高質(zhì)量發(fā)展績效評價體系探究

宋瑞禮

十九大報告提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2017年中央經(jīng)濟工作會議明確了加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的績效評價的重要任務(wù)。本文從評估體制、評估主體、評估方法以及結(jié)果反饋四個方面對高質(zhì)量發(fā)展的績效評價體系進行了深入探討，力圖為推動我國經(jīng)濟在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進展提供有效制度保障。

一、健全績效評估體制機制

推進高質(zhì)量發(fā)展績效評估需要進行宏觀頂層設(shè)計。與以經(jīng)濟增速為績效評估對象不同，高質(zhì)量發(fā)展績效評估表現(xiàn)出綜合性、多維度、難度量等諸多挑戰(zhàn)。

（一）制定法律法規(guī)規(guī)范

高質(zhì)量發(fā)展績效評估是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具體內(nèi)容包括確定公共政策評價得以進行的標(biāo)準(zhǔn)、收集有關(guān)評價對象的各種信息、運用信息和評估方法對政策的價值做出結(jié)論、利用評估結(jié)果提出建議和措施等多方面內(nèi)容。因此，要研究出臺高質(zhì)量發(fā)展績效評估的法律法規(guī)，確保高質(zhì)量發(fā)展績效評估在統(tǒng)一的法律制度框架下運行，做到有法可依、有法必依。明確各級政府制定和執(zhí)行經(jīng)濟發(fā)展政策應(yīng)進行績效評估，確立高質(zhì)量增長績效評估的重要地位。規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展績效評估主體、客體的權(quán)力與責(zé)任。制定并適時頒布全國性的績效評估指導(dǎo)準(zhǔn)則，并推動績效評估的立法。探索設(shè)立全國人大專門委員會，負責(zé)統(tǒng)籌處理高質(zhì)量發(fā)展各項法律法規(guī)事宜。

（二）建立評估標(biāo)準(zhǔn)體系

高質(zhì)量發(fā)展績效評估既涉及到不同區(qū)域，也會涉及到不同政府部門。負責(zé)經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合決策部門與負責(zé)提供基本公共管理和公共服務(wù)的執(zhí)行部門要有不同的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，中央政府和省級政府與基層政府要有不同的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，同一政府層級各部門也要有不同的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，東部沿海發(fā)達地區(qū)也應(yīng)與中西部地區(qū)執(zhí)行不同績效評估標(biāo)準(zhǔn)。探索運用統(tǒng)一的原則和要求，按照不同績效評估對象設(shè)定不同的績效標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)桿基準(zhǔn)，建立起分類、分級、分階段的績效指標(biāo)體系，確保能夠根據(jù)自身情況因應(yīng)調(diào)適。

二、明確績效評估機構(gòu)主體

建立相對權(quán)威客觀的政府績效評估機構(gòu)，明確績效評估主體責(zé)任，界定相應(yīng)的評估范圍和評估內(nèi)容，統(tǒng)籌各個政府部門以及社會機構(gòu)開展績效評估工作，是推進高質(zhì)量發(fā)展績效評估的必要條件。

（一）健全官方組織體系

探索建立高質(zhì)量發(fā)展績效評估部級聯(lián)席會議制度，明確牽頭單位，統(tǒng)籌推進國民經(jīng)濟社會領(lǐng)域的綜合性、全局性和戰(zhàn)略性的績效評估。注重結(jié)合部門業(yè)務(wù)專長，開展各項高質(zhì)量發(fā)展專項績效評估工作。財政部和審計署牽頭，組建以公共項目投入和公共財政支出為內(nèi)容的預(yù)算績效評估機構(gòu)，承擔(dān)公共管理的成本與投入、行政開支和業(yè)務(wù)開支的效率、行政資源浪費狀況等財政支出與行政成本的績效評價與績效審計。監(jiān)察部牽頭，組建以公共管理質(zhì)量和公共服務(wù)效率為內(nèi)容的管理績效評估機構(gòu)，承擔(dān)政府公共管理的質(zhì)量效率以及地方公共服務(wù)供給與資源配置的效率、效果、公平性等方面的績效評估。

（二）發(fā)揮民間組織作用

充分發(fā)揮民間組織體制靈話、專業(yè)化強、立場中立、社會關(guān)系廣泛的優(yōu)勢，鼓勵和引導(dǎo)民間政策評估組織積極參與高質(zhì)量發(fā)展績效評估體系工作。通過學(xué)歷教育和在職培訓(xùn)，設(shè)立優(yōu)秀評估獎勵制度鼓勵和吸引政策分析專業(yè)人士到政策評估組織工作。實施資格認定制度，規(guī)定從業(yè)條件，促進職業(yè)化發(fā)展。加大政策補貼力度，開辦各類公益性培訓(xùn)班，強化政府和社會評估機構(gòu)互動學(xué)習(xí)，培養(yǎng)和訓(xùn)練一批績效評估專家和績效評估專業(yè)人員。充足的人才支撐才能確保民間評估機構(gòu)熟練掌握政府績效評估工具與方法，及時敏銳進行績效評估和對策建議，促進高質(zhì)量發(fā)展績效評估工作有序進行。

三、科學(xué)制定評估技術(shù)方法

科學(xué)合理的評估技術(shù)方法是確保高質(zhì)量增長績效評估取得預(yù)期效果的重要保障。我國過去以速度為績效評估對象，缺少高質(zhì)量發(fā)展評估方法和實踐。要注重借鑒國際已有的好經(jīng)驗好做法，充分調(diào)動各方力量，統(tǒng)籌推進高質(zhì)量發(fā)展評估理論和實踐探索，探索發(fā)展出適合我國現(xiàn)階段國情的評估體系。

（一）加強評估理論研究

西方發(fā)達國家在高質(zhì)量發(fā)展績效評估方面進行較多探索，理論、方法和案例成果豐碩。組織大學(xué)和相關(guān)科研機構(gòu)圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃與設(shè)定、目標(biāo)分解和責(zé)任落實、目標(biāo)實施過程與分析、目標(biāo)實現(xiàn)程度評價、績效學(xué)習(xí)改進與提升等六方面內(nèi)容，加強對國外先進理論和經(jīng)驗研究借鑒，著力構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、全面、可行的高質(zhì)量增長政策績效評估框架體系。高質(zhì)量發(fā)展政策的制定、執(zhí)行與完善是一個各方參與、互動反饋、螺旋式上升的過程，因此，高質(zhì)量發(fā)展績效評估方法完善要保持開放性，在實踐中不斷成熟完善。注重評價方法的適用性和易操作性，提高高質(zhì)量發(fā) 展績效評估的效率。

（二）強化評估實踐探索

制定具有可操作性的高質(zhì)量發(fā)展績效評估工作方案，明確界定各環(huán)節(jié)具體的工作內(nèi)容、工作要求和規(guī)范，形成環(huán)環(huán)相扣的評估工作鏈條，為順利推進高質(zhì)量發(fā)展績效評價工作提供指引。有效收集、分門別類、深入分析數(shù)據(jù)是績效評價客觀公正的關(guān)鍵。探索建立以國家統(tǒng)計局為主體，各政府部門和社會機構(gòu)多方參與的高質(zhì)量發(fā)展績效評估信息系統(tǒng)。注重定量定性分析相結(jié)合、內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合，創(chuàng)新利用統(tǒng)計抽樣分析法、對比分析法、同行評估、問卷調(diào)查、當(dāng)面訪談等多種方式，提高績效評估的科學(xué)性、客觀性和準(zhǔn)確性。鼓勵東南沿海發(fā)達地區(qū)先行先試，率先開展高質(zhì)量發(fā)展績效評估工作。

四、確保評估結(jié)果反饋見效

績效評估必須有利于政府推進高質(zhì)量發(fā)展。通過高質(zhì)量發(fā)展績效評估，促進政府更好貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實五大發(fā)展理念，引入先進高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，改進政府管理和服務(wù)流程，不斷修訂和補充高質(zhì)量發(fā)展政策內(nèi)容，促進評估的規(guī)范化和程序化，形成良性循環(huán)通道，追求持續(xù)績效提升，為高質(zhì)量發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù) 。

（一）創(chuàng)新評估利用方式

高質(zhì)量發(fā)展績效評估是一個問題診斷、績效反饋和組織學(xué)習(xí)的過程，要避免為評估而評估錯誤傾向，以前瞻性思維，把握重點，縱深切入，講求績效，形成高質(zhì)量發(fā)展政策績效評價結(jié)果反饋利用體系，促使回歸其績效反饋和改進的定位。加大績效評估結(jié)果運用力度，形成績效信息收集、風(fēng)險預(yù)警、問題診斷、成因研判、政策優(yōu)化和績效改進的良性循環(huán)。加強高質(zhì)量發(fā)展績效評估公開結(jié)果力度，提高公眾認識、參與或監(jiān)督政府政策決策過程能力，檢驗政策舉措是否符合經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)在要求，有利于實現(xiàn)政策資源的高效配置。

（二）建立績效問責(zé)制度

高質(zhì)量發(fā)展績效評估旨在持續(xù)性改進政府績效、提升政府管理質(zhì)量、增強政府服務(wù)滿意度。必須完善高質(zhì)量發(fā)展績效評估配套制度，加大改革創(chuàng)新的力度，用機制來保證高質(zhì)量發(fā)展各項政策的推進和實施，用制度來確保各項服務(wù)承諾事項的兌現(xiàn)和落實。應(yīng)該適時修改和完善現(xiàn)行制度，探索建立高質(zhì)量發(fā)展政府績效評估定期向人大報告制度，績效評估結(jié)果行政問責(zé)與政治問責(zé)制度、政府績效獎懲制度，對高質(zhì)量發(fā)展績效評估中發(fā)現(xiàn)的好經(jīng)驗和做法，應(yīng)給予表揚，對高質(zhì)量發(fā)展過程中發(fā)現(xiàn)的政策落實不到位、政策調(diào)整滯后等行為堅決給予績效問責(zé)。

（作者單位：國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部）