土地財政與官員行為對房地場市場的影響研究初探

彭程

摘 要：近年來，盡管經(jīng)過中央數(shù)度重大調(diào)控，我國的房地產(chǎn)市場總體而言仍呈現(xiàn)愈漲愈烈的態(tài)勢，即便在經(jīng)濟并不十分景氣的大背景下，各線城市房價仍居高不下。筆者從土地財政和官員行為分析其對房地產(chǎn)市場的影響，以求從政府層面探究高房價成因，提出建議對策。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場；土地財政；晉升錦標賽

一、文獻綜述

對于房地產(chǎn)市場的研究，大底以經(jīng)濟學和政治學兩方面進行研究。

就經(jīng)濟學觀點來看，主要是從兩個方面進行解釋，一是房地產(chǎn)市場價格居高不下主要是由其自然屬性所決定，苗天青（2004）和李伯含（2006）認為房地產(chǎn)市場具有區(qū)域寡頭壟斷結(jié)構(gòu)，“房地產(chǎn)產(chǎn)品位置的固定性決定了房地產(chǎn)市場不存在全國性市場，而是區(qū)域市場。而區(qū)域市場中的競爭體現(xiàn)為相鄰的房地產(chǎn)產(chǎn)品之間的競爭，在構(gòu)成競爭關(guān)系的臨近區(qū)域或臨近地段，房地產(chǎn)企業(yè)及其房地產(chǎn)產(chǎn)品的數(shù)量是很少的，區(qū)域內(nèi)少數(shù)開發(fā)商之間的競爭就是寡頭競爭，由此在一定區(qū)域市場范圍內(nèi)形成的市場結(jié)構(gòu)就是寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)?！盵1]不過指的深究的是，張振華（2008）認為該理論在推導房地產(chǎn)市場的“區(qū)域寡頭壟斷結(jié)構(gòu)”時，遭遇了困難。衡量市場結(jié)構(gòu)需要三個指標：市場集中度、產(chǎn)品的差異化和進入壁壘。而從統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國房地產(chǎn)市場的集中度很低，且產(chǎn)品的差異化并不明顯。如果僅從房地產(chǎn)市場位置的固定性就能夠推導出其是“區(qū)域寡頭壟斷結(jié)構(gòu)”的話，我們便可認定所有國家和地區(qū)、所有時期的房地產(chǎn)市場都是“區(qū)域寡頭壟斷結(jié)構(gòu)”，這顯然是不符合實際的[2]。二是通過供求關(guān)系尋找高房價產(chǎn)生的原因。供求失衡論是經(jīng)濟學者們最熱衷的詮釋高房價的理由，典型的計算辦法是將房地產(chǎn)市場的需求分為潛在需求、真實需求、被動需求、投機性需求和其他需求[3]。建設(shè)部政策研究中心主任陳淮教授的算法常被引用：我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民7.7億人，到實現(xiàn)“全面小康”的2020年，城鎮(zhèn)居民預計將增長到8-8.5億。有相當于3-5倍北京市人口的新增城鎮(zhèn)人口將需要解決住房問題。原有城市人口也存在改善住房條件的需求，假定原有城鎮(zhèn)人口均為四口之家，僅有20%的城鎮(zhèn)家庭有改善住房的要求，且每戶也只是想增加20平方米的住房，那么這個現(xiàn)實需求總量是近30.8億平方米，相當于3個香港特別行政區(qū)面積。上述需要還只是剛需者，除了剛需者外還存在大量投資性需要，因此房地產(chǎn)市場在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中供求嚴重失衡是導致房價高攀的重要原因。

就政治學觀點而言，貨幣政策和土地財政是導致房價持續(xù)走高的兩大溫床。陳日清（2014）認為貨幣政策在房地產(chǎn)市場處于“平穩(wěn)期”時，對房地產(chǎn)市場幾乎沒有作用，但是在房地產(chǎn)市場處于“上行期”和“下行期”時作用明顯。預期貨幣政策變動對房地產(chǎn)市場具有預期調(diào)控作用，非預期貨幣政策變動則會弱化貨幣政策的預期調(diào)控作用，因此，具有一定規(guī)則、平穩(wěn)可預期的貨幣政策將有助于維護我國房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展[4]。朱一鳴等（2013）認為地方政府對土地財政的依賴導致了中央宏觀調(diào)控房價的低效。由于土地出讓金在地方財政收入中所占比重巨大，而其本身又與房地產(chǎn)市場雙向相關(guān)，一榮俱榮，一損俱損，導致地方政府置中央調(diào)控措施于不顧。

在房地產(chǎn)市場博弈過程中，主要參與者包括中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、投資人、銀行和剛需者，各參與者目的明確：中央政府希望在保證經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的前提下盡可能下降房價，將資金回歸實業(yè)市場；房地產(chǎn)開發(fā)商作為市場經(jīng)濟中的生產(chǎn)者自然是希望房價上升；銀行和投資人最初在房地產(chǎn)市場所占比重甚微，但當房地產(chǎn)市場收益超過實業(yè)市場后，銀行和投資人便開始將大量資金注入，其對房價所報的期望亦是上升；剛需者作為消費者則希望房價降低；地方政府的角色期望比較特殊，一方面，地方政府作為中央下設(shè)機構(gòu)，理應響應調(diào)控房價的號召，另一方面，由于種種原因并未完全落實調(diào)控政策。本文著重于分析地方政府在房地產(chǎn)市場中扮演的角色及發(fā)揮的作用，通過地方政府的視角透析房地產(chǎn)市場調(diào)控難題。

二、土地財政

（一）土地財政的成因

我國土地有償出讓使用始于1987年，從地方政府歷年土地出讓價格來看，當年土地出讓收入僅為0.352億元，并在隨后幾年都處于較低水平。1993年土地出讓收入為557.8億元，1994年分稅制改革后，小幅上升到639億元，但接下來的幾年，土地出讓收入沒有增加反而減少，到2000年又回到595.6億元的水平，2001年突破1000億元，之后土地出讓收入快速增長，2007年超過1萬億元（見圖1）。[8]

（圖為1987-2008年間地方土地出讓價格）

資料來源：1987—1998年數(shù)據(jù)摘自張清勇（2008），1999—2008年數(shù)據(jù)來自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》

從上表統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，分稅制實施的以后，土地市場并未迅速成為地方政府拓展財政的主要途徑，地方政府更多地從稅費方面獲得預算外收入，通過提供公共產(chǎn)品或公共服務收取相應費用來彌補財政空缺。財權(quán)的上交并未迅速對地方財政產(chǎn)生大規(guī)模影響，從1999年開始，地方政府財政預算內(nèi)缺口逐漸擴大，地方土地出讓價格也開始逐漸飆升。（見圖2）

注：東部地區(qū)：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南；中部地區(qū)：山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)：重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

資料來源：《中國城市統(tǒng)計年鑒》（1993—2009年）。

從圖2可看出，1994年實行分稅制改革是一次重要的轉(zhuǎn)折點，地方預算內(nèi)財政缺口由負轉(zhuǎn)正，隨著財權(quán)上交，地方預算愈發(fā)入不敷出。1999年是一個分叉點，中部和西部地區(qū)預算內(nèi)財政缺口持續(xù)走高，而東部地區(qū)逐漸回復平穩(wěn)。東部地區(qū)由于地理優(yōu)勢和歷史原因，經(jīng)濟較中西部更為發(fā)達，基礎(chǔ)設(shè)施和各項公共服務更為完善，經(jīng)濟總量的龐大保障了政府財政的穩(wěn)定，而欠發(fā)達地區(qū)單靠預算內(nèi)的財政收入已經(jīng)很難滿足地方事務的需求。

（二）制度保障地方土地財政

與西方資本主義國家不同，我國是以公有制為主體的社會主義所有制經(jīng)濟，實行的是城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地所有制，1988 年的《土地管理法》第一章第二條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償；國家依法實行國有土地有償使用制度?！边@一制度無疑成為地方政府“低價征地、低價補償、高價出讓”的溫床，也為整個土地流轉(zhuǎn)過程中土地財政的產(chǎn)生打下法理基礎(chǔ)，助長地方政府擴大“征地、批租”規(guī)模的動力。土地出讓金在中央和地方的分成比例是20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費用，其余部分按40%上交中央財政，60%留歸取得收入的地方政府。到1992 年分成比例的收取辦法改為：土地出讓金總額的5%上繳中央財政，其余均歸地方政府自行使用。也就是說，現(xiàn)行的土地制度與征用制度為地方政府補充財政預算提供一條捷徑，地方政府擁有強大的土地資源配置權(quán)為其土地財政的順暢運行提供了制度保障。

（三）土地財政的后果

地方財政內(nèi)預算缺口逐年擴大，在頻頻的事權(quán)累積，加之地方債務壓制之下，地方政府若不拓展財政渠道，許多指標和任務將無法順利完成。土地財政的存在確實能夠暫時緩解地方債務，彌補財政的預算缺口，如若在地方政府進行土地財政行為中，能以合乎情理的價格出讓土地，房地產(chǎn)商的生產(chǎn)成本也不會太高，房地產(chǎn)市場進一步也能穩(wěn)定下來。然而，隨著土地財政的實行，房地產(chǎn)商生產(chǎn)成本亦隨之升高，由于市場作用房地產(chǎn)商抬升市場售價，而投機者看到房地產(chǎn)市場水漲船高亦將大量資金投入房地產(chǎn)市場，進一步推動房價上漲，而房價的上漲也為地方政府財政收入和地方GDP做出貢獻。因此，地方政府的經(jīng)濟理性進一步抬升和推動地價上升?？梢钥吹降氖牵魏瓮晟频氖袌鼋?jīng)濟體制都是以實體經(jīng)濟或成熟的金融體系為依托的，由于房地產(chǎn)市場的特殊性導致其成為“穩(wěn)賺不賠”的投資市場，其結(jié)果就是房價泡沫越吹越大，泡沫破碎所帶來的對經(jīng)濟的傷害也越來越深。

三、官員行為的影響

（一）晉升競標賽理論

錦標賽理論最早是由Lazear 和Rosen 提出的，他們在研究企業(yè)員工薪資時發(fā)現(xiàn)，在以職位決定薪資的競爭機制下，員工會為獲得晉升后的高額報酬而提高工作效率，從而促使員工在組織內(nèi)進行良性競爭，激發(fā)最大潛能[9]。體制內(nèi)晉升的制度幾乎完全契合晉升錦標賽理論，由于層級節(jié)制的官僚體系，中央對于地方官員間晉升有著很重要的話語權(quán)，而中央考量地方官員時是以地方經(jīng)濟為重要參考依據(jù)，因此，整個20世紀末我國政府都形成一種以GDP論英雄的風氣，無論是一線城市或是邊遠山區(qū)，無不以提升GDP作為政府執(zhí)政能力的體現(xiàn)，Li 研究發(fā)現(xiàn)地方政府年度GDP 增加率與官員晉升存在顯著正相關(guān)關(guān)系，官員晉升每增加15%的可能性，年度GPD 增長率將提高6%[12]。地方官員因晉升壓力會展開激烈的競爭，不僅能顯著帶動地方經(jīng)濟，更能鼓勵行政官員發(fā)展創(chuàng)新意識，活化經(jīng)濟增長方式，因為在激烈的競爭環(huán)境中，創(chuàng)新無疑是脫穎而出的最佳途徑。

然而，晉升錦標賽在帶動經(jīng)濟的同時，也會造成一定的負面影響。首先，由于絕對績效難以判定，且上層位置有限，因此這場以晉升為目的的競爭僅考量相對績效，即一眾地方官員中僅最佳者能獲晉升，這無疑會造成官員行為的扭曲，甚至會存在刻意破壞對手績效的現(xiàn)象，從行為學角度來說，能力越強者攻擊力將越強；其次，由于競爭的存在導致競爭者只關(guān)心自己的相對位次，各地方政府間缺乏交流，容易形成惡性競爭，不利于實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；最后，由于預算內(nèi)財政有限，要想在競爭中凸顯出來，官員會將更多的目光瞄向預算外財政收入，土地財政便呈現(xiàn)了愈演愈烈之勢。

（二）任期因素

將晉升作為競爭收益來推動地方經(jīng)濟發(fā)展所引發(fā)的問題還包括官員任期內(nèi)的行為。官員發(fā)展經(jīng)濟的一大動力是提升職位，達成目的的途徑是發(fā)展地方經(jīng)濟，而經(jīng)濟發(fā)展所帶來的負面效應卻不在官員當時的考量范圍之內(nèi)。地方官員所要達成晉升的條件便是在任期內(nèi)快速發(fā)展經(jīng)濟，粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式曾因此成為在各地方官員間所樂道的，此類經(jīng)濟發(fā)展模式往往伴隨著環(huán)境問題的發(fā)生。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾對環(huán)境的要求提高，粗放型經(jīng)濟已不再適用于地方發(fā)展經(jīng)濟的模式，而房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)便開始登上了拉動地方經(jīng)濟的大舞臺。

行政機構(gòu)內(nèi)部的人事調(diào)動分為晉升、平調(diào)和降職三類，中央政府固定任期為5年一屆，各地方政府任期也多為5年一屆，然而由于行政機構(gòu)奉行的首長負責制，鮮有地方官員在一個崗位上任滿兩屆的情況，他們或因政績顯赫而快速晉升，或因突發(fā)問題而降職，或因考察需要而平調(diào)。對于地方官員而言，短期內(nèi)拉動經(jīng)濟提升政績要遠強于地方長期可持續(xù)發(fā)展的需要，這里并不排除少數(shù)眼光長遠的官員，但當樣本數(shù)量足夠充足時，賢明少數(shù)畢竟有限的，理性經(jīng)濟人始終占主體。因此，地方過短的任期和相對頻繁的人事調(diào)動造成了官員的短視性。

四、對策與建議

（一）地方財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

地方土地財政正規(guī)化程度可由地方財政中土地出讓金占比與房地產(chǎn)稅收占比之間的比率推出，地方財政對土地出讓金的依賴度是土地財政的重要成因，因此，變土地出讓金收益為房地產(chǎn)稅收制度能夠從根源上減少土地財政現(xiàn)象的發(fā)生。然而人均GDP水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級水平和外資，這三個變量是地方財政、尤其是土地財政顯著的決定變量。這就告誡我們，要盡快改變地方財政對土地出讓金的依賴轉(zhuǎn)變到對房地產(chǎn)稅收的依賴上來，是不能操之過急的，地方財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的根本決定因素是經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。

（二）官員考核制度改革

改變現(xiàn)行官員考核制度，是調(diào)控房價的必要措施，自十八大以來，中央政府不再將GDP增長率作為衡量，并開始考慮“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的新經(jīng)濟增長模式，中央政府的行為勢必會影響地方行政考量體系。筆者認為，除必要的經(jīng)濟增長趨勢外，行政考量體系過程中，應當考慮民意、居民生活環(huán)境、當?shù)厝宋沫h(huán)境、居民幸福感等一些非數(shù)字化的指標，通過多方面的綜合考量來衡量官員升遷的資格。

當然，以非數(shù)字化的方式進行考量無疑會耗費大量的中央精力和財力，若單以行政手段去完成考量勢必牽扯到更多利益集團，產(chǎn)生尋租、“買官賣官”的可能。出路在于加強人民群眾的話語權(quán)，將考核的權(quán)力下放至社會，形成完善的社會監(jiān)督和評價機制。最初建立中央評議的原因在于群眾具有短視性，會因為短期內(nèi)的經(jīng)濟增減評議官員績效。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民對于非生存性需求也相對提高，行政層面短期人事制度又很難適應社會綜合發(fā)展的要求，因此，通過完善選舉制度和社會監(jiān)督，讓權(quán)于民，才能真正使官員變成人民的公仆，真正達成經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的目標。

參考文獻

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（作者單位：中央民族大學管理學院）