以深圳探索為例看社會治理現(xiàn)代化的 實現(xiàn)路徑

常興華　李璐　蔡瀟彬

社會治理現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，是國家治理現(xiàn)代化體系在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局中的具體體現(xiàn)。十九大報告首次明確提出了國家治理現(xiàn)代化的時間表和路線圖，預(yù)示著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國“兩個一百年”奮斗目標(biāo)中的重要組成部分。不少地方在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中，對創(chuàng)新社會治理體制機(jī)制、提升社會治理現(xiàn)代化水平上進(jìn)行了積極探索；在取得進(jìn)展和成效的同時，也面臨很多困難和矛盾。如何系統(tǒng)性設(shè)計和謀劃適合自身特點的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的社會治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑？是各地迫切需要思考和解決的問題。我們以深圳為例，就此展開分析。

一、明晰實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實基礎(chǔ)

社會治理現(xiàn)代化不僅包括社會治理主體、客體和治理環(huán)境的現(xiàn)代化，也包括社會治理各種硬件和軟件的現(xiàn)代化，其最終目標(biāo)就是提升社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，使社會治理更加科學(xué)、民主，更加制度化、規(guī)范化。

對一個地區(qū)或城市來說，要實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，必須深刻把握其社會治理動態(tài)提升的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。深圳可謂創(chuàng)造了人類城市發(fā)展史上的奇跡。從一個邊陲小鎮(zhèn)，迅速發(fā)展成為中國具有重要意義的特大城市。這種高速成長，給深圳城市發(fā)展帶來了巨大成功，但毋庸置疑，未來進(jìn)一步成長的隱憂也越來越多。就社會建設(shè)和社會治理來說，深圳取得了一系列豐碩的成果和成功的經(jīng)驗，但也積累了越來越多需要破解的制約因素和難題。

深圳從實際出發(fā)，在社會治理上進(jìn)行了一系列探索，包括以需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式和配置機(jī)制；以服務(wù)導(dǎo)向，更加重視精細(xì)化人性化管理；靈活運用特區(qū)立法權(quán)實現(xiàn)依法治理等。但必須看到，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷取得奇跡的同時，社會治理也面臨著越來越多的制約因素和越來越大的難度。一是人口激增、用地不足等因素導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足。2016年末，全市常住人口達(dá)到1191萬人，全市實際服務(wù)管理人口超過2000萬人；且人口流動性大，公共服務(wù)供給規(guī)劃和布局難度較高。二是社會福利水平低、社會政策碎片化問題仍很突出。三是社會治理體制創(chuàng)新仍顯薄弱。四是城中村等歷史發(fā)展產(chǎn)物不適應(yīng)新時期的社會建設(shè)要求。再進(jìn)一步分析，一些長期積累的問題和深圳自身“特制”會成為其提升社會治理水平的根本性制約因素：

首先是“社會”短板。與經(jīng)濟(jì)快速增長相對應(yīng)的，深圳社會事業(yè)領(lǐng)域發(fā)展則相對滯后得多。其次是土地困境。在可預(yù)見的未來，深圳的新地供應(yīng)在幾年后將幾無可供。再次是“人口”制約。從人口總量看，改革開放以來，深圳市戶籍人口穩(wěn)步增長，常住人口則呈現(xiàn)直線上漲的態(tài)勢；近年來進(jìn)入人口穩(wěn)定增長期。到2035年左右，實際人口有可能突破3000萬人。從人口結(jié)構(gòu)看，呈現(xiàn)年輕化、低素質(zhì)、倒掛型、流動性的特點，增加了公共服務(wù)資源配置和社會治理的難度。第四是制度瓶頸。深圳市擁有特區(qū)和“較大的市”兩個特殊立法權(quán)，在完善公共服務(wù)體系、加強社會治理等方面發(fā)揮了積極作用。但深圳市社會領(lǐng)域的立法仍然滯后，制度的相對欠缺，也使得對公共事務(wù)的管理精細(xì)化程度與國際一流城市相比存在不小的差距。最后是文化掣肘。目前深圳仍然缺乏對改革開放以來城市歷史文化的價值評估和認(rèn)定體系。隨著城市人口流動的減緩和社會階層的逐漸固化，深圳所特有的移民精神和文化氣質(zhì)正在退化?，F(xiàn)有的城市文化若不加以提升和擴(kuò)展，有可能在一定程度上形成現(xiàn)代化建設(shè)的“掣肘”。

在對一些制約社會治理水平提升的根源性因素分析的同時，還需明確其在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的變化。深圳在經(jīng)濟(jì)、人口不斷走向“大型”的同時，城市空間則越來越相對“小型”化。城市的越來越“高密度”化，無疑對社會治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。再有，無論對內(nèi)還是對外，深圳正逐漸成為一座具有高度開放型的城市。因此，其社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)比經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的實現(xiàn)“難度”要大得多。在明晰這個現(xiàn)實基礎(chǔ)前提下，系統(tǒng)設(shè)計和謀劃社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑就尤為重要了。

二、積極探索社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在實現(xiàn)路徑和策略安排上要統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)。以深圳率先建設(shè)社會主義現(xiàn)代化先行區(qū)的實踐探索為例，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，路徑和策略主要有：

（一）加強黨建和民主法治建設(shè)，共同打造社會治理現(xiàn)代化體系

一是加強黨的建設(shè)，發(fā)揮黨在社會治理中的應(yīng)有作用。首先，充分發(fā)揮各級黨組織的核心作用。各級黨委和黨組織要充分發(fā)揮在社會治理中總攬全局和協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以積極鼓勵和引導(dǎo)多方治理主體參與社會治理，形成治理的合力。其次，形成嚴(yán)密的黨建基層治理組織構(gòu)架。對深圳來說，可積極探索構(gòu)建以街道黨工委為“龍頭”、社區(qū)黨委（黨總支）為主要構(gòu)成、片區(qū)網(wǎng)格黨支部和小區(qū)（樓棟）網(wǎng)格黨小組為重要支撐的黨組織體系。最后，以“黨建+”助推社會治理現(xiàn)代化。以黨建為引領(lǐng)，打造全域“服務(wù)型、功能型、智慧型”黨組織，推動基層社會治理工作。二是實現(xiàn)社會主義民主政治建設(shè)與社會治理創(chuàng)新良性互動。首先，要更加尊重人民群眾的主體地位。在全社會開展廣泛協(xié)商，動員組織群眾依法理性有序參與社會治理，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。進(jìn)一步完善基層群眾自治制度。其次，進(jìn)一步發(fā)揮法治在社會治理中的規(guī)范和引領(lǐng)作用。注重頂層制度設(shè)計，及時將社會治理及其創(chuàng)新的成功實踐經(jīng)驗上升為法律法規(guī)。加強配套制度建設(shè)，強化權(quán)力監(jiān)督制約。再次，要著力制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的社會治理法律法規(guī)和制度體系。如深圳就可以充分運用特區(qū)立法權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)重點領(lǐng)域的立法和制度建設(shè)。系統(tǒng)考慮和推進(jìn)城市綜合治理、社會組織培育與管理等領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，在全國率先走出一條社會治理法治全覆蓋的路子。最后，要積極探索善治的社會治理機(jī)制。堅持系統(tǒng)治理，善用合作共治方式協(xié)調(diào)社會關(guān)系，建立政府主導(dǎo)的社會治理多元主體合作共治模式。建立社會治理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，重視政府主導(dǎo)與基層自治的有效結(jié)合。

（二）提供匹配的社會政策，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

社會治理也是通過制定和執(zhí)行社會政策來滿足人民需要的過程。要積極探索適合本地的社會政策或社會福利模式。如就深圳來說，由于其強大的經(jīng)濟(jì)實力支撐，應(yīng)該積極探索特區(qū)福利社會模式，同時，進(jìn)一步一攬子提出推進(jìn)實施常住人口基本公共服務(wù)均等化行動舉措。要通過頂層設(shè)計，為實現(xiàn)常住人口基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造必要的條件。首先，對現(xiàn)有的資源進(jìn)行優(yōu)化配置，節(jié)約空間、提升效率，通過改造提升，使現(xiàn)有設(shè)施成為多項基本公共服務(wù)項目綜合利用的設(shè)施；其次，統(tǒng)一籌劃，預(yù)留未來公共服務(wù)用地，充分利用現(xiàn)代技術(shù)，在各項公共服務(wù)設(shè)施綜合利用和空間集約節(jié)約上做足文章；最后，通過頂層設(shè)計，考慮空間整合問題。

（三）實施適宜的人口調(diào)控政策，促進(jìn)社會治理水平提升

一是完善人口管理信息平臺。整合現(xiàn)有的相關(guān)人口信息系統(tǒng)，利用現(xiàn)代技術(shù)手段，打造綜合性人口信息系統(tǒng)。逐漸從以戶為主的靜態(tài)管理向以人為主的動態(tài)管理轉(zhuǎn)變。分時期、按步驟地建立和完善人口信息系統(tǒng)。二是建立人口服務(wù)管理體系和協(xié)作機(jī)制。逐步建立起以人口有序管理為導(dǎo)向的政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和會商制度。強化以流動人口服務(wù)管理為導(dǎo)向的部門統(tǒng)籌機(jī)制，降低因政策設(shè)計和執(zhí)行漏洞導(dǎo)致流動人口成本費用不實的問題。三是強化對人口的精細(xì)化管理?？山梃b日本居民基本臺帳制度做法，探索實施對人口的精細(xì)化管理。

（四）建立現(xiàn)代社會組織體制，探索積極的社會組織發(fā)展模式

一是引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展。首先，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造條件。積極開展本地區(qū)社會組織發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查，制定社會治理類社會組織培育發(fā)展實施方案。依托各級社會組織孵化平臺，設(shè)立專項資金，加大培育扶持力度。其次，加大社區(qū)社會組織扶持力度。通過精細(xì)化管理手段，采取政府購買服務(wù)、設(shè)立項目資金、補貼活動經(jīng)費等措施，加大對社區(qū)社會組織扶持力度，重點培育為特定群體服務(wù)的社區(qū)社會組織。最后，探索社會組織的國際化發(fā)展路徑。在國家規(guī)范涉外社會組織發(fā)展的前提和框架內(nèi)，促進(jìn)社會組織國際化發(fā)展，進(jìn)一步探索“出去”和“進(jìn)來”的社會組織的條件和監(jiān)管機(jī)制。

二是創(chuàng)新性實施一攬子社會組織改革。首先，積極推動群團(tuán)組織改革。夯實群團(tuán)工作基層基礎(chǔ)。加強基層基礎(chǔ)工作。推動群團(tuán)組織將服務(wù)向基層延伸。率先開展群團(tuán)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整和所屬事業(yè)單位改革等工作。其次，進(jìn)一步改進(jìn)社會組織準(zhǔn)入制度。通過立法降低社會組織準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步明確取消、下放或者減低審批準(zhǔn)入條件。給予社會組織更多組織形式上的選擇。進(jìn)一步簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)移職能。最后，深化各項配套改革工作。健全社會組織章程、治理機(jī)構(gòu)及退出機(jī)制，推進(jìn)社會組織依法自治。

三是創(chuàng)新社會組織監(jiān)管方式。首先，建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。逐步建立社會組織聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制政府職能部門依法形成登記審批、日常監(jiān)督、稅務(wù)稽查、違法審查、信息披露、公共服務(wù)、行政處罰等各環(huán)節(jié)協(xié)同管理體系。其次，實行信息公開制度。進(jìn)一步完善現(xiàn)有社會組織大數(shù)據(jù)庫，全面整合社會組織信息資源，規(guī)范社會組織信息公開的機(jī)制和方式；推進(jìn)社會組織信用建設(shè)。再次，推行等級評估制度。建立和完善深圳社會組織評估制度和各類社會組織評估指標(biāo)體系。形成公開公正、科學(xué)有效的評估機(jī)制和評估結(jié)果與獎優(yōu)罰劣相掛鉤的激勵機(jī)制。最后，完善社會組織退出制度。建立社會組織“托管制度”、社會組織管理人員強制變更制度、社會組織終止財產(chǎn)處置和使命接續(xù)制度等，完善與準(zhǔn)入相呼應(yīng)的社會組織退出制度。

（五）創(chuàng)新基層社會治理模式，強化適應(yīng)城市特質(zhì)要求的社區(qū)建設(shè)

一是進(jìn)行全局層面的基層社會治理統(tǒng)一規(guī)劃和部署?？煽紤]編制本地區(qū)或城市的《社會治理行動計劃》，逐步構(gòu)建起以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心，居委會、工作站、股份合作公司、群團(tuán)組織、社會組織、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、駐社區(qū)單位等積極參與和有序運轉(zhuǎn)的多元治理體系。二是探索建立現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。推動基層管理體制改革。構(gòu)建立體的基層社會治理網(wǎng)格化體系。探索建立現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。堅持公權(quán)力不介入社區(qū)公共事務(wù)的原則，逐步將社區(qū)管理職能讓渡給社區(qū)自治組織。保障外來人口參與社區(qū)治理的權(quán)利。三是提升基層社會治理信息化水平。首先，全面推進(jìn)智慧型基層社會治理信息化。實現(xiàn)各級政府和相關(guān)組織所建立的各種應(yīng)用系統(tǒng)平臺的集成和整合。立足社會公眾的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)“互動、聯(lián)通和網(wǎng)絡(luò)”。其次，培育數(shù)據(jù)基層治理文化。建立基層社會治理大數(shù)據(jù)，探索建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系等。探索發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)網(wǎng)格化治理新模式，推動社區(qū)網(wǎng)格化由風(fēng)險防控等相對單一的功能走向多功能、立體化、聯(lián)動式的社區(qū)綜合服務(wù)載體，延伸社區(qū)服務(wù)覆蓋面，提升社區(qū)服務(wù)績效。

（六）堅持人民主體地位，構(gòu)建共建共享的社會矛盾糾紛化解機(jī)制

一是重塑多元調(diào)解體系。著力構(gòu)建社會自治型的人民調(diào)解機(jī)制。從政府主導(dǎo)的模式，逐漸過渡為社會自治的模式。促進(jìn)調(diào)解機(jī)制的法治化、專業(yè)化，提高社會的有效參與度，完善公共服務(wù)型的行政調(diào)解；發(fā)展市場引導(dǎo)型的商事調(diào)解和行業(yè)調(diào)解。二是促進(jìn)信訪的法治化。完善司法機(jī)關(guān)對涉法涉訴信訪的有效化解機(jī)制，行政機(jī)構(gòu)對信訪問題的正確處置機(jī)制。建立健全信訪的第三方參與機(jī)制，實現(xiàn)信訪問題的社會共同治理。三是確保公眾有效參與司法。確保公眾有效參與司法，不斷提升司法的公信力。改革人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度。四是確保糾紛解決機(jī)制的有效銜接。注重整合資源，實現(xiàn)各項機(jī)制的優(yōu)勢互補和有機(jī)銜接。實現(xiàn)訴訟與非訟機(jī)制的有效銜接。實質(zhì)性地支持和完善訴訟外的糾紛解決機(jī)制。

（七）建立城市安全和風(fēng)險控制體系，保障城市安全運轉(zhuǎn)和發(fā)展

一是建立現(xiàn)代化社會治安綜合治理體系。要構(gòu)建起社會治安的多元共治格局。綜合運用政府與社會“兩只手”做好社會治安綜合治理工作。政府通過指導(dǎo)組織志愿力量、購買社會服務(wù)深入動員，社會通過自愿參加和互助協(xié)作參與治理。

二是建立現(xiàn)代化城市安全和風(fēng)險防控體系。首先，著力形成多元共治的城市安全和風(fēng)險防控格局。形成多部門跨行業(yè)協(xié)同的工作機(jī)制。建立城市風(fēng)險數(shù)據(jù)庫。制定城市風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系。建立科學(xué)的績效考核制度。積極探索引入社會力量參與城市風(fēng)險管理；把保險機(jī)制等引入城市風(fēng)險管理。其次，強化城市運行安全保障。探索符合本地城市特質(zhì)要求的城市運行安全保障體系。根據(jù)不同區(qū)域安全風(fēng)險等級，完善公共安全視頻監(jiān)控點布點規(guī)劃建設(shè)。提高基礎(chǔ)設(shè)施安全配置標(biāo)準(zhǔn)，重點加強對城市高層建筑、大型綜合體等的檢測維護(hù)。完善大型群眾性活動安全管理制度。嚴(yán)防自然災(zāi)害引發(fā)事故。著手建立系統(tǒng)性的“城中村”安全和風(fēng)險防范體系。再次，建立安全生產(chǎn)風(fēng)險防范和監(jiān)管機(jī)制。加快安全生產(chǎn)信息化建設(shè)，建立重大險源監(jiān)控和應(yīng)急救援體系?？茖W(xué)合理確定企業(yè)選址和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民生活區(qū)空間布局。建設(shè)安全生產(chǎn)隱患排查治理體系。強化企業(yè)預(yù)防措施。建立完善職業(yè)病防治體系。第四，完善食品、藥品安全監(jiān)管體系。建立健全食品藥品安全風(fēng)險監(jiān)測評估體系、藥品安全監(jiān)管綜合評估體系，制定完善食品藥品安全事故應(yīng)急預(yù)案。第五，完善網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險綜合治理體系。建立具有創(chuàng)新性的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險綜合治理體系。完善規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的制度。建立綜合協(xié)調(diào)執(zhí)法治理體系。更好地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在社會治理中的作用。最后，要防范智慧城市建設(shè)中的風(fēng)險。防范智慧城市建設(shè)中規(guī)劃設(shè)計階段的目標(biāo)可行性風(fēng)險，建設(shè)階段的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會環(huán)境風(fēng)險、管理風(fēng)險及運行階段的技術(shù)可靠性及安全性風(fēng)險等。

三是推進(jìn)城市應(yīng)急體系現(xiàn)代化建設(shè)。首先，進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理體制創(chuàng)新。逐步建立起“大應(yīng)急”格局（深圳已在這方面做了不少探索）。同時，強化應(yīng)急指揮平臺樞紐作用。其次，探索應(yīng)急管理法治化。推動各個片區(qū)、社區(qū)和相關(guān)部門嚴(yán)格依法依規(guī)開展突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和善后恢復(fù)工作，確保應(yīng)急管理工作有法必依。引導(dǎo)社會各界參與應(yīng)急管理法治體系建設(shè)。再次，促進(jìn)應(yīng)急管理全過程標(biāo)準(zhǔn)化。推進(jìn)突發(fā)事件事前防范、應(yīng)急救援隊伍管理、突發(fā)事件事中處置和事后恢復(fù)等應(yīng)急管理全過程的標(biāo)準(zhǔn)化工作。最后，強化城市反恐防控工作。加強維安與情報收集。開展城市公共安全教育以及反恐教育，提高市民的反恐意識。強化社區(qū)反恐防控作用。完善城市應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，建立高效的城市反恐應(yīng)急體制。

（八）發(fā)揮創(chuàng)新優(yōu)勢，推進(jìn)社會治理智能化專業(yè)化

一是建立完善社會治理大數(shù)據(jù)。推進(jìn)本地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，建立社會治理大數(shù)據(jù)，形成縱向貫通、橫向集成、共享共用綜合平臺。逐步建立社會治理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系。落實國家政務(wù)信息化工程相關(guān)規(guī)劃，建設(shè)政府大數(shù)據(jù)平臺，全力打造智能化政府政務(wù)共享平臺，實現(xiàn)政府政務(wù)共享。二是運用現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新社會治理方式。運用現(xiàn)代技術(shù)，重構(gòu)社會生產(chǎn)與社會組織彼此關(guān)聯(lián)的形態(tài)，充分運用現(xiàn)代化的社會治理手段，優(yōu)化治理過程，提升社會治理層次和水平。三是打造匹配“智慧城市”建設(shè)的“智慧社會治理載體”。首先，全面推進(jìn)“智慧城市綜合體”體系建設(shè)。一方面，在物理層面打造“智慧城市綜合體”，為社會治理體系的智能化提供物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，同步在管理體系上實現(xiàn)智能化。其次，大力推進(jìn)“智慧公共服務(wù)”體系建設(shè)。推進(jìn)“智慧公共服務(wù)”體系建設(shè)，全面推進(jìn)就業(yè)、醫(yī)療、文化、安居等公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)性智能應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，提升公共服務(wù)各領(lǐng)域建設(shè)和管理的規(guī)范化、精準(zhǔn)化和智能化水平。再次，積極探索“智慧安居服務(wù)”治理體系建設(shè)。積極探索融合應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、移動通信等各種信息技術(shù)發(fā)展社區(qū)政務(wù)、智慧家居系統(tǒng)、智慧樓宇管理、智慧社區(qū)服務(wù)等。最后，推進(jìn)分類治理，推進(jìn)社會治理專業(yè)化。以科學(xué)的態(tài)度打造專業(yè)的社會治理隊伍，增強社會治理的專業(yè)化水平。全力打造社會治理專業(yè)化人才隊伍建設(shè)。建立信息反饋、自我完善和糾錯機(jī)制和社會治理效果測評體系。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會所）