經(jīng)濟(jì)法視域下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的探討

摘 要 現(xiàn)階段關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律、法規(guī)、政策并不健全，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)實(shí)踐過(guò)程中存在一定的現(xiàn)實(shí)阻礙，造成部分土地資源未能形成優(yōu)化配置。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)法律制度，能夠有效促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 抵押登記 流轉(zhuǎn)

作者簡(jiǎn)介：李穎，天津國(guó)土資源和房屋職業(yè)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.267

2018年1月2日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布18年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，其中一項(xiàng)是提出要以完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給，把制度建設(shè)貫穿其中。振興鄉(xiāng)村加快我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先就是要加強(qiáng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，要把鄉(xiāng)村的人力資源和土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃、流動(dòng)。農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量與質(zhì)量至關(guān)重要，最終會(huì)影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文將通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行法律政策層面的分析、并針對(duì)問(wèn)題提出一些法律法規(guī)政策上的建議。

一、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

根據(jù)智研咨詢整理發(fā)布的《2018-2024年中國(guó)土地流轉(zhuǎn)行業(yè)運(yùn)營(yíng)態(tài)勢(shì)及發(fā)展趨勢(shì)研究報(bào)告》中表明：土地流轉(zhuǎn)面積從07 年6400 萬(wàn)畝增加到16年47.1億畝，雖是持續(xù)增長(zhǎng)2015、2016年流轉(zhuǎn)速度有所放緩。此現(xiàn)狀說(shuō)明，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展的今天，我們應(yīng)該得出農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的振興同樣應(yīng)形成理性的發(fā)展觀，近幾年土地流轉(zhuǎn)的減少同樣說(shuō)明這一情況是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然。

根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明， 2015年土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出的面積約達(dá)4000多萬(wàn)畝，仍然維持較大的增長(zhǎng)比例；服務(wù)于流轉(zhuǎn)的平臺(tái)中介載體無(wú)論是總量還是層級(jí)都有所增加，已經(jīng)從縣市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)形成了服務(wù)體系，可以服務(wù)于更多有需求的主體，但仍有很大的提升空間。

二、法律制度存在的主要問(wèn)題

在這轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素是多元的，僅從法律層面上考慮，我國(guó)現(xiàn)階段的土地制度、政策不能滿足于土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，還表現(xiàn)出了制約發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)。

（一） 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中法律的限制

在我國(guó)獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的途徑一般可以通過(guò)家庭承包，還有可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等市場(chǎng)化的方式取得。多種取得方式是在不同的歷史背景下形成的，所以體現(xiàn)在法律規(guī)范上就形成了不同的調(diào)整模式。我國(guó)農(nóng)村土地承包法和我國(guó)物權(quán)法都規(guī)定了以市場(chǎng)化方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣在流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)上法律不給予過(guò)多的干涉，限制很少；但如果是以家庭承包的方式取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)，那再進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)必須要滿足很多的法律條件，如采取轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式那轉(zhuǎn)讓的承包方需有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源還要必須取得發(fā)包方的同意等；以互換或是轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的則必須在發(fā)包方進(jìn)行備案登記。除此之外，還規(guī)定如果以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，那僅限于承包方之間進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)等，可以看出在以家庭承包取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)法律設(shè)置嚴(yán)重的制約流轉(zhuǎn)的空間，不利于農(nóng)村土地資源的有效利用，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)成了反作用。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)確權(quán)制度存在漏洞

我國(guó)物權(quán)法中把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸納到用益物權(quán)中。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取登記確認(rèn)的方式完成，但目前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記制度仍不完善，雖有不同的法律制度調(diào)整但均未明確說(shuō)明，存在漏洞。雖然我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定范圍內(nèi)可以抵押，但對(duì)于抵押權(quán)何時(shí)生效法律并未明確。根據(jù)我國(guó)《擔(dān)保法》相關(guān)規(guī)定，“以無(wú)地上定著物的土地使用權(quán)抵押的、以城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，應(yīng)當(dāng)辦理抵押物登記，抵押合同自登記之日起生效?！笨梢哉f(shuō)登記使得抵押合同產(chǎn)生法律效力，合同當(dāng)事人之間形成了設(shè)置土地抵押權(quán)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，并不是通過(guò)登記使土地抵押權(quán)直接產(chǎn)生了效力。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，“建筑物和其他土地附著物，建設(shè)用地使用權(quán)，以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記，抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立?！贝隧?xiàng)規(guī)定說(shuō)明物權(quán)法中采取的是登記主義，以登記與否作為抵押權(quán)生效的依據(jù)。但無(wú)論是《擔(dān)保法》還是《物權(quán)法》都沒(méi)有明確的指出我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)利的產(chǎn)生依據(jù)，造成在實(shí)踐中比較混亂的狀況。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中法律專業(yè)服務(wù)不到位

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)會(huì)形成十分復(fù)雜的法律關(guān)系，如何依法完成流轉(zhuǎn)、發(fā)生糾紛如何依法解決等都需要專業(yè)的法律服務(wù)。雖然在2016年6月29日農(nóng)業(yè)部正式發(fā)布并實(shí)施《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》，已經(jīng)為土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)搭建了服務(wù)平臺(tái)，但此規(guī)范被定位為工作指導(dǎo)性文件，不具有法律效力，沒(méi)有相應(yīng)的強(qiáng)制力，僅僅為各地交易行為提供參考，各地服務(wù)平臺(tái)發(fā)展的并不均衡。因此在實(shí)踐中多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有形成規(guī)范化管理，交易方式過(guò)程較為混亂如不簽署書(shū)面流轉(zhuǎn)合同，僅僅口頭約定，有的書(shū)面合同簽署的不規(guī)范，權(quán)力義務(wù)約定不明，合同的必要條款欠缺等情況層出不窮。

（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中配套制度不健全

其一，在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的過(guò)程中，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的多少至關(guān)重要，但目前我國(guó)沒(méi)有形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估體系、沒(méi)有專門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、沒(méi)有專業(yè)的評(píng)估人員，更是缺乏法律制度層面的建設(shè)。這都是經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

其二，長(zhǎng)期以來(lái)土地一直是我國(guó)農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所帶來(lái)的收益仍是目前絕大多數(shù)農(nóng)民家庭的主要的生活來(lái)源和養(yǎng)老醫(yī)療保障的基礎(chǔ)。農(nóng)民保障體系不完善，就決定著農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)土地時(shí)存在著后顧之憂，從主觀上客觀上都制約著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，土地資源不能進(jìn)行有效的合理配置。

三、完善法律制度的構(gòu)想

（一）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

雖然我國(guó)物權(quán)法已經(jīng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確了用益物權(quán)的屬性，并確立了家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在一定范圍內(nèi)依法定條件進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但并沒(méi)有明確流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)只有原則性的規(guī)定，即便這樣我國(guó)的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，對(duì)轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，必須經(jīng)發(fā)包方的同意。這項(xiàng)規(guī)定和物權(quán)法存在著明顯的沖突，嚴(yán)重的影響著土地流轉(zhuǎn)的效果。

筆者認(rèn)為，首先，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題上立法規(guī)定存在著雜亂的情況，不同法律之間的沖突除按照沖突解決原則之外應(yīng)盡快進(jìn)行立法的解釋，或?qū)_突的規(guī)則進(jìn)行修訂，以便在實(shí)踐中更好的運(yùn)用。其次，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的今天，加快農(nóng)村土地的健康流轉(zhuǎn)是核心，法律應(yīng)該符合社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，允許不同方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自由的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府僅僅在土地用途方面進(jìn)行把控即可，把審核批準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢贫?，這也是當(dāng)下簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的體現(xiàn)。政府在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中只應(yīng)充當(dāng)監(jiān)督者、指導(dǎo)者、服務(wù)者。

（二）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)制度

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)特別是抵押流轉(zhuǎn)時(shí)不可避免的會(huì)產(chǎn)生權(quán)利何時(shí)產(chǎn)生的問(wèn)題，是采納登記生效要件主義還是登記對(duì)抗主義的觀點(diǎn)，先階段我國(guó)法律并沒(méi)有明確的指出，這就會(huì)引發(fā)很多爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)勢(shì)必影響著農(nóng)民調(diào)整傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，讓他們自由自主的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，把農(nóng)民從土地的束縛中解放出來(lái)，流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度將比以往有很大的不同，不再是小范圍內(nèi)的“熟人社會(huì)”流轉(zhuǎn)，所以作為用益物權(quán)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)怯浌?，讓外界知曉從而保護(hù)善意第三人，穩(wěn)定了流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易秩序，降低了交易風(fēng)險(xiǎn)。那么其核心就是我們應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)土地登記制度。首先是要統(tǒng)一登記的效力，明確采用登記生效要件主義觀點(diǎn)，把農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記作為其權(quán)利生效的條件，這樣才能讓承包土地的農(nóng)民不得不登記，逐步提高農(nóng)民的法律意識(shí)。其次是統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)，我國(guó)《土地承包法》第38條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。”可以看出法律并沒(méi)有作出明確統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)，建立統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)是與服務(wù)型政府改革目標(biāo)相一致的。在政府規(guī)劃土地的過(guò)程中登記機(jī)關(guān)也會(huì)提供精確的信息，這也是科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)。

（三）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中服務(wù)平臺(tái)

2016年6月29日農(nóng)業(yè)部出臺(tái)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》逐步建立了交易平臺(tái)，但其服務(wù)的內(nèi)容和深度還有待完善，建立的平臺(tái)應(yīng)是集信息提供、服務(wù)全面、法律指導(dǎo)為一身的高效體系，現(xiàn)階段的服務(wù)中介一般是政府或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織擔(dān)任的，因行政屬性過(guò)強(qiáng)不利于服務(wù)業(yè)務(wù)的開(kāi)展，所以筆者認(rèn)為此類服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)與行政機(jī)關(guān)脫離，處于中立的位置，這樣更為客觀，當(dāng)然此類組織應(yīng)可以為營(yíng)利性組織，這樣會(huì)促進(jìn)平臺(tái)的發(fā)展，更好的為客戶服務(wù)。最后還要建立嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)管理法規(guī)，以此約束從業(yè)人員，使交易環(huán)境更為穩(wěn)定健康。

（四）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中配套制度

目前，法律明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包，但是價(jià)格一般很低，對(duì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性影響很大，形成這種局面的原因很多主要是流轉(zhuǎn)信息不暢，難以評(píng)估價(jià)格等。為了扭轉(zhuǎn)這種情況應(yīng)盡快建立價(jià)格評(píng)估制度，培養(yǎng)專業(yè)的評(píng)估人員建好土地評(píng)估隊(duì)伍，各地建立專門(mén)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，從而解決價(jià)格難以評(píng)定的問(wèn)題，提高農(nóng)民的積極性。

除此之外，還要建立有效的農(nóng)民保障體系，從衣食住行各個(gè)方面給予保障，讓農(nóng)民可以無(wú)后顧之憂的流轉(zhuǎn)以前賴以生存的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。應(yīng)當(dāng)分別建立農(nóng)村最低生活保障制度、進(jìn)一步加大農(nóng)村新型醫(yī)療保障力度、為農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等等，激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度是解決農(nóng)村土地問(wèn)題的核心，對(duì)振興鄉(xiāng)村建設(shè)至關(guān)重要。土地的有效流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民的收入提高生活水平，可以優(yōu)化土地資源的配置，加快農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，惠及國(guó)家、集體、農(nóng)民，因此完善土地的流轉(zhuǎn)法律制度十分重要，要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上加快制度供給，科學(xué)合理的修訂規(guī)范，逐步完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律體系。

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