芻論政府數(shù)據(jù)治理模式的構(gòu)建

唐瑩 易昌良

摘 要：數(shù)據(jù)作為一種新變量正在嵌入政府治理過程，打破舊有權(quán)力關(guān)系平衡，為解決政府治理頑疾、提升政府治理能力提供新視角。在數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動下，政府數(shù)據(jù)治理作為一種新型公共治理模式應運而生。政府數(shù)據(jù)治理模式，是人工智能時代政府治理體系的新范式，同時也是數(shù)字時代政府治理現(xiàn)代化的新趨勢。探討政府數(shù)據(jù)治理模式構(gòu)建，可以為政府數(shù)據(jù)治理中的決策者和參與者提供一個多角度、多層次的行動指南和價值評價體系。依據(jù)權(quán)力定位、結(jié)構(gòu)安排、運行規(guī)則、外部環(huán)境，政府數(shù)據(jù)治理模式構(gòu)建框架可分為：以政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)和數(shù)據(jù)權(quán)為中心的核心層；基于政務邏輯優(yōu)化基礎(chǔ)上政府數(shù)據(jù)資源體系結(jié)構(gòu)層；數(shù)據(jù)開放共享與應用的運行層；系統(tǒng)外環(huán)境與文化因素組成的外圍層。

關(guān)鍵詞：政府數(shù)據(jù)治理；數(shù)據(jù)治理；治理現(xiàn)代化；治理模式

中圖分類號：D63-3文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）07-0068-07

一、政府在數(shù)據(jù)治理實踐中面臨的挑戰(zhàn)

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能技術(shù)的蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)治理為政府治理提供了新視角與新范式。近年來，中共中央、國務院多次出臺運用新技術(shù)重塑政府，提升政府治理能力的重要戰(zhàn)略部署。繼黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”全面深化改革總目標之后，2015年8月國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出，大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享、公共資源開放，提升治理能力[1]；緊接著“十三五”規(guī)劃綱要提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”；再到2017年12月中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行集體學習，習近平總書記明確要求“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設數(shù)字中國，強調(diào)要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”[2]。

從政府治理實踐看，運用大數(shù)據(jù)改變政府治理模式和服務方式正在成為趨勢。各地涌現(xiàn)的政府治理創(chuàng)新實踐，如數(shù)據(jù)共享的“最多跑一次”，基于“聚通用”基礎(chǔ)上的“服務到家”等，其治理能力提升的關(guān)鍵都離不開龐大的政府數(shù)據(jù)治理體系及其運行機制的支撐。盡管政府數(shù)據(jù)治理的動機很強，甚至存在強烈的沖動乃至盲目[3]，但是當前政府在數(shù)據(jù)治理的實踐中還面臨著嚴峻的能力挑戰(zhàn)和“成長的煩惱”，主要集中在政府數(shù)據(jù)治理的建設模式和實施路徑還存在著思維認識碎片化與應用水平不高等問題。具體表現(xiàn)為：一是在政府數(shù)據(jù)匯集過程中，存在“數(shù)據(jù)煙囪”林立，“數(shù)據(jù)孤島”叢生等現(xiàn)象；二是政府數(shù)據(jù)分析中，結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)混雜，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一；三是政府數(shù)據(jù)應用過程中，數(shù)據(jù)管理無序，重概念建設輕民生應用等問題，都在困擾著政府數(shù)據(jù)治理的可持續(xù)發(fā)展。如何認識政府數(shù)據(jù)治理？如何構(gòu)建新時代政府數(shù)據(jù)治理的行動框架和價值評價體系？縱觀學界研究，政府數(shù)據(jù)治理在理論研究和實踐操作層面尚存在不足，以上種種都在呼喚“政府數(shù)據(jù)治理模式”的理論研究與創(chuàng)新。

二、數(shù)據(jù)治理的核心資源：數(shù)據(jù)

（一）數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)

研究數(shù)據(jù)治理，我們繞不開其核心資源——數(shù)據(jù)這一話題。回顧人類近萬年的發(fā)展歷史，數(shù)據(jù)可以說貫穿在任何一個國家或者社會治理過程中。從結(jié)繩記事到維基百科，從泥版印刷到激光照排，從極少數(shù)人具備的能力到數(shù)十億人和更多數(shù)量的設備參與數(shù)據(jù)記錄，數(shù)據(jù)與人類歷史進程相伴而生，當今數(shù)據(jù)發(fā)展已進入到大數(shù)據(jù)發(fā)展新階段。

大數(shù)據(jù)本質(zhì)是數(shù)據(jù)。對于數(shù)據(jù)的理解，目前具有代表性的觀點有“數(shù)據(jù)是對客觀世界進行量化和記錄的結(jié)果”[4]；“數(shù)據(jù)是客觀事實經(jīng)過獲取、存儲和表達后得到的結(jié)果，通常以文本、數(shù)字、圖像、圖形、聲音和視頻等表現(xiàn)形式存在。”[5]我們可以這樣理解數(shù)據(jù)，它是對客觀世界記錄、量化、分析、重組后再現(xiàn)的結(jié)果。

大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)存在和發(fā)展的新階段。由于計量和分析技術(shù)在不斷提升，人們測量、記錄和分析世界的渴望被極大地釋放，大數(shù)據(jù)在現(xiàn)代快速走進了人類社會治理的視野。有關(guān)大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵在不斷發(fā)展和實時更新。20世紀90年代大數(shù)據(jù)概念多指“大量數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集”[6]等字面意思，“運用一般技術(shù)難以處理的大規(guī)模、復雜結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)集”[6]，從規(guī)模大小、速度、關(guān)聯(lián)性、價值等方面對大數(shù)據(jù)的定義[6]。21世紀初大數(shù)據(jù)概念演進到應用階段，尤其強調(diào)在多樣和大量數(shù)據(jù)中，迅速獲取信息的能力，進而把握應用數(shù)據(jù)背后的邏輯并應用到對未來發(fā)展的研判上。這就將大數(shù)據(jù)的概念擴展到“能力范疇”，其含義遠遠超出了“參照數(shù)據(jù)”意義。維克托·邁爾-舍恩伯格在其《大數(shù)據(jù)時代》中指出，“建立在大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上的，當今社會所獨有的一種新型能力：以一種前所未有的方式，通過對海量數(shù)據(jù)進行分析，獲得有巨大價值的產(chǎn)品和服務，或深刻洞見。”[7]從中反映出大數(shù)據(jù)不僅僅是因為數(shù)據(jù)存儲、傳感和采集技術(shù)的發(fā)展而帶來的巨大數(shù)據(jù)規(guī)模，更關(guān)鍵的是依托新的處理模式，對海量數(shù)據(jù)的快速深入分析和挖掘，實現(xiàn)決策支持、知識發(fā)展為代表的持續(xù)不斷的數(shù)據(jù)增值服務，進而為組織和個人創(chuàng)造不可估量的商業(yè)和社會價值?，F(xiàn)階段，數(shù)據(jù)發(fā)展的核心在于對數(shù)據(jù)價值挖掘和運用，促進數(shù)據(jù)在政用、商用、民用領(lǐng)域的服務創(chuàng)新和價值創(chuàng)造。

（二）數(shù)據(jù)發(fā)展的最新階段性特征及其實現(xiàn)條件

大數(shù)據(jù)的興起和廣泛應用，代表著數(shù)據(jù)發(fā)展的最新階段。我們認為大數(shù)據(jù)是在web3.0技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)和人工智能不同技術(shù)的作用下，非生物體等智能技術(shù)可記錄讀取、可分析預測、可再利用的高增長率信息形態(tài)。其主要特征體現(xiàn)在：數(shù)據(jù)可記錄讀取、可分析預測、可再利用、呈現(xiàn)高增長率等方面。

要想真正呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的主要特征，使得數(shù)據(jù)價值變現(xiàn)，還需滿足一定的條件：首先，數(shù)據(jù)可記錄、讀取，但其效率的提升需要數(shù)據(jù)的標準化、量化。數(shù)據(jù)本質(zhì)是一種記錄態(tài)信息。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)發(fā)展，標志著以非生物體為主體的認知能力擺脫了人類的生理約束。數(shù)字化完成了計算機等非生物體記錄數(shù)據(jù)的問題，而數(shù)據(jù)化過程通過將數(shù)字化圖像轉(zhuǎn)換為可被識別、分析和處理的數(shù)據(jù)化文本內(nèi)容，解決了非生物體的讀取、分析和認知能力問題。而數(shù)據(jù)化過程的關(guān)鍵在于建立一套量化、標準化收集工具體系。這關(guān)系到數(shù)據(jù)的一致性和數(shù)據(jù)質(zhì)量。當計算機能夠利用某種數(shù)據(jù)提煉出的規(guī)律做出自動判斷，它會為提升整個社會運行效率奠定技術(shù)支撐。人工智能發(fā)展的基礎(chǔ)就是數(shù)據(jù)有質(zhì)量的積累，當人類擁有足夠多高質(zhì)量、可讀取的數(shù)據(jù)時，數(shù)據(jù)就成為新的能源和燃料，使人類智能的發(fā)動機快速運轉(zhuǎn)起來。

其次，數(shù)據(jù)可分析、預測，但其精準判斷依賴于數(shù)據(jù)的系統(tǒng)、動態(tài)。在對某一客觀存在進行描述時，大數(shù)據(jù)會在時間、空間維度上顯示“全息”效果，這是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)時代所無法比擬的。當今世界許多國家政府、社會組織、商業(yè)領(lǐng)域試圖把“憑借數(shù)據(jù)治理”的模式推向極致，其原因就在于通過挖掘數(shù)據(jù)價值，在全社會范圍內(nèi)發(fā)揮數(shù)據(jù)的分析、預測功能。依靠分析部門、實地調(diào)研、決策者個人經(jīng)驗所做出的分析和預測，或具有孤立性，或以“靜態(tài)數(shù)字”呈現(xiàn)，缺乏宏觀性、系統(tǒng)性與及時性，難以適應紛繁復雜、瞬息萬變的社會發(fā)展變化。不論是政府、企業(yè)和個人，都需要借助于更為科學、系統(tǒng)、成片、動態(tài)的數(shù)據(jù)流，宏觀感知洞察社會發(fā)展的實時脈搏，深入分析和科學預測未來社會發(fā)展的方向，以便做出較為合理的決策。

再次，數(shù)據(jù)可重組、再利用，但其高增長率價值的實現(xiàn)需要數(shù)據(jù)的流動與共享。數(shù)據(jù)是具有高增長率價值的新型信息資源，其高增長率體現(xiàn)在：數(shù)據(jù)可反復使用、多人同時使用、與其他數(shù)據(jù)整合共同使用，進而產(chǎn)生新的價值和效用。數(shù)據(jù)記錄存在多個源頭，不同方向?qū)ν粋€對象進行數(shù)據(jù)記錄，數(shù)據(jù)之間可以互相印證，使得數(shù)據(jù)在交流、移動中，可信度和質(zhì)量會不斷提高。因此，只有數(shù)據(jù)流動，用于記錄、反饋和提升互動體驗的效果才會更好，能夠用于更好的量化決策。而數(shù)據(jù)不流動容易導致數(shù)據(jù)壁壘下的業(yè)務程序的繁瑣。通過數(shù)據(jù)流動和共享，一方面能有效避免數(shù)據(jù)重復采集，降低交易成本，達到提升效率的目的，另一方面也可便于人們對數(shù)據(jù)進行再利用。

三、數(shù)據(jù)治理研究的興起

當我們獲得前所未有的數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料，而它正以史無前例的速度和數(shù)量進行傳輸、儲存和處理信息符號時，我們最需要做的是使我們的認知能力跟上它的發(fā)展步伐。如何有效運用數(shù)據(jù)資源；如何傳輸、組織以便儲存和獲取數(shù)據(jù)信息；如何設計高效信息分析處理、應用系統(tǒng)供組織使用，繼而成為國內(nèi)外各界關(guān)注的重點，數(shù)據(jù)治理研究應運而生。

（一）數(shù)據(jù)治理的提出

對于數(shù)據(jù)治理的研究，國外最先提出并形成了一系列有代表性的觀點。國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會（DAMA）提出數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)自然管理行使權(quán)利的活動集合[8]。國際數(shù)據(jù)治理研究所（DGI）指出，數(shù)據(jù)治理是指數(shù)據(jù)相關(guān)事務的決策和權(quán)限的行使。具體來講，數(shù)據(jù)治理是處理信息和實施決策的一個責任體系。它根據(jù)約定模式運行，這個模式規(guī)定了誰可以在何種情境下，何時，采用何種信息，由誰，運用何種方式進行處理，即明確實施者、實施步驟、實施時間、實施情境以及實施途徑與方法[9]?？梢钥闯?，國外對于數(shù)據(jù)治理概念的關(guān)鍵要素包括：組織體系，規(guī)則標準，決策權(quán)，責任體系，人員和信息管理的實施方法等方面，尤其強調(diào)基于數(shù)據(jù)相關(guān)事宜的管理基礎(chǔ)上，所做出的相應決策和實施的行動。

（二）數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理

數(shù)據(jù)管理強調(diào)對數(shù)據(jù)集合自身內(nèi)容的具體管理，它是基于整個數(shù)據(jù)生命周期的管理，包括收集、組織、描述、共享和保存數(shù)據(jù)，屬于被動式管理。DGI從職能角度出發(fā)，認為數(shù)據(jù)管理是確保通過數(shù)據(jù)治理制定的政策和實踐能有效地幫助數(shù)據(jù)相關(guān)工作開展的一系列活動[10]。數(shù)據(jù)治理貫穿數(shù)據(jù)管理的全過程，它更注重戰(zhàn)略規(guī)劃、組織以及后續(xù)績效評估和監(jiān)管等，強調(diào)“決定如何做出決定（decide how to decide）”。從以上看，數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理的區(qū)別主要體現(xiàn)在：首先，數(shù)據(jù)治理既包括對數(shù)據(jù)管理，也包括對相關(guān)利益主體主動式的管理，管理范圍更廣，體系更完善。數(shù)據(jù)治理人員通常由組織的決策者和高級別管理人員及其代表組成。其次，數(shù)據(jù)治理具有方向性，以數(shù)據(jù)為研究對象，圍繞治理內(nèi)容開展的組織結(jié)構(gòu)、體制機制、人員配置等決策及其行動。再次，通過數(shù)據(jù)治理，組織能夠承擔數(shù)據(jù)責任，解決技術(shù)問題，從而進一步提高數(shù)據(jù)管理的能力。從這個角度看，兩者之間密不可分。數(shù)據(jù)管理是數(shù)據(jù)治理的子功能和展開治理工作的前提。

筆者認為數(shù)據(jù)治理是基于數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)上所采取的決策及其行動，主要研究：如何正確履行數(shù)據(jù)管理職責，通過一種什么樣的組織體系，設立何種規(guī)則、標準，才能做出正確的決策，進而展開相關(guān)執(zhí)行活動。

四、數(shù)據(jù)驅(qū)動下的公共治理新模式：政府數(shù)據(jù)治理

復雜性時代下政府治理的權(quán)力運行、治理體系、治理效能往往無法滿足復雜多變的時代需求與公眾需求。政府數(shù)據(jù)治理新模式的構(gòu)建，將通過數(shù)據(jù)治理全面嵌入政府治理過程，消解政府在治理結(jié)構(gòu)、治理過程和治理效果方面的不足。

（一）數(shù)據(jù)治理與政府治理結(jié)合的基因

數(shù)據(jù)治理之所以能與政府治理過程相結(jié)合，在于數(shù)據(jù)治理作為一種新模式，同市場化改革、參與式治理、顧客導向、多中心治理等模式一樣，直面政府在權(quán)力運行、治理結(jié)構(gòu)、治理效能上的痛點，為亟待解決的政府治理問題，提供了相對合理的解決思路和工具。

首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府決策機制，可以適應復雜性治理需要，降低傳統(tǒng)決策風險的同時，推動科學化、理性化決策機制的形成。行政決策問題的復雜性又決定了決策主體相對單一的傳統(tǒng)行政決策機制存在較大的風險和不確定性。傳統(tǒng)政府決策機制是建立在信息匱乏的傳統(tǒng)社會之上的，主要依賴小數(shù)據(jù)、個人的思維過程和直覺。在信息時代，信息的共享開放增加了社會互動的不確定性，政府的行政決策風險性將大大提高。如今政府決策機制可以由人類和人機系統(tǒng)的機械化組件共同進行，大大降低傳統(tǒng)決策風險。依靠數(shù)據(jù)來驅(qū)動決策的方式在管理活動中將變得越來越重要。

其次，數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理結(jié)構(gòu)，跨越政府層級鴻溝，重構(gòu)碎片化的治理格局，推動協(xié)同服務治理結(jié)構(gòu)的形成。分散化、碎片化的政府治理結(jié)構(gòu)，會分解一個整體性政府，猶如“九龍治水”般，影響最終治理效果。一旦在政府治理過程中真正發(fā)揮出數(shù)據(jù)作用，其自身潛在的系統(tǒng)性、流動性、共享性特征，會彌合政府的層級和部門之間的鴻溝。通過高度發(fā)達的政府數(shù)字化建設，將數(shù)量龐大的行政機構(gòu)和單位連接起來，更好提供協(xié)同性、整合性、一體化服務。借助數(shù)據(jù)治理體系，形成“中央+地方+服務型政府”扁平化結(jié)構(gòu)的治理框架，為政令通達與因地制宜高度統(tǒng)一，政府全面向服務轉(zhuǎn)型提供堅實基礎(chǔ)。

再次，數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理效能，利于提升政府治理績效。由于高效治理手段的賦能，形成精準化、個性化治理結(jié)果供給。針對冰冷、僵化的服務流程如何更好的契合互聯(lián)網(wǎng)“馴化”下民眾的應用習慣和心理這一問題，精準化、個性化的政府服務轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。數(shù)據(jù)治理平臺的建設，形成社會力量參與治理的有效途徑，為政府與社會的共治提供了技術(shù)平臺，同時可協(xié)助政府提供與技術(shù)變化相匹配的以“客戶”為中心的服務戰(zhàn)略，形成多元主體參與的形式豐富且多樣的公共服務供給機制。

（二）公共治理新模式：政府數(shù)據(jù)治理模式

政府數(shù)據(jù)治理可以看作是互聯(lián)網(wǎng)、信息化與政府治理融合的最新發(fā)展階段，其本質(zhì)是一種數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動下的新型組織范式，是政府治理系統(tǒng)內(nèi)部的新增板塊。從歷史回顧看，“互聯(lián)網(wǎng)+”與政府建設，經(jīng)歷了從電子政府1.0，到網(wǎng)絡政府2.0再到智能政府3.0的發(fā)展變化過程。仔細分析，其本質(zhì)是不同數(shù)據(jù)價值的爆發(fā)階段，對“互聯(lián)網(wǎng)+政府”建設的再定義。當信息化基礎(chǔ)設施建設、數(shù)據(jù)資源積累、數(shù)據(jù)應用承載平臺等已經(jīng)發(fā)展到一定階段之后，數(shù)據(jù)就成為了撬動政府治理能力全面提升的關(guān)鍵支點，在嵌入政府治理過程后逐漸構(gòu)建出提升政府社會管理能力、公共決策能力以及公共服務水平的新范式。公共治理新模式——政府數(shù)據(jù)治理模式由此誕生。政府數(shù)據(jù)治理模式是在WEB3.0技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)和人工智能不同技術(shù)的作用下，政務數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)上逐漸生成的政府治理新形態(tài)。這不是公共事務中大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的簡單應用，“它是一種政治權(quán)力與社會權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會、政治組織及其活動的形式。”[11]具體來講，政府數(shù)據(jù)治理是運用數(shù)據(jù)思維和數(shù)據(jù)方法改革和優(yōu)化政府治理體系，提升政府治理能力，其背后涉及立法、行政、監(jiān)督以及對公共治理活動影響等一系列活動。

對于政府數(shù)據(jù)治理的認識，可以從以下四點加以理解：首先，政府數(shù)據(jù)治理的范圍和內(nèi)容包含數(shù)據(jù)驅(qū)動下政府對于自身、對于市場以及對于社會實施的公共管理活動。政府數(shù)據(jù)治理內(nèi)容：一是確保公權(quán)力運行的規(guī)范化、科學化、高效化，解決的是行政系統(tǒng)效率和流程優(yōu)化問題；二是公權(quán)力對社會資源配置的影響，即指政府與市場、社會互動中，政府在公共服務、公共管理、公共決策等方面所采取的治理行動。其次，政府數(shù)據(jù)治理過程，是包括數(shù)據(jù)資源的管理和由此所采取的行動（決策、治理、服務）的一個系統(tǒng)過程。再次，政府數(shù)據(jù)治理的目標，是通過數(shù)據(jù)全面嵌入政府治理過程，提升行政效率，以實現(xiàn)政府科學化、精準化和高效化的職能實現(xiàn)。最后，政府數(shù)據(jù)治理價值評估是治理民主性和有效性的集中體現(xiàn)。

五、政府數(shù)據(jù)治理模式框架的構(gòu)建

政府數(shù)據(jù)治理，通過實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，最終提升政府治理能力。這一過程需創(chuàng)建一個有效的政府數(shù)據(jù)治理框架，確保應用的合法性，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量的完整性、保密性，減少風險，降低數(shù)據(jù)治理的成本與復雜性。政府數(shù)據(jù)治理框架可以為政府數(shù)據(jù)治理過程中的決策者和參與者提供一個多角度、多層次的行動指南和價值評價體系。依據(jù)價值——結(jié)構(gòu)——功能——環(huán)境四個維度構(gòu)建治理框架，政府數(shù)據(jù)治理模式應該是一個相互關(guān)聯(lián)、有序組合的多層次結(jié)構(gòu)體系（見圖1），體現(xiàn)為：

核心層：政府數(shù)據(jù)治理權(quán)為核心的數(shù)據(jù)治理法律關(guān)系及社會關(guān)系，這部分牽涉政府數(shù)據(jù)治理的定位問題。

結(jié)構(gòu)層：政府數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建，基于優(yōu)化政府治理運行的邏輯，圍繞數(shù)據(jù)的獲取、管理和利用體系建設，打通政府數(shù)據(jù)治理體系縱橫向關(guān)系，構(gòu)建系統(tǒng)、動態(tài)的治理結(jié)構(gòu)體系。

運行層：政府數(shù)據(jù)治理運行機制建設，建立可供政府治理主體操作的具體準則和運行領(lǐng)域，構(gòu)建共享、開放的數(shù)據(jù)治理運行體制。

外圍層：互聯(lián)網(wǎng)時代政府數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)的外部環(huán)境和文化因素對政府治理的影響，營造符合數(shù)據(jù)治理文化的外部支撐環(huán)境。

（一）政府數(shù)據(jù)治理核心層：數(shù)據(jù)資產(chǎn)與數(shù)據(jù)權(quán)

政府數(shù)據(jù)治理需要得到國家權(quán)力的授權(quán)。在全面依法治國提升國家治理能力現(xiàn)代化水平背景下，從立法和制度設計上明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)以及數(shù)據(jù)治理權(quán)法律地位等關(guān)鍵概念，這應成為政府數(shù)據(jù)治理模式構(gòu)建的核心問題。政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)，是由政府擁有或者控制的，能夠為政府治理贏得合法性，并提高政府治理效率，以物理或電子的方式記錄的數(shù)據(jù)資源。政府數(shù)據(jù)權(quán)，是基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)之上的控制權(quán)和管理權(quán)，可以依據(jù)其進而采取行動的權(quán)力。本質(zhì)上它是政府通過法律授權(quán)所獲得的運用、分析和重組政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)的支配性力量，其目的在于維護數(shù)據(jù)安全，保護數(shù)據(jù)主體合法權(quán)益，規(guī)范數(shù)據(jù)參與者行為，為政府治理目標的實現(xiàn)，提供重要保障的權(quán)力。

數(shù)據(jù)權(quán)的權(quán)力運行邊界需予以明確。數(shù)據(jù)權(quán)的客體主要是特定的數(shù)據(jù)集。政府所擁有數(shù)據(jù)集上存在著不同比例的“公”與“私”屬性?！肮斌w現(xiàn)在數(shù)據(jù)集合體為公共事務的決策和服務；“私”反映在公民隱私權(quán)益保障。在推行數(shù)據(jù)治理過程中，需要明確國家數(shù)據(jù)主權(quán)的存在，應以維護個人數(shù)據(jù)權(quán)利為前提，保障數(shù)據(jù)被合理使用，既防止數(shù)據(jù)濫用和侵權(quán)，也防止出現(xiàn)權(quán)力天然擴張性的禁錮（代碼固化）而使得數(shù)據(jù)無法被高效利用。

同時，規(guī)范政府數(shù)據(jù)治理的法律關(guān)系，即政府進行數(shù)據(jù)治理活動而因此產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟關(guān)系，建立數(shù)據(jù)應用法律體系。從國家層面出臺政策，明確政府部門在不同層級、不同類別對于數(shù)據(jù)治理建設的定位和職責體系；建立數(shù)據(jù)安全與風險管控機制，以立法引領(lǐng)制度創(chuàng)新，逐步完善以“數(shù)權(quán)法”為核心的與數(shù)據(jù)治理相關(guān)的法律體系建設。

（二）政府數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)層：邏輯優(yōu)化基礎(chǔ)上政府數(shù)據(jù)資源體系建設

政府數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)層，主要是基于政府治理事務邏輯優(yōu)化之上，以政府數(shù)據(jù)資源體系建設為核心，重塑政府治理結(jié)構(gòu)。

政府數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)層產(chǎn)生于政府治理事務的邏輯優(yōu)化基礎(chǔ)上。政府數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)是基于政府治理的需求而生，是為政府治理賦能的重要基礎(chǔ)和保障。它不僅僅是基于簡單的行政流程再造和工作作風改造，更多是基于政府治理內(nèi)容自身的邏輯框架，即公共治理需求導向下的業(yè)務流程優(yōu)化重組的根本性轉(zhuǎn)變。浙江省以數(shù)據(jù)聚變治“最多跑一次”堵點，開展“1253”公共數(shù)據(jù)共享技術(shù)體系建設，通過建設全省公共數(shù)據(jù)平臺，有效支撐全省“最多跑一次”改革重點事項相關(guān)數(shù)據(jù)資源全面整合、按需共享和有效利用，并按照事項名稱、辦事材料、工作流程、數(shù)據(jù)流程“四統(tǒng)一”的要求，浙江政務服務網(wǎng)全面梳理權(quán)力運行業(yè)務流[12]。這個過程就是基于政府治理內(nèi)容自身的邏輯框架和政府權(quán)責等現(xiàn)實規(guī)則之下，倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，重構(gòu)政務流程，重塑政府數(shù)據(jù)基本架構(gòu)體系。

數(shù)據(jù)治理資源體系建設是數(shù)據(jù)時代實現(xiàn)政府現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)設施和關(guān)鍵任務。從治理的內(nèi)在需求出發(fā)，建立系統(tǒng)集中、標準規(guī)范、安全有序、運行高效的數(shù)據(jù)資源體系，提升政府數(shù)據(jù)資源活化和管理能級，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨系統(tǒng)共享交換、創(chuàng)新應用提供好底層邏輯框架和規(guī)則體系，乃是結(jié)構(gòu)層建設的重中之重。任何信息積累的速度和質(zhì)量都是獲取能力、管理能力和利用能力之函數(shù)[13]。基于此，政府數(shù)據(jù)資源體系建設可以進一步分為政府數(shù)據(jù)獲取、政府數(shù)據(jù)資源管理和政府數(shù)據(jù)資源利用體系建設（見圖2）。

首先，建設政府數(shù)據(jù)獲取體系，匯集和統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源，最終形成“數(shù)據(jù)湖”“數(shù)據(jù)倉”等數(shù)據(jù)資源中心。數(shù)據(jù)要發(fā)揮價值的核心在于匯集數(shù)據(jù)。建設中需要關(guān)注二點：一是理順政府獲取數(shù)據(jù)來源，盤活政府自身所擁有的“數(shù)據(jù)”：包括政府業(yè)務數(shù)據(jù)、公共設施的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)與社會化政務服務數(shù)據(jù)。二是政府數(shù)據(jù)的獲取方式。通過共享、交換、采集等不同的數(shù)據(jù)手段，把能利用的數(shù)據(jù)收集和聚集起來。

其次，建設政府數(shù)據(jù)管理體系，提升已獲取數(shù)據(jù)的管理能力，包括存儲能力、組織能力和安全保障能力。關(guān)鍵要做好數(shù)據(jù)資產(chǎn)的質(zhì)量建設。一是數(shù)據(jù)存儲的標準化建設。建立準確的數(shù)據(jù)標準體系，降低數(shù)據(jù)使用方較高的數(shù)據(jù)質(zhì)量風險和數(shù)據(jù)分析難度。實現(xiàn)一數(shù)一源，避免未來多部門間數(shù)據(jù)比對。二是數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織建設。傳統(tǒng)基于部門間數(shù)據(jù)交換的點對點式的行政協(xié)調(diào)成本較高，建設數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中心，匯集統(tǒng)籌各方數(shù)據(jù)，“隨用隨取”保證數(shù)據(jù)效益的實現(xiàn)。三是數(shù)據(jù)安全建設。大量來自不同政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源，融入數(shù)據(jù)湖中，對于這些數(shù)據(jù)如何進行安全、高效、有序的管理，以方便查詢、創(chuàng)造、維護和儲存的需要，也需重點關(guān)注。

再次，數(shù)據(jù)資源服務體系建設，編制數(shù)據(jù)目錄，為結(jié)合政府治理需求，進行數(shù)據(jù)應用體系基礎(chǔ)管理。需要結(jié)合政府治理的需求，根據(jù)獲取的不同類目的數(shù)據(jù)，編制數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄體系，對數(shù)據(jù)進行分類分級管理，為數(shù)據(jù)治理應用打好堅實基礎(chǔ)。按照數(shù)據(jù)的用途和開放程度，現(xiàn)有創(chuàng)新做法是將政府數(shù)據(jù)目錄分為，政府數(shù)據(jù)資源目錄、共享目錄、開放目錄等。

（三）政府數(shù)據(jù)治理運行層：數(shù)據(jù)的開放共享與應用

政府數(shù)據(jù)治理運行層探討政府數(shù)據(jù)治理權(quán)力的運行機制，可供數(shù)據(jù)治理的具體準則，如政府數(shù)據(jù)治理途徑，方式與手段。政府的數(shù)據(jù)資源的開放共享及其應用，本身將成為一種有效的治理運行機制。

開放共享是政府數(shù)據(jù)治理運行的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)的開放和共享，是發(fā)揮政府數(shù)據(jù)治理乘數(shù)效應的關(guān)鍵策略。眾多地方實踐證明開放共享是政府數(shù)據(jù)治理運行的關(guān)鍵。浙江省在全國率先推出的“最多跑一次”改革，為推進改革，浙江省分兩批制定了《省級公共數(shù)據(jù)共享清單》，其中開放的省級單位達到57個，數(shù)據(jù)共享權(quán)限3600項[12]。根據(jù)《2017中國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺報告/平臺體驗》顯示，2012年以來，我國已有近20個地方政府陸續(xù)推出數(shù)據(jù)開放平臺。數(shù)據(jù)利用者在這些平臺上公開檢索、瀏覽、獲取和利用政府數(shù)據(jù)，展示應用成果，并與政府部門進行良性互動，可以有效促成治理的終極模式的實現(xiàn)，即公民社會的成熟與自組織，主動有效參與社會公共事務并分擔責任。

構(gòu)建政府數(shù)據(jù)應用體系，可謂是對政府傳統(tǒng)治理過程的創(chuàng)新。一般來說創(chuàng)新基于需求動因不同，可以分為兩種應用類型：

第一種類型：基于事務需求驅(qū)動，嵌入治理流程的數(shù)據(jù)支持功能。數(shù)據(jù)治理的應用可以政府治理活動范圍分為：一是面向公共管理的應用。包括部門業(yè)務流程，運行狀態(tài)、監(jiān)督管理等，便于及時獲取、分析、控制、調(diào)整和備查。二是面向公共決策的應用。如審批部門可以通過數(shù)據(jù)平臺，在審批時隨時調(diào)用企業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)，為審批提供決策依據(jù)。三是面向公共服務的應用。以浙江“最多跑一次”、貴州“服務到家”、廣東省佛山市禪城區(qū)“數(shù)字公民：市民畫像與信用評級”以及“互聯(lián)網(wǎng)法院”為代表的地方改革創(chuàng)新都是在政府數(shù)據(jù)治理開放共享的運行機制構(gòu)建中的先行者。

第二種類型：基于數(shù)據(jù)內(nèi)在驅(qū)動，以數(shù)據(jù)為驅(qū)動的治理流程場景重塑。從數(shù)據(jù)出發(fā)，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，推廣到實體事務或業(yè)務的應用中。數(shù)據(jù)分析人員通過對數(shù)據(jù)進行研究，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，提出新發(fā)現(xiàn)的業(yè)務域分析方向和應用方向，并提供給業(yè)務部門。浙江省湖州市公安局自主研發(fā)并全國首創(chuàng)的“民意預警AI系統(tǒng)”就是一個典型的應用案例。

值得注意的是，在實際應用中往往兩類應用方式是交織在一起的：數(shù)據(jù)部門在處理業(yè)務部門提出的需求中，往往會有更深一步的數(shù)據(jù)探索；而業(yè)務部門基于數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，也往往會調(diào)整分析目標，不斷改進，并提出進一步分析的需求。

（四）政府數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)外層：環(huán)境影響及文化因素

如果把政府數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建獨立看作一個行為系統(tǒng)的話，它是處于一定的環(huán)境之中，本身受到環(huán)境的影響，又對環(huán)境產(chǎn)生反作用。信息時代要改變的不僅是信息技術(shù)與政府傳統(tǒng)管理體制的融合問題，還需要考慮政府組織制度、內(nèi)部組織文化等非信息技術(shù)的因素的影響[14]。其關(guān)注的焦點在于政府等公共組織面臨的體制機制等環(huán)境影響及文化因素。首先，政府數(shù)據(jù)治理模式，可以看作是用數(shù)字技術(shù)服務公共治理，這本應是政府的本能，但是因為會涉及由技術(shù)引發(fā)的資源配置、組織形式、權(quán)力分配的重構(gòu)，現(xiàn)實中可能還需面對如何突破固有格局，為治理創(chuàng)新賦權(quán)等現(xiàn)實問題。二是在以數(shù)據(jù)為驅(qū)動的新型治理框架下，海量的數(shù)據(jù)資源和能量能否有效地為政府治理所用，不僅考驗著政府治理者盤活數(shù)據(jù)價值和挖掘的能力，更受制于數(shù)據(jù)治理模式中潛在影響人們行為的認知、情感和評價等心理文化等因素。數(shù)據(jù)文化和數(shù)據(jù)治理文化的普及，是在Web3.0技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術(shù)背景下，轉(zhuǎn)變行政文化乃至政治文化的一個新契機，同時也為自身前行發(fā)展奠定外部環(huán)境基礎(chǔ)。

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【責任編輯：梁 鈞】