地區(qū)學前教育發(fā)展水平決定因素及財政投入政策研究①

（首都師范大學，北京 100048）

近年來，隨著我國免費義務教育普及，高等教育迅速發(fā)展，學前教育發(fā)展相對滯后的問題突顯。學前教育發(fā)展水平是需求與供給共同作用的結果。教育需求是人們在一定社會經濟條件下對教育有支付能力的需求［1］。對于幼兒家庭而言，接受學前教育既是消費，也是人力資本投資。收入水平、個人負擔的教育成本、對學前教育消費價值和人力資本價值的認知等都會影響居民的學前教育需求。從宏觀上看，決定一個地區(qū)學前教育需求的主要原因是居民收入水平和教育成本分擔結構。

一、地區(qū)學前教育發(fā)展水平的決定因素

從供給端來看，學前教育分為政府提供和市場提供兩種，因此在地區(qū)學前教育發(fā)展中政府投入和市場化水平對學前教育發(fā)展水平具有重要影響。

（一）政府投入對學前教育發(fā)展水平的影響

公共選擇理論認為，政府也是追求自身利益最大化的理性人，政府（政治家）在追求其自身目標時未必符合公共利益或社會目標。學前教育是地方政府提供的眾多公共物品之一，它面臨著其他各級教育、基礎設施建設、醫(yī)療、社會保障、公共安全等公共服務的競爭［2］。公辦園由地方政府投資舉辦和管理。政府財政能力、本地居民對于公共物品的偏好及其對地方政府行為的影響、上級政府的考核制度等因素的共同作用決定了學前教育財政投入水平，而政府對學前教育的財政投入直接影響公辦學前教育機構提供的教育機會。我們采用兩個指標衡量學前教育財政投入：人均預算內學前教育支出、預算內學前教育經費收入占預算內教育經費收入比重。前者反映了學前教育投入的絕對水平，后者可以衡量與其他各級教育相比政府對學前教育的重視程度。表1是財政投入對公辦園毛入園率影響的OLS估計結果。無論采用哪種衡量指標，政府學前教育財政投入對于公辦園毛入園率都有影響。以2007年為例，全國31個省份預算內學前教育經費收入占預算內教育經費收入比重的平均水平為1.42%，僅有內蒙古、天津、新疆、上海超過2%。平均意義上，預算內學前教育經費收入占預算內教育經費收入的比重提高一個百分點會使得公辦園毛入學率提高3.3個百分點。

表1：政府學前教育投入對公辦園毛入園率的影響

（二）市場化水平對學前教育發(fā)展水平的影響

在我國，大部分幼兒首選進入公辦幼兒園。但是，由于政府舉辦的公辦園較少，遠遠無法滿足居民對學前教育的需求，民辦學前教育在近年來獲得了長足的發(fā)展。在我國各級教育中，民辦學前教育是教育市場化的一個典型代表。對于民辦學前教育供給的影響因素，鮮見國內學者討論。一般而言，在學齡人口密度較小、土地價格昂貴的地區(qū)，單位教育成本較高，在相同的價格下，民辦教育的供給就會較少。但是，對于我國這樣一個轉型經濟國家，民辦學前教育的供給還存在一個獨特的影響因素——市場化水平。

借助樊綱等［3］構建的中國市場化指數(shù)，我們定量地考察市場化程度和民辦學前教育的聯(lián)系。采用2007年的省級截面數(shù)據進行OLS回歸，在控制公辦園毛入園率、人均GDP的情況下，市場化指數(shù)對民辦園毛入學率的影響在1%的顯著性水平下顯著為正。市場化指數(shù)的回歸分析發(fā)現(xiàn)，市場分配經濟資源比重、減少商品市場上的地方保護、金融業(yè)的市場化、勞動力流動性、知識產權保護5個市場化指標呈現(xiàn)10%的顯著性水平（見表2）。其中，市場分配經濟資源的比重、減少商品市場上的地方保護、知識產權保護3個指標直接反映政府和市場的關系。市場分配經濟資源比重越高，商品市場上的地方保護越少，政府對于市場的干預就越少，民辦幼兒園面臨的行政干預、行業(yè)壁壘就會越低。知識產權保護得越好，說明政府在維護市場秩序中的作用越大，民辦幼兒園的經營環(huán)境也就越好。

表2：市場化指數(shù)的回歸結果

利用上述5個通過敏感性檢驗的市場化3級指標，本文構建了一個調整后的市場化指數(shù)。具體的指數(shù)構建方法與樊綱保持一致，依舊采用算術平均法。在下文的分析中，涉及到市場化程度與學前教育發(fā)展的分析時，我們均采用調整后的市場化指數(shù)。表3給出了市場化與民辦學前教育關系的回歸分析結果。

表3：民辦園毛入園率回歸結果

在第三列，調整后的市場化指數(shù)的系數(shù)估計值為2.8，這意味著調整后的市場化指數(shù)每提高一個標準差民辦園毛入園率也會提高一個標準差。相比之下，人均GDP（對數(shù)）提高一個標準差只會帶來民辦園毛入園率提高0.46個標準差。在第二列僅包含人均GDP的單變量回歸中，擬合優(yōu)度為0.25。在加入了調整后的市場化指數(shù)和公辦園毛入園率后，擬合優(yōu)度大幅度提升到0.74，這說明了市場化程度對于地區(qū)民辦學前教育發(fā)展的重要性。值得注意的是，公辦園毛入園率的系數(shù)估計值為-0.617，這說明公辦園學前教育對民辦學前教育具有較強的擠出效用。

二、學前教育財政投入效果分析

（一）學前教育的個人選擇模型

現(xiàn)實中的學前教育體制錯綜復雜，同一地區(qū)的公辦園之間存在較大差異。部分優(yōu)質幼兒園享受高額的財政投入，而許多普通幼兒園則主要依靠學費維持運轉。許多機關園優(yōu)先保障本單位職工的孩子享受學前教育，剩下的名額才面向社會［4］。但是，與其他類型教育相比，學前教育的市場化特征最為明顯，價格是調節(jié)學前教育供求關系的核心因素。一些高質量的公辦園由于受到政府的學費管制，無法收取高額學費，但是眾多幼兒對于有限優(yōu)質學前教育資源的競爭，其結果要么是通過繳納擇校費、贊助費“以錢擇?！保词峭ㄟ^遞條子“以權擇?！?。

公辦園在舉辦條件、師資力量等方面都普遍優(yōu)于民辦園?，F(xiàn)實中也存在少量“貴族化”民辦幼兒園，質量和收費都高于一般公辦園，但并不是主流。為了突出學前教育選擇問題中的關鍵邏輯，我們在一系列假定的基礎上構建了學前教育的個人選擇模型。

假定1：公辦學前教育質量優(yōu)于民辦學前教育，公辦學前教育和民辦學前教育內部無差異。

這一假定幫助我們將分析聚焦于公立學前教育和民辦學前教育的差異上。每一個幼兒面臨的教育選擇被簡化成三種抽象的情況：（1）D=1，在家由家人照顧；（2）D=2，接受民辦學前教育；（3）D=3，接受公辦學前教育。

我們以在家由家人照顧為基準，此時凈收益為0。這里的0沒有數(shù)值上的意義，只是作為分析的參照。接受學前教育的收益用μi（i=2表示民辦學前教育，i=3表示公辦學前教育）表示。μi主要取決于兩個方面：一方面，學前教育質量。高質量的學前教育會更多地提升幼兒的人力資本，從而提高幼兒父母的效用［5］；另一方面，不用花費時間照顧小孩而獲得的就業(yè)收入［6］。一般而言，這兩者均與收入相關：收入水平較高的家庭更愿意為孩子接受教育支出更高的費用，在家中教育幼兒的機會成本也更大［7］。當然，家庭的學前教育選擇還受到其他因素的影響。例如，Chiswick和DebBurman認為，家庭對幼兒教育的選擇主要由四大因素決定：父母教育水平、家庭收入、家庭規(guī)模和結構、母親的時間［8］。在本文中，為了突出模型的核心觀點，我們添加了如下假定。

假定2：接受學前教育的收益μi（i=2民辦學前教育，i=3公辦學前教育）只取決于家庭收入水平。家庭收入水平I越高，μi越大。

ci（i=2民辦學前教育，i=3公辦學前教育）表示接受學前教育的成本。ci來源于個人承擔的學前教育成本。對于民辦學前教育而言，一般指的是學費。對于公辦學前教育，由于存在收費的政府管制，學費無法反映出個人承擔的真實成本。此時，個人承擔的教育成本還需要包含擇校費、贊助費、甚至遞條子的送禮支出。由于公辦學前教育質量高于民辦學前教育，而它們內部各自無差異，因此，均衡狀態(tài)下，c2、c3都可以視為常數(shù)，且有c2＜c3。

最終，不同選擇的凈收益可以表示如下：

根據假定2，μi（I）是家庭收入I的單調增函數(shù)。因此，存在家庭收入水平ia，使得μ2(ia)-C2=0。此時，選擇民辦學前教育的凈收益與選擇不接受學前教育相同。也必然存在收入水平ib，使得μ3(ib)-C3=μ2(ib)-C2。此時，選擇公辦學前教育的凈收益與選擇民辦學前教育相同。為表述方便，我們假定凈收益無差異時，選擇D=i使得i的取值盡可能大。因此，個人最終的教育選擇可以表示成家庭收入的函數(shù)如下：

對于上述模型的一個直觀表達是：高收入家庭的孩子進入了公辦園，中等收入家庭的孩子進入民辦園，低收入家庭的孩子選擇了不接受學前教育。

（二）提高學前教育財政投入、擴大公辦學前教育規(guī)模的影響

當政府投入增加了公辦學前教育的招收規(guī)模，公辦學前教育供給增加，公辦學前教育機會的競爭下降時，將會導致個人接受公辦學前教育的成本下降（尤其是擇校費的減少）。原來選擇接受公辦教育的人仍然選擇公辦教育，但一部分原先選擇民辦學前教育的人會轉向選擇公辦學前教育。這就是公辦學前教育對于民辦學前教育的“擠出效應”。從短期來看，對于民辦學前教育需求下降會迫使民辦園降低價格，從而吸引一些原本選擇不接受學前教育的幼兒進入民辦園。但是，如果民辦園之間競爭是充分的，長期來看，會有部分民辦學前教育機構由于入不敷出而退出學前教育市場，民辦學前教育供給下降，價格回到原來的水平。這樣，從長期來看，擴大公辦學前教育規(guī)模并不會帶來整體教育機會的提高。除非公辦學前教育擴招規(guī)模足夠大，“消化”掉全部的民辦學前教育，否則對于提高整體學前教育毛入園率并沒有太大的作用。

公辦園導向的學前教育財政投入是否提高了學前教育機會呢？針對這一問題，本文利用2004-2007年的省級面板數(shù)據，構建了學前教育發(fā)展面板數(shù)據模型。由于民辦、公辦毛入園率僅2007年可得，因此，在面板數(shù)據模型中我們無法將學前教育財政投入對學前教育機會的影響區(qū)分為公辦和民辦。

表4是固定效應模型估計結果。

表4：固定效應模型估計結果

由表4可見，模型（1）采用人均預算內學前教育支出衡量政府的學前教育投入水平，模型（2）采用預算內學前教育經費收入占預算內教育經費收入比重衡量學前教育財政投入的相對水平。模型中的其他變量相同，均包含人均GDP和調整后市場化指數(shù)。人均GDP決定著學前教育需求，而調整后的市場化指數(shù)則通過民辦學前教育供給影響著學前教育機會。

首先，考察人均GDP。人均GDP的系數(shù)估計值在13.0左右，這表明人均GDP每提高10%學前教育毛入園率就提高1.3個百分點。2004年到2007年間，學前教育毛入園率平均每年提高3個百分點，這意味著學前教育毛入園率的提高有三分之一以上歸功于學前教育需求的上升。

其次，考察調整后的市場化指數(shù)。根據我們前文的分析，面板數(shù)據模型的估計結果與截面數(shù)據的結果非常接近，均在2.6-2.8之間，且在1%的顯著性水平下顯著。這說明市場化主要通過影響民辦學前教育供給來影響學前教育發(fā)展。調整后的市場化指數(shù)年均提高0.27，意味著學前教育毛入園率的提高有近四分之一要歸功于市場化程度提高對于民辦學前教育發(fā)展的促進。

第三，考察我們關注的政府學前教育財政投入指標。無論采用人均預算內學前教育支出還是預算內學前教育經費收入占預算內教育經費收入比重來衡量政府學前教育財政投入，政府學前教育財政投入對于學前教育毛入園率的作用都很小，而且在10%的顯著性水平下不顯著（P值分別為0.81和0.58）。

（三）學前教育財政投入效果的異質性

國外許多針對政府學前教育投入的研究得到了完全不同的結論。Fitzpatrick估計了美國喬治亞州、俄克拉荷馬州和佛羅里達州的學前教育項目（Universal Prekindergarten Program，下文簡稱為 UPK項目）對于學前教育入學率的影響。通過斷點回歸設計（Regression Discontinuity Design），研究者發(fā)現(xiàn)UPK項目提高了12%-14%的學前教育入學率［9］。Schulte進一步估計了UPK項目對于公立學前教育入園率和私立學前教育入園率的影響，發(fā)現(xiàn)UPK項目將公立學前教育入園率提高了13個百分點，擠出私立學前教育入園率6個百分點。雖然擠出效應達到0.46，但是起到了擴大學前教育機會的作用［10］。

為何UPK項目擴大了學前教育機會而我國的學前教育財政投入沒有顯著作用？是否學前教育財政投入的效果取決于一定的條件，在符合條件的地區(qū)，學前教育財政投入才能提高學前教育機會？如果學前教育財政投入全部用于提供高質量的公辦學前教育機會，擠出效應的作用接近于1，學前教育財政投入對于擴大學前教育機會可能是無效的；如果學前教育財政投入主要用于提供保障基本質量、低收費、面向中低收入階層的公辦學前教育，擠出效應就會較小，就可能擴大學前教育機會。也就是說，擠出效應的大小可能存在地區(qū)差異，財政投入對學前教育機會的影響與公辦園的質量有關。

由于缺乏歷年的、區(qū)分公辦民辦的在園幼兒數(shù)，我們無法得到可靠的公辦學前教育生均教育經費數(shù)據，無法采用這一指標度量公辦園質量。但是，教育財政的一般規(guī)律是，隨著教育經費的增長，公用經費占事業(yè)費的比重會逐漸增加。因此，我們采取預算內公用經費占預算內事業(yè)費的比重來度量公辦園質量。

在前文計量模型的基礎上，我們加入了學前教育財政投入與公用經費占預算內事業(yè)費比重的交互項，回歸結果見表4的模型（3）和模型（4）。在加入了交互項后，我們發(fā)現(xiàn)，無論采用哪種衡量指標，學前教育財政投入對于學前教育毛入園率的影響均顯著為正，而交互項的系數(shù)估計值顯著為負。這一結果表明，其他因素不變的情況下，在公辦園質量較低的地區(qū)，財政投入會提高學前教育機會。隨著公辦園質量的提高，財政投入在擴大學前教育機會方面的作用不斷下降，直到不再有顯著的作用。

三、結論與建議

（一）研究結論

本文的分析表明，雖然學前教育財政投入擴大了公辦學前教育供給，但是，由于擠出效應的存在，各地區(qū)的財政投入并不一定能夠擴大學前教育機會。政府提供基本質量的公辦學前教育，中低收入階層家庭的幼兒就更有可能進入公辦園，在這種條件下增加學前教育財政投入、擴大公辦學前教育規(guī)模就會提高中低收入階層接受公辦學前教育的機會。隨著公辦園質量的提高，擠出效應的作用在不斷加強，財政投入對于學前教育機會的影響就更多地體現(xiàn)在分配效果而非增量效果方面——它使得部分原本會選擇民辦園的幼兒進入公辦園，提高了這部分人群的學前教育質量，但是對擴大學前教育機會的作用逐漸下降。擴大學前教育機會的重點在于為中低收入家庭幼兒接受學前教育提供財政支持。本文的研究表明，學前教育財政投入之所以沒有對學前教育機會的提高起到明顯的作用，主要在于政策的目標人群并非低收入階層。

（二）對策建議

第一，建立民辦幼兒園財政補助制度，重點補貼低收費合格民辦園。補貼的形式既可以是生均教育經費補貼，也可以是辦學設備、圖書等實物補助。給予低收費民辦園補助，會提高低收費合格幼兒園的供給，降低這些民辦園的收費，提高低收入家庭幼兒接受學前教育的可能。浙江省是我國民辦學前教育最發(fā)達的地區(qū)，民辦園毛入園率在50%以上，政府對于低收費合格民辦園的補貼是一個重要原因。

第二，向經濟困難家庭發(fā)放“學前教育券”。學前教育券制度設計的重點在于確定合適的“家庭收入門檻”以及“教育券”金額。原則上可參考如下做法：首先，通過研究計算出不同“學前教育券”金額對于不同收入水平的家庭學前教育選擇影響的大??；然后，在明確各種政策選擇的政策效果后，根據預算約束以及政策目標確定中意的“收入門檻”和“教育券”金額。

第三，擴大低收費、保證基本質量的公辦學前教育供給。在我國目前的學前教育辦學格局下，高質量公辦園必然要求高收費，政府學費管制只會使顯性的高收費變成隱性收費，因此，增加少量高質量公辦學前教育供給很難對中低收入家庭幼兒的學前教育機會產生影響。只有大量增加低收費、保證基本質量的公辦學前教育供給，才會提高中低收入家庭幼兒接受公辦學前教育的可能。