大型體育賽事立法的理論與實(shí)踐研究

張昕

摘 要：加強(qiáng)對大型體育賽事立法是依法治體和對賽事提供良好保障的客觀需要。通過對體育賽事立法效力、立法作用、立法中的利益分析，提出大型體育賽事相關(guān)立法的建議：依法立法，避免立法重復(fù)、立法沖突和立法腐??；體育賽事立法既要注重特殊性又要兼顧一般性；既注重臨時性立法又要發(fā)揮法制規(guī)范的長效機(jī)制；以立法為起點(diǎn)構(gòu)建司法、執(zhí)法和知法、守法的法治體系，確保法律效力的實(shí)現(xiàn)；建立和完善立法效果評估制度。

關(guān)鍵詞：大型體育賽事立法；理論研究；實(shí)踐研究

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，大型體育賽事不再只是民眾休閑的工具，而逐漸成為國家展示形象的重要手段以及企業(yè)提升品牌價(jià)值的有力武器，并且也是城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大助推器。以奧運(yùn)會、亞運(yùn)會、青奧會、冬奧會為代表的一系列大型國際體育賽事紛紛進(jìn)入中國，以及全運(yùn)會、馬拉松等國內(nèi)大型比賽使得我國大型體育賽事數(shù)量劇增，規(guī)模不斷擴(kuò)大。當(dāng)今，大型體育賽事已不單是一種競賽活動，由于這項(xiàng)活動從一開始就采取了社會化、市場化的運(yùn)作模式，使主辦者、承辦者、協(xié)辦者不同性質(zhì)和多項(xiàng)職能的政府機(jī)構(gòu)、社會組織和經(jīng)營實(shí)體在目標(biāo)一致的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了有機(jī)組合，這其中牽扯多種目標(biāo)的交織和不同利益的選擇，使賽事成為兼具營利性和公益性的社會體育實(shí)踐活動。同時，參與人數(shù)眾多、組織過程繁瑣以及權(quán)益分配復(fù)雜，而處理這些關(guān)系的最好方法就是通過立法來進(jìn)行規(guī)制，其立法效力如何對解決體育賽事中的各種糾紛至關(guān)重要，所以大型體育賽事必須要運(yùn)用法律法規(guī)手段來引導(dǎo)、規(guī)范，以便保障賽事的順利進(jìn)行。

一、大型體育賽事立法的效力分析

大型體育賽事立法的效力主要體現(xiàn)在立法主體的有效性、立法內(nèi)容的科學(xué)性、立法程序的合法性、立法結(jié)果的可操作性及表現(xiàn)出來的約束力和強(qiáng)制力。大型體育賽事立法效力有特定的時空和對象范圍，大型體育賽事立法必須遵守《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）和《規(guī)章制定程序條例》的立法原則和要求，并合乎《奧林匹克憲章》和國際慣例，其有效性主要體現(xiàn)在立法主體、事項(xiàng)、程序和結(jié)果方面的合法性和合理性要求。

根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，我國的立法主體包括具有代表性質(zhì)的權(quán)利機(jī)關(guān)即“人大”和具有管理性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)即“政府”，但其立法權(quán)限有區(qū)別：全國人大及其常委會為法律的制定主；國務(wù)院是行政法規(guī)的制定主體；省級人大及其常務(wù)委員會為地方法規(guī)的制定主體；國務(wù)院各部是部門規(guī)章的制定主體；地方人民政府是地方政府規(guī)章的制定主體。從以往體育賽事立法實(shí)踐來看，體育賽事的立法主體大多為體育賽事舉辦地所在省、直轄市人大及其常委會，其制定地方體育賽事法規(guī)、國家體育總局制定有關(guān)賽事的規(guī)章、舉辦地人民政府針對賽事出臺規(guī)章和規(guī)范性文件。大型體育賽事立法事項(xiàng)的確立可以確定立法主體的層級，規(guī)范其立法范圍，并有助于分權(quán)制衡，保障大型體育賽事中公民的權(quán)利以及維護(hù)國家對大型體育賽事立法權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分。在體育賽事的過程中，體育賽事立法結(jié)果的效力產(chǎn)生實(shí)質(zhì)是由賽事關(guān)聯(lián)者權(quán)利轉(zhuǎn)化和集中轉(zhuǎn)化為國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和權(quán)威，具有強(qiáng)制力和約束力。那些不符合體育賽事的實(shí)際需求和我國《立法法》要求的非科學(xué)民主公正的瑕疵體育賽事立法活動均是無效的。

二、大型體育賽事立法的作用力

不同層級體育賽事相關(guān)法律，其保證力和強(qiáng)制力的作用范圍和強(qiáng)度是有差別的。根據(jù)我國《立法法》第78到第80條的規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！薄胺傻男ЯΩ哂谛姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。”“地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章的效力高于該行政區(qū)域內(nèi)較大市的人民政府制定的規(guī)章?！薄安块T規(guī)章之間，部門規(guī)章與省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。”所以，在我國的體育法律體系中，體育法律法規(guī)的效力等級如下：《體育法》是憲法的下位法，又是所有體育行政法規(guī)的上位法，體育行政法規(guī)是《體育法》的下位法，又是所有地方性體育法規(guī)的上位法，地方性體育法規(guī)是體育行政法規(guī)的下位法，又是本級和下級地方政府體育規(guī)章的上位法。省級人民政府的體育規(guī)章是地方性體育法規(guī)的下位法，又是本行政區(qū)域內(nèi)較大市的人民政府體育規(guī)章的上位法，較大市的人民政府體育規(guī)章永遠(yuǎn)居于下位法的位階上。部門體育規(guī)章之間、部門體育規(guī)章與省級人民政府體育規(guī)章之間屬于同位法的關(guān)系，具有同等效力。

三、大型體育賽事立法中的利益分析

利益分析理論具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義，它為紛繁復(fù)雜的法律現(xiàn)象提供了獨(dú)特的觀察視角和理論解說。法律要接近公平、正義的理想狀態(tài)，就必須要與法律利益相關(guān)的人不斷地進(jìn)行交涉、協(xié)商、妥協(xié)，必須要有一個多方不斷博弈的過程，而在這一博弈過程中， 多方參與和表達(dá)渠道暢通與力量的均衡性，才能保證博弈良性互動從而接近正義。立法是各方追求的利益以文本的形式確定下來，也是界定和保障各種利益的必要途徑，因此，在立法過程中，各利益主體都會或多或少地參與到立法的利益博弈中，最大限度地保證自己的利益訴求能夠被立法者采納。立法博弈就是在法律制定過程中，相關(guān)群體和民眾基于各自利益進(jìn)行規(guī)范化的交涉、爭奪以達(dá)成一致協(xié)議的過程。大型體育賽事的立法運(yùn)行完善了城市運(yùn)行和城市管理方面的法律規(guī)制， 創(chuàng)新了主題立法統(tǒng)一執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制。 根據(jù)體育賽事的系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)，可以將體育賽事分為核心活動和輔助活動，因此相關(guān)立法也可分為賽事核心活動立法——競技比賽活動相關(guān)的立法，以及競賽輔助活動立法，即為順利舉行比賽提供保障的賽事服務(wù)活動的相關(guān)立法。

體育賽事的核心活動的相關(guān)立法，包括對競賽活動的管理、運(yùn)動員、裁判員等的行為規(guī)范、賽會運(yùn)行的法律依據(jù)、舉辦權(quán)的依法取得、組委會的法律定位、競賽主體的法律關(guān)系、 賽風(fēng)賽紀(jì)的法律規(guī)制、市場開發(fā)的法律保護(hù)、相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的法律防范和糾紛爭議等。我國現(xiàn)有的法律體系中基本包括上述領(lǐng)域，但尚有諸多領(lǐng)域存在法律爭議，缺少法律規(guī)制。

四、對大型體育賽事相關(guān)立法的建議

（一）依法立法，避免立法重復(fù)、立法沖突和立法腐敗

按照我國《憲法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)的規(guī)定，不同層級、不同類型的立法分別對應(yīng)特定的不同的立法權(quán)限，立法不能超越各自的法定權(quán)限，否則就構(gòu)成越權(quán)，就可能“違憲”，從而導(dǎo)致無效。由于體育賽事涉及領(lǐng)域眾多，法律關(guān)系復(fù)雜，各部門立法必須相互協(xié)調(diào)，避免立法重復(fù)和立法沖突。在體育賽事中相當(dāng)大一部分是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的立法，賽事相關(guān)立法多為涉及群眾生產(chǎn)生活的公共立法，因此，在立法過程中要充分征求各相關(guān)利益主體的立法建議，建立立法聽證制度，做到公開立法、有序立法，杜絕立法腐敗。

（二）在對體育賽事立法時既要注重特殊性又要兼顧一般性

不同級別、不同類型的體育賽事的立法需求也不同。如國際綜合性體育賽事和一個地市組織的體育競賽，政府承辦的體育賽事和商業(yè)體育賽事，無論在立法重點(diǎn)、涵蓋領(lǐng)域方面都大不相同。因此要根據(jù)賽事的特點(diǎn)確定不同賽事立法內(nèi)容和程序。與此同時，更要兼顧一般性立法需求。2008 北京奧運(yùn)會之后，《中華人民共和國體育法》的修改已進(jìn)入立法程序，要充分利用此契機(jī)，將體育仲裁、體育賽事的運(yùn)行、非奧林匹克體育標(biāo)志的法律保護(hù)等納入修改內(nèi)容，同時細(xì)化體育賽事電視轉(zhuǎn)播權(quán)、體育賽事贊助等體育經(jīng)營管理方法的法律條文。

（三）既注重臨時性立法又要發(fā)揮法制規(guī)范的長效機(jī)制

奧運(yùn)遺產(chǎn)中最重要的一項(xiàng)就是制度遺產(chǎn)，奧運(yùn)法制精神只有通過法制規(guī)范得以續(xù)存和發(fā)揚(yáng)光大。如為了保證“綠色奧運(yùn)”，北京市政府發(fā)布規(guī)定，對奧運(yùn)會期間污染企業(yè)生產(chǎn)的治理和排放的限制取得了良好的效果，但有些臨時措施缺乏根本性的環(huán)境治理對策，還需要進(jìn)一步探討如何將臨時立法轉(zhuǎn)化為能夠發(fā)揮長效機(jī)制的法律規(guī)范。如 2007 年制定的《北京市食品安全條例》不僅在奧運(yùn)期間為奧運(yùn)食品安全保駕護(hù)航，在奧運(yùn)會后還繼續(xù)實(shí)施，較好地實(shí)現(xiàn)了奧運(yùn)立法的延續(xù)性和長效機(jī)制。此外奧運(yùn)期間為保證交通順暢采用的單雙號限行等措施也在奧運(yùn)后進(jìn)一步修改完善，為緩解首都城市擁堵發(fā)揮了重要作用。

（四）以立法為起點(diǎn)構(gòu)建司法、執(zhí)法和知法、守法的法治體系，確保法律效力的實(shí)現(xiàn)

立法的目的是為了規(guī)范相對人行為，保障各方合法權(quán)益。但法律效力的實(shí)現(xiàn)還要依賴執(zhí)法的方式和手段，依賴于社會大眾對法的理解、認(rèn)知和認(rèn)同。在立法時不能只靠管制主導(dǎo)型的立法，好的賽事秩序不是靠管制可以維系的。為了維持正常的賽事秩序，適度的管制是必要的，但若取得良好的效果，不能只管制而不引導(dǎo)，必須深入宣傳，讓廣大群眾了解管制的必要性，同時也要設(shè)法補(bǔ)償群眾因管制而造成的利益損失。

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