與渠道種類數(shù)描述參與形式：提升民意表達(dá)渠道和方式，使各利益相關(guān)者通過多元化的途徑或形式參與規(guī)劃，能拓寬意見或建議的可達(dá)性和暢通性，從而有利于提升滿意度。選取宣傳保障、組織保障描述參與保障：組織機(jī)構(gòu)越健全，公眾越能將自身訴求將意見反饋至相關(guān)機(jī)構(gòu)并易被采納，從而有利于提升滿意度。選取參與深度、參與廣度描述參與程度：參與規(guī)劃內(nèi)容和階段數(shù)越多，越能對規(guī)劃施加影響，從而有利于提升規(guī)劃滿意度。選取意見征詢情況、意見采納情況描述參與反饋：及時(shí)征求公眾意見并將意見反饋公眾，能使參與者獲得心理上的成就感和滿意度。有研究表明[15]，公眾滿意度還可能受到個(gè)體及家庭因素的影響。因此，本文同時(shí)增加參與人員的年齡、文化程度、承包耕地面積、家庭年收入、農(nóng)業(yè)收入比例等作為自變量，以提升模型的可信度。各變量說明與描述統(tǒng)計(jì)見表1。

2.3 研究方法

本文首先采用灰色關(guān)聯(lián)度計(jì)算公眾參與度與滿意度的關(guān)聯(lián)程度；其次，采用Ordered probit模型計(jì)算公眾參與度對公眾滿意度的顯著性影響；最后采用邊際效應(yīng)計(jì)算公眾參與各指標(biāo)對滿意度的具體影響程度。

灰色關(guān)聯(lián)度是通過反映兩序列間發(fā)展過程或量級的相近性，量化序列間的關(guān)聯(lián)性和關(guān)聯(lián)程度，以確定哪些因素起主導(dǎo)作用[16]。公眾參與度與滿意度是兩個(gè)平行序列，可用灰色關(guān)聯(lián)模型度量兩者的關(guān)聯(lián)程度。

表1 變量說明和統(tǒng)計(jì)性描述Tab.1 Variables explanation and statistical description

由于滿意度由強(qiáng)至弱 “很不滿意（取值1）、不滿意（取值2）、一般（取值3）、滿意（取值4）和很滿意（取值5）”是5個(gè)有序多分類響應(yīng)變量，為非連續(xù)分類變量，不符合線性回歸擬合方法，適合采用近年來應(yīng)用較廣泛的Ordered probit回歸模型，將公眾參與度與滿意度擬合，函數(shù)形式為：

式（1）中：i是公眾個(gè)體；y*代表其因變量；xi是可能影響因變量的一組解釋變量向量；β是相應(yīng)的未知系數(shù)；β0是常數(shù)項(xiàng)；ε是服從正態(tài)分布的隨機(jī)擾動項(xiàng)。

3 結(jié)果分析

3.1 規(guī)劃滿意度總體情況分析

從全樣本看，62.38%的公眾對規(guī)劃表示滿意（含滿意和很滿意兩個(gè)選擇），26.67%的公眾一般滿意，10.95%不滿意（含不滿意和很不滿意兩個(gè)選擇）。從A、C兩個(gè)獨(dú)立樣本看，A鎮(zhèn)規(guī)劃滿意度明顯高于C鎮(zhèn)，滿意比例達(dá)86.79%，高于C鎮(zhèn)49.29個(gè)百分點(diǎn)；不滿意比例為1.89%，低于C鎮(zhèn)18.30個(gè)百分點(diǎn)。各樣本公眾滿意度情況見表2。

3.2 公眾參與與規(guī)劃滿意度關(guān)聯(lián)情況分析

運(yùn)用DPS軟件計(jì)算公眾參與各指標(biāo)與公眾滿意度的灰色關(guān)聯(lián)度（表3），結(jié)果顯示：（1）公眾參與與公眾滿意度存在較強(qiáng)關(guān)聯(lián)，指標(biāo)關(guān)聯(lián)系數(shù)均大于0.6，個(gè)體及家庭狀況指標(biāo)與滿意度關(guān)聯(lián)度不明顯。（2）公眾參與度與滿意度呈正相關(guān)關(guān)系。公眾參與度越高，與滿意度的關(guān)聯(lián)系數(shù)越大，總體上，A鎮(zhèn)公眾參與度與滿意度的關(guān)聯(lián)系數(shù)大于C鎮(zhèn)，原因可能是A鎮(zhèn)在參與人數(shù)、參與內(nèi)容、參與形式、參與階段、參與反饋等公眾參與程度大于C鎮(zhèn)。

3.3 公眾參與對規(guī)劃滿意度的影響分析

采用Stata 12.0軟件運(yùn)行Ordered probit模型，結(jié)果如表3。

第一，參與主體方面，主體參與廣泛性在C鎮(zhèn)通過了顯著性檢驗(yàn)，A鎮(zhèn)不顯著?？赡茉蚴茿鎮(zhèn)在規(guī)劃編制中，編制人員逐戶進(jìn)行面對面訪談，廣泛收集公眾意見，并多次組織培訓(xùn)，召開座談會，干部、項(xiàng)目區(qū)群眾、技術(shù)人員等利益者均參與規(guī)劃編制，參與主體范圍廣泛。而C鎮(zhèn)主要由政府和規(guī)劃編制人員主導(dǎo)，參與主體有限，因此，C鎮(zhèn)主體參與廣泛性對滿意度有顯著影響。主體對土地整治認(rèn)知程度對A、C兩鎮(zhèn)均不顯著，主要是由于安遠(yuǎn)縣先后實(shí)施土地整治項(xiàng)目10余個(gè)，遍布全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公眾對土地整治均有較高的認(rèn)知，公眾認(rèn)知度在A、C兩鎮(zhèn)分異程度不大。

表2 公眾滿意度情況Tab.2 The situations of the public satisfaction index

表3 灰色關(guān)聯(lián)度及分組估計(jì)結(jié)果Tab.3 Analysis results of the grey correlation degree and grouped regression

第二，參與形式方面，主要參與渠道、參與渠道種類數(shù)在A鎮(zhèn)表現(xiàn)顯著，C鎮(zhèn)不顯著。原因可能是A鎮(zhèn)成立了規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組和理事會，規(guī)劃編制組先后通過問卷、訪談、討論會、座談會、聽證會等形式，就規(guī)劃內(nèi)容反復(fù)征求公眾意見，公眾參與形式和內(nèi)容多樣。而C鎮(zhèn)正好相反，公眾參與渠道大部分為問卷，公眾主要向村委會提建議，規(guī)劃內(nèi)容由政府和規(guī)劃技術(shù)單位主導(dǎo)，公眾參與規(guī)劃內(nèi)容較少，規(guī)劃意見征詢主要在聽證階段，參與形式單一，分異不明顯。

第三，參與保障方面，宣傳保障在A、C兩鎮(zhèn)均通過了顯著性檢驗(yàn)。政策認(rèn)知程度作為影響公眾滿意度因素被學(xué)界廣泛認(rèn)同[17-18]，政策宣傳越好，公眾了解越充分，越有利于提升滿意度,因而，宣傳保障在A、C兩鎮(zhèn)均顯著。組織保障在A鎮(zhèn)顯著，C鎮(zhèn)不顯著，可能原因是C鎮(zhèn)村民表達(dá)意見渠道單一，意見表達(dá)主要是通過理事會、村委會，樣本分異不明顯；而A鎮(zhèn)反映訴求的渠道較多，A鎮(zhèn)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組、技術(shù)編制小組，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了專門辦公室，公眾可以較方便地將訴求反映至上述機(jī)構(gòu)。

表4 邊際效應(yīng)Tab.4 Marginal effects

第四，參與程度方面，參與規(guī)劃內(nèi)容數(shù)在A鎮(zhèn)通過了顯著性檢驗(yàn)，在C鎮(zhèn)不顯著?？赡茉蚴荂鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容的編制主要由技術(shù)單位主導(dǎo)，公眾對規(guī)劃具體內(nèi)容參與不多，分異不明顯；而A鎮(zhèn)大部分公眾參與了具體規(guī)劃內(nèi)容的編制，并能充分表達(dá)意見。參與規(guī)劃階段數(shù)正好相反， C鎮(zhèn)通過了顯著性檢驗(yàn)，在A鎮(zhèn)不顯著，主要是A鎮(zhèn)公眾充分參與到規(guī)劃的各階段，參與階段趨同，而C鎮(zhèn)公眾參與的階段不多，不同群眾參與的階段也不同，分異明顯。

第五，參與反饋方面，征詢意見情況A、C兩鎮(zhèn)均通過了顯著性檢驗(yàn)，說明意見征詢和采納越充分，越有被尊重感和獲得感，對滿意度影響越顯著。意見采納情況在C鎮(zhèn)顯著，在A鎮(zhèn)不顯著，可能原因是A鎮(zhèn)大部分公眾意見能得到重視和有效采納，樣本分異不明顯。而C鎮(zhèn)正好相反，大部分公眾意見容易受忽視。

第六，其他變量中，A、C兩鎮(zhèn)文化程度和承包耕地面積均顯著。文化程度越高，就越能增加對土地整治意義的理解；家庭耕地資源稟賦越大，參與意愿越強(qiáng)烈，顯著影響滿意度。

3.4 邊際效益分析

雖然表3估計(jì)系數(shù)反映了公眾參與指標(biāo)對規(guī)劃滿意度的影響，但難以準(zhǔn)確反映具體的影響程度，因此，進(jìn)一步計(jì)算滿意度邊際效應(yīng)（表4）。從表4可以看出：（1）當(dāng)因變量取值為“不滿意”（y = 2）時(shí)，各樣本邊際效應(yīng)為負(fù)數(shù)，說明追加公眾參與度投入可使不滿意的概率下降；（2）當(dāng)因變量取值為“一般”（y = 3）時(shí)，A鎮(zhèn)滿意度邊際效應(yīng)為負(fù)，C鎮(zhèn)為正，說明追加投入可以使A鎮(zhèn) “一般”滿意概率降低，C鎮(zhèn)“一般”滿意概率提高，原因?yàn)锳鎮(zhèn)不滿意人數(shù)較少，從“不滿意（y = 2）” 轉(zhuǎn)化為“一般滿意（y = 3）”概率低，追加投入的結(jié)果是提高 “一般滿意”向“滿意（y = 4）”轉(zhuǎn)化，因而A鎮(zhèn)為負(fù)數(shù)，C鎮(zhèn)正好相反；（3）當(dāng)y＞3時(shí)，追加投入均可提高A、C兩鎮(zhèn)向“滿意（y = 4）、非常滿意（y = 5）”轉(zhuǎn)化概率。

4 結(jié)論

本文運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)和Ordered probit模型，探究安遠(yuǎn)縣土地整治項(xiàng)目規(guī)劃方案公眾參與度對滿意度的影響。模型結(jié)果表明，公眾參與是規(guī)劃方案質(zhì)量的重要保障，也是提高規(guī)劃可操作性的前提條件，而公眾對規(guī)劃的滿意度則是衡量公眾參與效果的主要指標(biāo)，不同公眾參與度對規(guī)劃滿意度有不同影響。在實(shí)踐中，可根據(jù)公眾參與指標(biāo)對公眾滿意度的影響情況及邊際效應(yīng)，優(yōu)化和改進(jìn)公眾參與機(jī)制，提升規(guī)劃滿意度。

（1）文化程度和承包耕地面積對A、C兩鎮(zhèn)規(guī)劃滿意度有顯著的正向影響。因此，要采取多種方式提高公眾文化水平；同時(shí)，加大耕地流轉(zhuǎn)力度，將耕地流轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)大戶，提高土地整治的積極性和績效。

（2）參與主體的廣泛性對C鎮(zhèn)規(guī)劃滿意度產(chǎn)生顯著的正向影響。因此，可擴(kuò)大公眾參與主體的范圍，實(shí)行多元化的公眾參與，充分發(fā)揮專家、村民、專業(yè)技術(shù)人員和地方政府官員的參與度，提升滿意度。

（3）主要參與渠道和參與渠道種類數(shù)分別對A鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)規(guī)劃滿意度具有顯著的正效應(yīng)。因此，政府及相關(guān)部門需提供便捷的平臺，豐富公眾參與方式，利用手機(jī)APP、微信公眾號、問卷、座談會、村民會議等，讓公眾能夠順暢地表達(dá)意見，并定期征詢公眾意見，邀請公眾參加評審會、聽證會，提升公眾滿意度。

（4）宣傳保障對A、C兩鎮(zhèn)，組織保障對C鎮(zhèn)正向影響規(guī)劃滿意度。因此，要加大土地整治宣傳和培訓(xùn)力度，使公眾更好地認(rèn)知、理解、支持和參與土地整治工作，提升參與土地整治管理決策的能力和素質(zhì)。同時(shí)，積極發(fā)揮村委會、理事會等社會組織的作用，靈活結(jié)合村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會等成立土地整治農(nóng)民團(tuán)體，建立多層面的公眾參與網(wǎng)絡(luò)。

（5）參與規(guī)劃內(nèi)容數(shù)和參與規(guī)劃階段數(shù)對A鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)規(guī)劃滿意度有顯著的正效應(yīng)。因此，要擴(kuò)大公眾參與內(nèi)容，讓公眾充分參與到規(guī)劃各項(xiàng)內(nèi)容。同時(shí)，全程參與項(xiàng)目區(qū)選址、調(diào)查與分析、編制、審批等。

（6）征詢意見情況對A、C兩鎮(zhèn)，意見采納情況對C鎮(zhèn)規(guī)劃滿意度有顯著正向影響。因此，要健全“參與—反饋—再參與”回應(yīng)機(jī)制，對公眾提出的問題，共同磋商，探討解決辦法，確保公眾意見落到實(shí)處。