設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量提高的邏輯理路

李店標

摘 要：設(shè)區(qū)的市面臨的立法經(jīng)驗不足、立法能力有限、立法壓力較大、立法需求膨脹和立法機制缺乏等現(xiàn)實挑戰(zhàn)嚴重影響著其立法質(zhì)量。要提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量，應明確指導思想為堅持黨對立法工作的領(lǐng)導、堅持人大對立法工作的主導、堅持人民在立法中的主體地位、正確處理立法與改革的關(guān)系；應遵循的基本原則為堅持立法基本原則、突出地方特色、實現(xiàn)立法精細化；應建構(gòu)的總體思路為確保立法合法、不重復、不抄襲、不盲從；應重視的具體措施為樹立科學理念、遵循法定程序、明確權(quán)限范圍、建設(shè)人才隊伍、強化起草環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市；立法；立法權(quán)；立法質(zhì)量

中圖分類號：D927.0文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）07-0088-06

2015年《立法法》修改的重心之一是賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，這使得我國市級立法權(quán)的主體在49個較大的市的基礎(chǔ)上又增加了240個設(shè)區(qū)的市、30個自治州和4個未設(shè)區(qū)的地級市。2018年憲法修正案新增了有關(guān)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的內(nèi)容，為設(shè)區(qū)的市享有和行使立法權(quán)提供了明確的憲法依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月，新賦予立法權(quán)的274個設(shè)區(qū)的市、自治州中，已經(jīng)有272個被批準可以開始制定地方性法規(guī)，而且在兩年多的時間內(nèi)已經(jīng)制定出595件地方性法規(guī)[1]。實踐表明，設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護三個方面行使立法權(quán)，對于推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義，但由于受觀念、經(jīng)驗、能力、機制等多種因素的影響，設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量尚有待提高。因此，設(shè)區(qū)的市應正視當前立法中所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，明晰提高立法質(zhì)量的邏輯理路，以保證立法權(quán)行使的科學性、民主性和有效性。

一、設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1.立法經(jīng)驗不足。提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量所面臨的最主要挑戰(zhàn)是設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗不足，以前其對社會的管理主要依靠制定紅頭文件，現(xiàn)在則轉(zhuǎn)變成制定法規(guī)規(guī)章，而立法是一項專業(yè)性和技術(shù)性非常強的工作，相比制定紅頭文件要困難很多。在《立法法》修改前，大部分設(shè)區(qū)的市并未進行過立法活動，立法工作機構(gòu)和立法工作人員缺乏。由于立法經(jīng)驗的不足，不少設(shè)區(qū)的市在立法指導思想、立法思路、立法程序、立法技術(shù)方面都需要積極借鑒有益經(jīng)驗，并急需組建專門機構(gòu)和進行人員培訓。雖然大部分設(shè)區(qū)的市已經(jīng)成立了人大法律委員會、人大常委會法制工作委員會和政府法制辦立法科，并配備了專門的工作人員，但要在短時期內(nèi)提高立法質(zhì)量并非易事，因為立法經(jīng)驗不僅需要學習和借鑒，更需要通過自身實踐加以積累。設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗不足導致立法中多存在貪大求全、行政色彩過濃、程序不規(guī)范、內(nèi)容難創(chuàng)新、技術(shù)相對落后等問題，從而影響立法質(zhì)量的提高。

2.立法能力有限。設(shè)區(qū)的市立法機構(gòu)設(shè)置不健全、立法隊伍薄弱、立法保障機制不完善等問題是制約立法能力的典型表現(xiàn)[2]。以立法隊伍為例，設(shè)區(qū)的市人大法律委員會、人大常委會法制工作委員會和政府法制辦立法科均成立不久，配備的人員不僅數(shù)量較少，而且對立法理論和實踐了解不多，難以適應當前立法工作的需要。從立法參與主體來看，由于社會公眾對立法作用和立法程序的認識不足，其參與立法的積極性和主動性并不高；設(shè)區(qū)市法律和法學專家大多從事司法和執(zhí)法工作而很少關(guān)注立法問題，且在人員數(shù)量、立法知識和立法經(jīng)驗等方面與大城市的法學專家相比差距較大，這會導致他們對立法工作和立法質(zhì)量的重視不夠，也會因自身能力的局限性而難以提供科學的決策建議。

3.立法壓力較大。當前設(shè)區(qū)的市立法主要面臨著來自縱向、橫向、內(nèi)部和外部的壓力。從縱向上看，主要是上級機關(guān)對下級機關(guān)的立法督促和立法監(jiān)督，督促是指要求在規(guī)定的時間內(nèi)完成一定的立法數(shù)量，監(jiān)督是對立法結(jié)果的備案和批準機制，這使得立法機關(guān)既面臨著快立法、立好法的政治任務，也面臨著因違法立法、不當立法所帶來的責任風險。從橫向上看，主要是同類市立法競爭所帶來的壓力，包括立法數(shù)量的競爭和立法質(zhì)量的競爭，既想樹立典型更不愿落后于人。從內(nèi)部看，由于立法能力、經(jīng)驗和人才的不足，導致立法機關(guān)既想立法又不敢輕率立法，從而進退兩難。從外部看，社會群眾普遍希望通過立法的形式來解決社會問題，立法機關(guān)難以滿足日益增長的立法需求，任務繁重。從一定意義上來說，立法壓力既可以轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎▌恿?，也可能轉(zhuǎn)變成立法阻力，如果處理不好上述壓力，必將影響設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的提高。

4.立法需求膨脹。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的目的之一是強化地方的自主性，提高行政管理的實效性。但實踐中，部分設(shè)區(qū)的市僅看到了立法權(quán)所能帶來的益處，而忽視了立法權(quán)所可能產(chǎn)生的弊端，如謀取地方利益和部門利益、侵犯公民權(quán)利、法律沖突增多等等?！傲⒎ㄅc需求成正比，需求越旺盛、立法越頻繁?！盵3]當前設(shè)區(qū)的市立法需求急劇膨脹，很多地方的立法規(guī)劃和計劃安排遠遠超過了其立法能力范圍，出現(xiàn)了立法重數(shù)量和效率而輕質(zhì)量和實效的現(xiàn)象。事實上，有些立法需求往往不是社會驅(qū)動的結(jié)果，而是政府部門的一廂情愿，也即立法需求并不是社會需求，更主要的是政府管理部門的需求。如不少政府部門強力推進立法的目的是爭權(quán)諉責而非服務社會，導致不考慮立法時機、能力和條件，盲目追求規(guī)定的及早出臺。立法需求的膨脹，有可能導致設(shè)區(qū)的市難以仔細甄別立法項目和分清輕重緩急，使立法的審慎性和有序性遭到破壞。

5.立法機制缺乏。立法是一項系統(tǒng)工程，也是一項嚴肅的制度創(chuàng)設(shè)工作，必須依靠健全的機制才能保障立法質(zhì)量。如立法中的調(diào)研、立項、評估、論證、公開、起草、協(xié)商、聽證、審議、表決、備案、報批、公布等機制，對于立法質(zhì)量的提高能夠在不同層面上起到保障作用。基于此，設(shè)區(qū)的市應先制定立法程序規(guī)范，然后再制定其他的實體法規(guī)范，以突出程序的先導性。立法程序規(guī)范制定后，還需進行配套立法，針對每項機制出臺專門規(guī)則，如立法調(diào)研規(guī)則、立項規(guī)則、論證規(guī)則、起草規(guī)則、聽證規(guī)則、審議規(guī)則等，以構(gòu)建科學的立法機制體系。實踐中，雖然部分設(shè)區(qū)的市已經(jīng)出臺了立法程序規(guī)范，但因缺乏相應的配套性立法導致立法機制還有待健全，這就會使下一步的立法工作無明確和細致的規(guī)范可以遵循。

二、提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的指導思想

1.堅持黨對立法工作的領(lǐng)導。在我國，黨領(lǐng)導立法具有價值上、規(guī)范上和歷史上的合法性[4]。堅持黨的領(lǐng)導是把握立法正確方向的必然要求，也是提高立法質(zhì)量的根本保障。因此，設(shè)區(qū)的市立法必須始終將堅持黨的領(lǐng)導作為重要指導思想，確保黨的路線方針政策得以全面貫徹落實，以完善中國特色社會主義法律體系為基本目標，更好地發(fā)揮其對地方法治的引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障作用。具體而言，設(shè)區(qū)的市立法堅持黨的領(lǐng)導主要體現(xiàn)在三個方面：一是堅持黨對立法工作正確方向的領(lǐng)導。明確地方立法工作的目標和任務，充分反映人民的意志和要求，將黨委的主張上升為人民的意志并在立法中加以體現(xiàn)和落實。二是服從黨對重大民生問題的立法決策。涉及重大民生問題的法規(guī)規(guī)章的制定，應報黨委討論決定，黨委根據(jù)民主集中制原則作出的決策，各立法機關(guān)應當認真貫徹實施。三是發(fā)揮立法機關(guān)同級黨委（組）的作用。加強各黨委（組）對立法的領(lǐng)導和監(jiān)督工作，健全重大事項的報告和討論制度，對涉及重大問題的請示匯報應當及時決策和批復。

2.堅持人大對立法工作的主導。人大是我國的權(quán)力機關(guān)，政府由人大產(chǎn)生并向人大負責和報告工作，堅持人大對立法工作的主導完全符合我國的立法體制。當然，堅持人大對立法工作的主導，主要依賴于發(fā)揮人大常委會的作用，因為人大常委會在人員組成、立法經(jīng)驗、會期設(shè)置等方面比人大更具優(yōu)勢。對于設(shè)區(qū)的市而言，堅持人大對立法工作的主導需要重視的問題包括：一是嚴把立項關(guān)，從源頭上發(fā)揮作用，通過對立法規(guī)劃、計劃和項目征集的掌控，確保立法工作能夠統(tǒng)籌安排、頂層設(shè)計、有的放矢。二是將法案起草環(huán)節(jié)作為重心，廣泛征求意見建議，加強自身人員能力的建設(shè)，確保立法的民主性、科學性和精細性。三是加強與政府部門、社會各組織的立法協(xié)商，及時有效化解利益沖突，避免部門利益和地方保護主義傾向，平衡各方主體的利益需求，促進立法決策的合理化。四是健全立法審議機制，解決立法過程中的重點和難點問題，力爭制定的每一部法規(guī)規(guī)章都能反映人民的根本利益，符合本地的現(xiàn)實需求。

3.堅持人民在立法中的主體地位。只有法律的根基源自于人民的內(nèi)心，才可能被很好地遵守。我國的立法理論和實踐表明，無論是中央立法還是地方立法，只有在立法過程中堅持人民的主體地位，才能推進科學立法和民主立法，也才能切實提高立法質(zhì)量?！皥猿秩嗣裰黧w地位，必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點?！盵5]對于設(shè)區(qū)的市立法而言，堅持人民主體地位主要體現(xiàn)在健全公民參與立法的各項體制機制，使立法真正成為集中民智、表達民意和匯集民聲的過程，這就要求：首先，堅持立法過程和結(jié)果的公開性，讓人民真實感受到立法的過程，調(diào)動民眾參與立法的積極性和主動性；其次，擴大公民有序參與立法的渠道和方式，積極回應社會民眾的關(guān)切；再次，發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員的作用，邀請人大代表和政協(xié)委員參與立法活動，為地方立法獻計獻策。

4.正確處理立法與改革的關(guān)系。過去，我國往往是改革走在立法的前面，立法的目的在于鞏固改革成果；但現(xiàn)在，重大改革需要有法律依據(jù)，立法為改革提供保障?！傲⒎ㄒl(fā)揮引領(lǐng)和推動作用，而要發(fā)揮好這個作用，關(guān)鍵是實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法決策要與改革決策一致，立法要適應改革的需要，服務于改革。”[6]正因為要保持立法與改革的銜接關(guān)系，使得對立法質(zhì)量的要求越來越高，立法的任務也越來越重，立法的難度也越來越大。對設(shè)區(qū)的市而言，要正確處理立法與改革的關(guān)系，需要做到：一是將黨和國家的改革決策作為立法的重要依據(jù)，立法應當符合改革的大趨勢；二是以高質(zhì)量的立法作為處理改革過程中各種矛盾的依據(jù)；三是加強重點領(lǐng)域立法，圍繞地方重要事項有針對性地制定法規(guī)規(guī)章；四是注重立法的前瞻性，為將來的改革預留法律和制度空間；五是平衡立法中的各種利益關(guān)系，做到利益的協(xié)調(diào)、兼顧和均衡。

三、提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的基本原則

1.堅持立法基本原則，遵循依法立法、民主立法和科學立法。我國《立法法》在第4-6條分別規(guī)定了立法的依法、民主和科學原則，這是我國一切立法主體從事立法活動都必須遵循的基本準則。依法立法原則是指立法應堅持和體現(xiàn)憲法的基本原則，依據(jù)法定的權(quán)限和程序開展立法，維護法制統(tǒng)一；民主立法原則是指立法應當廣泛發(fā)揚民主，堅持立法公開，推動公民有序參與立法；科學原則是指合理分配權(quán)利、義務和責任，確保立法的針對性和可操作性。設(shè)區(qū)市立法要堅持上述三項基本原則應當做到：一是以憲法、《立法法》等上位法為依據(jù)，以本市立法程序規(guī)定為依托，不違背上位法和程序法的內(nèi)容，地方性法規(guī)的制定不與上位法相抵觸，地方政府規(guī)章的制定必須有上位法根據(jù)。二是在立法過程中充分尊重人民的利益需求和利益表達，堅持立法從群眾中來到群眾中去的路線，將社會需求作為立法的動力，積極吸收民眾有價值的立法意見和建議；在立法結(jié)果上充分體現(xiàn)人民的主體地位，以人民利益的維護和公民權(quán)利的保障作為立法宗旨，為群眾關(guān)心的現(xiàn)實問題提供有效的法律解決措施。三是遵循社會運行和發(fā)展的基本規(guī)律，重視立法調(diào)研，充分了解當?shù)氐默F(xiàn)實情況，發(fā)現(xiàn)立法的真問題，講求立法的實用性和有效性，增強立法的針對性和可操作性，做到立法形式和內(nèi)容的規(guī)范化。

2.突出設(shè)區(qū)的市的地方特色，發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)作用。地方立法必須以追求和體現(xiàn)特色為基本原則，否則立法質(zhì)量無從談起。所謂突出地方特色主要是要反映出地方經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境等各方面與其他地方的不同之處，有針對性地制定問題的法律解決措施。特色既可以是地方優(yōu)勢的內(nèi)容，也可以是地方劣勢的內(nèi)容，優(yōu)勢要通過立法予以擴大，劣勢要通過立法予以消減。但目前設(shè)區(qū)的市立法普遍存在的一個問題就是特色不明顯，重復上位法或者抄襲同類法的現(xiàn)象較為常見。新修改的《立法法》專門規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復性規(guī)定?！逼淠康脑谟谕苿拥胤搅⒎ǖ膭?chuàng)新，使地方立法能夠體現(xiàn)出應有的特色，增強法律實施的效果。雖然設(shè)區(qū)的市的立法事項僅限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個方面，而且不可能將地方特色全部體現(xiàn)，但圍繞上述事項的立法應盡量以現(xiàn)實為基礎(chǔ)、以問題為導向、以特色為目標?；诖?，筆者建議：創(chuàng)制性立法，要敢于突破，只要在法定的權(quán)限內(nèi)并符合不抵觸或有根據(jù)原則，社會需求度較高的事項應當積極立法，創(chuàng)造性地解決地方特殊問題；實施性立法，如果上位法的規(guī)定與本地情況銜接并不緊密，應當根據(jù)本地的現(xiàn)實需要，對上位法予以細化，如此不僅可以解決本地問題，還有助于完善法律體系；先行性立法，如果上位法缺乏，地方又急需，則可開展立法活動，為國家立法積累經(jīng)驗，發(fā)揮“試驗田”的作用。

3.實現(xiàn)立法的精細化，注重先進立法技術(shù)的運用。在我國很長的一段歷史時期內(nèi)，由于立法能力、需求和經(jīng)驗的局限性，立法的基本思路是“宜粗不宜細”，很多法律的設(shè)計都是粗放型的。粗放型立法模式利弊共存，難以適應當前行為多樣化、主體多元化和利益沖突激烈化的社會發(fā)展。目前，精細立法的理念已經(jīng)在理論和實踐上達成共識，“今后的一段時期，轉(zhuǎn)變立法理念，采取有效措施提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)從粗略式立法到精細化立法的轉(zhuǎn)型升級，是我國在社會主義法律體系初步建成之后進一步提升立法工作的必然選擇。”[7]當然，立法精細化并不是條文設(shè)計得越密越好，而強調(diào)的是立法技術(shù)的運用，如權(quán)限劃分合理、立法調(diào)研充分、法的結(jié)構(gòu)規(guī)范、立法內(nèi)容精準等。對于設(shè)區(qū)的市而言，實現(xiàn)立法精細化需要重視以下問題：一是科學劃分立法權(quán)限。進一步明確三項立法權(quán)限的范圍、地方人大與地方人大常委會立法權(quán)限劃分、地方人大與地方政府在立法事項上的分工。二是注重立法調(diào)研。立法前調(diào)研能夠減少立法的盲目性，對立法的必要性和可行性形成充分的認識；立法中調(diào)研能夠保障條文的設(shè)計更加科學合理，增強立法的針對性和可操作性；立法后調(diào)研能夠檢驗立法的實效，為此后的條文修改做好準備。三是推動法的結(jié)構(gòu)的規(guī)范化。草案名稱、題注、總則、分則、附則等體例內(nèi)容以及權(quán)利義務條款的設(shè)計、立法的語言、標點符號的使用等都應當符合立法技術(shù)規(guī)范，保證條文的明確性、嚴謹性、準確性、規(guī)范性、簡潔性。四是確保法的內(nèi)容的精準性。實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務、職權(quán)與職責關(guān)系配置的平衡，弱化宣示性條款，強化實用性條款，從源頭上控制自由裁量空間，提供矛盾化解的多元機制等。

四、提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的總體思路

1.地方性法規(guī)做到不抵觸，確保立法的合法性?！读⒎ǚā穼υO(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的基本要求是堅持不抵觸原則，即地方性法規(guī)制定不得在基本精神、基本原則和具體規(guī)則方面，與憲法、法律、行政法規(guī)、省級人大的地方性法規(guī)相矛盾沖突。不抵觸是確保法制統(tǒng)一的一項基本原則，也是確保立法合法性的基本要求，更是提高立法質(zhì)量的約束手段。因此，設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)時要充分把握上位法的內(nèi)容，做到本法與上位法的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。如針對行政處罰而言，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)禁止設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的處罰，但其他處罰應當在法律法規(guī)設(shè)定處罰的種類、幅度范圍之內(nèi)進行規(guī)定。正如有學者所言，由于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)大多涉及行政管理的內(nèi)容，因此不抵觸原則在實踐中首先不得與《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》相抵觸，并根據(jù)這三部法律對處罰、強制、許可等事項分別進行規(guī)定[8]。

2.地方政府規(guī)章做到有根據(jù)，確保立法的合法性。目前設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章的制定任務較重，但立法質(zhì)量堪憂，尤其是立法的合法性問題應當重視。與地方性法規(guī)制定采用“不抵觸”原則不同，地方政府規(guī)章制定采用的是“有根據(jù)”原則，即立法內(nèi)容應當有上位法的明確依據(jù)才可制定。這里的“有根據(jù)”，指既有實體法的根據(jù)，又有程序法的根據(jù)。相比較而言，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章制定因為必須有根據(jù)，所以“入口”嚴格，而地方性法規(guī)制定只需滿足不抵觸要求，所以“入口”寬松；但設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章在制定后采用的是備案制度，備案往往不影響其生效，即“出口”寬松；地方性法規(guī)在制定后采用的是批準制度，不經(jīng)批準不能生效，即“出口”嚴格。因此，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章采用的是“入口嚴出口松”的制定模式，地方性法規(guī)采用的是“入口松出口嚴”的制定模式，設(shè)區(qū)的市立法起草工作應當高度重視這種模式。

3.立法內(nèi)容做到不重復，確保立法的協(xié)調(diào)性。目前，我國立法實踐中存在的一個重要問題就是，地方立法存在大量重復上位法的現(xiàn)象。地方立法重復主要表現(xiàn)在立法內(nèi)容和立法語言方面，既包括同一事項的下位法重復上位法，也包括同一事項的后法重復前法，立法重復現(xiàn)象在設(shè)區(qū)的市立法中表現(xiàn)更加明顯。針對這一現(xiàn)象，有人認為是地方立法能力有限，有人認為是地方政績工程的需要，也有人認為是回應上位法的需要等。但不管何種原因，立法重復所造成的后果必然是立法資源的浪費和立法質(zhì)量的低下。以物業(yè)管理立法為例，國務院制定了《物業(yè)管理條例》，省級人大制定了《XXX省物業(yè)管理條例》，設(shè)區(qū)的市人大再制定《XXX市物業(yè)管理條例》，試問如果設(shè)區(qū)的市這一立法在內(nèi)容上沒有創(chuàng)新，這種立法的價值又何在？為此，有學者建議針對地方立法重復現(xiàn)象，應當將“不得作重復性規(guī)定”寫入地方立法程序規(guī)定，并具體說明“不作重復性規(guī)定”的范圍，同時建立地方立法協(xié)同機制以及立法重復評估和審查機制[9]。

4.立法內(nèi)容不抄襲，確保立法的針對性。不少立法機關(guān)受到政績觀的誘導或者出于規(guī)避立法風險考慮，大量模仿其他省市同類法的現(xiàn)象日益增多，使得立法抄襲成為一個備受詬病的問題。筆者在從事立法起草的過程中發(fā)現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市立法抄襲現(xiàn)象十分常見，在體例、內(nèi)容和語言方面與既有規(guī)范大同小異，造成了立法缺乏特色、針對性和可操作性。立法抄襲的主要成因在于節(jié)約成本、操作簡便、提高效率，但卻無視“立法質(zhì)量是立法工作的生命線”這一主題。其實，立法抄襲既是對立法事業(yè)的明顯不尊，也是對立法權(quán)威的嚴重破壞，更是對群眾利益的極端忽視。立法抄襲往往是以共性掩蓋了個性。因此，設(shè)區(qū)的市在立法的過程中應充分認識到立法抄襲的害處，多調(diào)研、多思考、多研究，以增強立法針對性作為提高立法質(zhì)量的著力點。

5.立法進度不盲從，確保立法的審慎性。有些設(shè)區(qū)的市在獲得立法權(quán)之后，將某些立法時機不成熟且數(shù)量龐大的項目列入立法計劃，而在起草的時候才發(fā)現(xiàn)能力不足，不得已為了完成政治承諾而盲從立法。此外，立法權(quán)的獲得無形中將設(shè)區(qū)的市置于一種競爭和攀比狀態(tài)，不少地方以立法數(shù)量多少作為衡量能力強弱的標準，導致立法進度常常淪為命令安排。其實這都是立法政績觀和形象觀所造成的后果，是對立法質(zhì)量的沖擊，也是對立法審慎性的破壞。筆者認為，設(shè)區(qū)的市立法在進度上一定要科學把握，從立項開始就著力嚴格審核，有步驟分階段地開展立法，不可“大干快上”，急功近利和搞形式主義，還要提高立法能力，避免立法不作為。總之，“地方立法主體本身必須堅持從客觀實際出發(fā)，堅持問題導向，克服立法怠惰，找準對策，系統(tǒng)提出解決實際問題的制度安排?！盵10]

五、提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的具體措施

1.樹立科學理念。設(shè)區(qū)的市要切實提高立法質(zhì)量，必然要求立法主體樹立科學的立法理念。首先，要對立法權(quán)有清晰的認識，真正意識到立法對于設(shè)區(qū)的市經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用，以正確的立法觀念認真對待立法工作。其次，要積極學習立法理論與實踐經(jīng)驗，提高立法能力和水平，健全黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、各方參與的科學立法工作格局，集中全社會的力量有針對性地開展立法工作。再次，要明確相關(guān)機關(guān)的職權(quán)和職責，形成各機關(guān)的立法合力，避免推諉扯皮現(xiàn)象，將立法責任化解成立法動力。最后，要堅持質(zhì)量優(yōu)于數(shù)量和效率的觀念，以立法質(zhì)量作為立法成效的最核心標準，以現(xiàn)實問題為立法工作的根本導向，積極推進依法立法、民主立法和科學立法，避免立法的激進、盲目和保守。

2.遵循法定程序。任何工作的開展都必須遵循一定的程序，設(shè)區(qū)的市立法作為國家權(quán)力行使的法定形式，自然應當遵循立法程序，這對于提高立法質(zhì)量意義重大。我國的《立法法》《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)，以及各省市出臺的地方立法程序規(guī)定都涉及到了設(shè)區(qū)的市立法程序問題。如在2017年3月，黑龍江省人大常委會審查批準了哈爾濱市、大慶市、佳木斯市、雙鴨山市、黑河市、雞西市和綏化市的人大立法程序規(guī)定，使黑龍江省12個設(shè)區(qū)的市中有7個明確了地方性法規(guī)的制定程序。以大慶市為例，目前出臺的《大慶市人民代表大會及其常務委員會立法條例》和《大慶市人民政府規(guī)章制定辦法》分別對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定程序進行了專門規(guī)定。

3.明確權(quán)限范圍。第一，由于《立法法》對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”三項立法權(quán)限沒有進行詳細列舉，因此設(shè)區(qū)的市在立法的過程中應當對各種預立法的事項進行仔細甄別分析，避免超越立法權(quán)限的范圍。第二，由于《立法法》對各級人大和人大常委會的立法權(quán)限沒有進行劃分，為避免設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)的虛置和人大常委會立法權(quán)的膨脹，有必要明確二者的權(quán)限劃分?？刹杉{相關(guān)學者的建議，在地方立法實踐中將重大事項立法權(quán)劃歸人大，并用一個兜底條款來彌補列舉的不周延，其他事項的立法權(quán)劃歸人大常委會[11]。第三，由于《立法法》對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章立法權(quán)限沒有進行劃分，導致哪些事項適宜制定地方性法規(guī)或者制定地方政府規(guī)章并不明確。建議本著有利于人大及其常委會統(tǒng)一行使國家權(quán)力、符合法定職權(quán)、符合具體情況和實際需要、容忍法規(guī)與規(guī)章的共享空間、節(jié)約立法資源的原則[12]，設(shè)區(qū)的市人大和政府的立法權(quán)限范圍，應沿著列舉二者分別制定的事項和均可制定的事項這一思路進行。

4.建設(shè)人才隊伍。設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量能否真正提高與立法人才隊伍的建設(shè)直接相關(guān)，而目前需要做的工作至少包括以下幾方面：一是提高認識、統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，加強對已有人才立法工作的培訓，實現(xiàn)立法人才的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化。二是根據(jù)立法程序?qū)ΜF(xiàn)有人才進行合理分工，明確相應的崗位職責，做到各司其職、術(shù)業(yè)有專攻。三是調(diào)動高等院校、科研院所、司法機關(guān)和政府部門立法理論與實踐人才參與立法的積極性，健全合作機制。四是建立立法聯(lián)系點制度，發(fā)揮社會群眾的經(jīng)驗優(yōu)勢，不斷鞏固立法信息服務網(wǎng)絡(luò)，為立法調(diào)研和立法參與搭建平臺。五是適當增加立法部門的人員編制，堅持“走出去”引進人才和訂單式人才培養(yǎng)的思路，與有立法學方向碩士、博士點的高等院校進行合作，提高立法人才的數(shù)量和質(zhì)量。

5.強化起草環(huán)節(jié)。強化設(shè)區(qū)的市立法起草環(huán)節(jié)應做好以下幾項工作：一是收集背景資料，增強立法的前瞻性。通過收集上位法、國內(nèi)同類法、相關(guān)規(guī)范性文件、立法技術(shù)資料、國外文本資料、學術(shù)研究成果、社會調(diào)研材料等資料了解這一問題的立法動態(tài)，為立法起草拓展視野、奠定基礎(chǔ)。二是搭建框架體系，增強立法的規(guī)范性。在明確立法所要解決的主要問題和關(guān)鍵措施基礎(chǔ)上，要關(guān)注結(jié)構(gòu)設(shè)計科學、基本條款必備、核心內(nèi)容突出、條文邏輯銜接等方面，避免全盤借鑒其他同類法。三是做好法條比對，增強立法合法性。選擇最直接的上位法和最新的同類法，采用逐條比的方式歸納總結(jié)各個參照文本的優(yōu)劣之處，以做到知己知彼和揚長避短。四是注重實證調(diào)研，增強立法的科學性。通過廣泛和深入調(diào)研，了解各方的利益需求，平衡各方的利益關(guān)系，合理配置權(quán)利義務、權(quán)力權(quán)利和職權(quán)職責，使草案文本更具針對性和可操作性。五是強化專家論證，增強立法的專業(yè)性。論證專家既要包括法律法學工作者，也要包括具有專業(yè)知識和技能的社會公眾，這些專家能夠以專業(yè)的知識、中立的態(tài)度、廣闊的視野和豐富的經(jīng)驗從不同的側(cè)面完善相關(guān)立法草案。

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【責任編輯：張亞茹】