進一步促進內(nèi)蒙古沿邊開發(fā)開放的思路與對策

洪冬梅 胡燕平 葛紅杰

摘 要：當(dāng)前，內(nèi)蒙古正處在深度融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略、加快構(gòu)建對外開放新格局的關(guān)鍵時期。在推進沿邊開發(fā)開放，更好地在新時代發(fā)揮內(nèi)蒙古獨特的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)這一緊迫任務(wù)上，內(nèi)蒙古還面臨著基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約、“口岸經(jīng)濟”發(fā)展薄弱、平臺載體作用缺位、進出口加工能力偏弱等一系列矛盾和問題。因此，內(nèi)蒙古需要在加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通上“查漏補缺”，在各類平臺載體管理上加大整合力度；加快推進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)和各類保稅監(jiān)管場所和“班列經(jīng)濟”發(fā)展；建設(shè)俄羅斯進口消費品跨境電商平臺和一批特色出口加工基地，促進進口資源的落地加工轉(zhuǎn)化和價值提升；以境外園區(qū)為抓手帶動對外投資和國際產(chǎn)能合作。

關(guān)鍵詞： 沿邊開放 互聯(lián)互通 載體整合 進出口加工 班列經(jīng)濟 境外園區(qū)

一、推動沿邊開發(fā)開放通道與載體建設(shè)

（一）加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的“查漏補缺”

經(jīng)過多年的建設(shè)發(fā)展，目前內(nèi)蒙古已經(jīng)基本形成了較為完備的鐵路、公路、航空“三位一體”立體化口岸及基礎(chǔ)設(shè)施體系，但受基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)滯后的影響，還有相當(dāng)一部分地區(qū)存在“通而不暢”、甚至是“聯(lián)而不通”的問題，嚴重制約著口岸作用的發(fā)揮和所在地發(fā)展。僅以室韋口岸為例，界河大橋現(xiàn)有過貨能力僅為40萬噸/年，遠遠不能滿足別列佐夫鐵礦（距離口岸僅17公里，我方投資企業(yè)計劃每年回運礦石1200萬噸）等境外投資項目需求。再如，作為目前中線歐亞大陸橋“主干”的集二線及蒙古境內(nèi)1000多公里鐵路均為單線，不僅增加運輸時間，還極大制約了貨運量的增長潛力。

因此，在未來3-5年應(yīng)以鐵路干線擴能為重點，積極協(xié)調(diào)爭取國家有關(guān)部委和鐵路總公司的支持，加快實施集寧—二連鐵路復(fù)線建設(shè)和哈爾濱—滿洲里鐵路電氣化改造。爭取國家層面與俄蒙兩國達成一致，盡快以援建、合建等方式實施二連浩特—烏蘭巴托—烏蘭烏德鐵路升級改造和滿洲里—赤塔鐵路電氣化改造。爭取利用亞投行、絲路基金貸款等資金來源，重點推動與蒙俄兩國合作建設(shè)升級額布都格—巴彥呼舒以及室韋—奧洛契、黑山頭—舊粗魯海圖公路口岸大橋。針對目前內(nèi)蒙古大多數(shù)公路口岸境外疏港公路需要升級改造的現(xiàn)實，利用部分自治區(qū)口岸建設(shè)專項資金，集中1-2年時間實“施疏港公路升級改造專項工程”，重點幫助6個二類口岸解決交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的瓶頸問題。

（二）加大對各類平臺載體管理整合力度

目前，內(nèi)蒙古各類對外開放平臺和載體名目繁多，分別隸屬于各個盟市，且類型各異，其申報和運行基本處于“各自為戰(zhàn)”的情況，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和布局。有些盟市對開放平臺和載體建設(shè)缺乏調(diào)研論證，相互攀比、盲目爭搶；有的盟市在項目申請到位后，招商引資工作滯后，形成有園區(qū)無企業(yè)或企業(yè)很少的情況，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的拉動作用有限；還有的盟市缺乏專業(yè)管理團隊，對國家相關(guān)政策研究不透，缺乏創(chuàng)新意識，難以打開局面。自治區(qū)相關(guān)部門也沒有形成工作合力，在有些方面甚至還相互掣肘。以上情況，造成區(qū)內(nèi)開放平臺載體一定程度上出現(xiàn)了“帽子”不少、效果不好的局面。

要盡快成立自治區(qū)對外開放平臺和載體工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，各相關(guān)部門形成工作聯(lián)動機制，統(tǒng)一負責(zé)全區(qū)對外開放平臺和載體的申建與指導(dǎo)工作。統(tǒng)籌重大項目建設(shè)，未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組批準，各地區(qū)不得向國家有關(guān)部委提出新的申建要求。借鑒其它省區(qū)“一頂帽子大家戴”的經(jīng)驗，對滿洲里市、二連浩特市國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)區(qū)域的重新界定，建議擴大到整體呼倫貝爾市和錫林郭勒盟，集合各類資源要素統(tǒng)籌推進開發(fā)開放。借鑒浙江省推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗做法，打破區(qū)域間平衡的資金投入模式，對工作有力的地區(qū)進行重點獎補和傾斜，對于對外開放平臺和載體新增財政收入自治區(qū)分成部分進行適當(dāng)返還。建立對外開放平臺和載體考核評價體系，對管理不善、效益不好和作用未發(fā)揮等情況督促地方進行限期整改，必要時采取降低專項經(jīng)費、用地等政策支持力度直至勒令退出。

（三）加快推進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)和各類保稅監(jiān)管場所發(fā)展

當(dāng)前，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與保稅監(jiān)管場所已經(jīng)成為全國各省區(qū)擴大開放、創(chuàng)新開放型經(jīng)濟體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工具，是引領(lǐng)其他各類平臺建設(shè)發(fā)展的“牛鼻子”。黨的十八大之后中央試點設(shè)立的自由貿(mào)易試驗區(qū)、跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)等新型開放平臺均是在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)基礎(chǔ)上拓展區(qū)域及功能組建的。最早的4個自貿(mào)試驗區(qū)中，上海包含4個，廣東、天津、福建各包含2個特殊監(jiān)管區(qū)?？缇畴娮由虅?wù)綜合試驗區(qū)也主要是依托特殊監(jiān)管區(qū)和保稅監(jiān)管場所開展跨境電子商務(wù)綜合服務(wù)平臺建設(shè)、培育吸引相關(guān)企業(yè)，首批12個城市基本都擁有1至2家特殊監(jiān)管區(qū)。而目前內(nèi)蒙古3家海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)（呼和浩特出口加工區(qū)、滿洲里綜合保稅區(qū)和鄂爾多斯綜合保稅區(qū)）還存在著布局分散、規(guī)模偏小、帶動效應(yīng)不強等情況。未來一個時期，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)和保稅監(jiān)管場所發(fā)展理應(yīng)成為我區(qū)對外開放工作的重中之重。

應(yīng)優(yōu)先推動特殊監(jiān)管區(qū)沿主要交通線布局。借鑒湖南省沿京廣線規(guī)劃建設(shè)長沙、衡陽、湘潭、岳陽4家綜保區(qū)和郴州出口加工區(qū)的成功經(jīng)驗，推動特殊監(jiān)管區(qū)沿主要交通線布局便于使其與區(qū)內(nèi)外其他特殊監(jiān)管區(qū)、口岸以及港口實現(xiàn)緊密便捷的聯(lián)系。還要推動在包頭等工業(yè)和外貿(mào)基礎(chǔ)的腹地城市布局。按照國務(wù)院相關(guān)部署，今后新設(shè)的特殊監(jiān)管區(qū)統(tǒng)一為綜合保稅區(qū)，由于其整合了出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅物流中心等特殊區(qū)域（場所）功能，不僅對所在地區(qū)的工業(yè)和外向型經(jīng)濟發(fā)展成都要求較高，同時還具備“虛擬口岸”功能，過多在沿邊地區(qū)布局容易造成口岸資源的重疊和申報名額的擠占浪費，建議自治區(qū)今后原則上禁止沿邊旗市申建綜保區(qū)。考慮由自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高位推動、相關(guān)盟市和部門全力配合，爭取呼和浩特出口加工區(qū)升級為綜保區(qū)，烏蘭察布綜保區(qū)得到批復(fù)。推動赤峰（已封關(guān)運行）、包頭、巴彥淖爾、錫林郭勒（均在申建中）等地保稅物流中心實現(xiàn)提檔升級。針對內(nèi)蒙古沿邊口岸以資源進口為主的特點，鼓勵沿邊旗市大力發(fā)展出口監(jiān)管倉庫、進口保稅倉庫等特殊監(jiān)管場所。推動7個外貿(mào)總額在8億美元以下的盟市，特別是出口額小于1億美元的4個盟市結(jié)合本地區(qū)內(nèi)陸港建設(shè)按照需求規(guī)劃建設(shè)保稅物流中心。

二、發(fā)展泛口岸經(jīng)濟

（一）創(chuàng)新發(fā)展“班列經(jīng)濟”

近年來，在國家各項政策的支持推動下，在內(nèi)蒙古過境、開行的班列數(shù)量明顯增加，已經(jīng)占到全國的60%，而且保持著年均20%以上的高增長。2017年，經(jīng)內(nèi)蒙古口岸進出境的中歐班列線路已達55條、1877列，運輸各類貨物15.9萬標箱、總貨值達82億美元。作為東、中兩條線路的中歐班列的運輸要道，滿洲里、二連浩特兩個重點口岸輻射范圍也快速擴大，運輸貨物品類逐步拓展，服務(wù)能力穩(wěn)步提升，主要集貨地拓展到蘇州、天津、武漢、長沙、廣州、營口、大連、沈陽等近70個城市，涵蓋西南、華南、華東、東北等多個地區(qū)，形成了全方位輻射全國的便捷高效洲際通道。中歐班列正在逐漸成為內(nèi)蒙古對外開放領(lǐng)域一張新的優(yōu)勢“名片”。

探索擴大班列輻射張力。以滿洲里、二連浩特兩個中等口岸所在地為中心，建設(shè)中歐班列貨物大型集散基地，吸引外省市、區(qū)內(nèi)以及回程班列貨物集中到口岸進行集散，擴大內(nèi)蒙古中歐班列貨物的輻射張力，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)在周邊聚集和發(fā)展。配套口岸班列集散基地，建設(shè)多式聯(lián)運監(jiān)管中心，以公路運輸補充部分鐵路運力、以航空運輸加快物流速度，將空、汽、鐵有機結(jié)合，讓一些量小價高的高附加值、高精尖技術(shù)產(chǎn)品通過班列走出國門。同時，面向全國增加中小企業(yè)參與中歐班列的可能性，拓寬內(nèi)蒙古班列市場的深度廣度。以中歐班列為依托，在已有的烏蘭察布、烏蒙歐、蒙連歐班列3條線路基礎(chǔ)上，進一步探索中歐班列在內(nèi)蒙古的發(fā)展運行模式，將更多的內(nèi)蒙古品牌產(chǎn)品和特色資源通過中歐班列輸送出去。

（二）促進進口資源的落地加工轉(zhuǎn)化和價值提升

與內(nèi)蒙古毗鄰的俄蒙兩國均為礦產(chǎn)資源大國，每年有大量的焦煤、銅精粉、木材、糧食等資源類產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品通過內(nèi)蒙古口岸入境。2017年，滿洲里口岸進口木材1184.1萬立方米，同比增長5.3%，創(chuàng)歷史最高紀錄；進口糧食7.34萬噸，同比增長達35.32%。甘其毛都口岸全年進口煤炭1662.98萬噸，進口銅精粉78.6萬噸。但另一方面，目前這些大宗進口商品中絕大部分入境后從內(nèi)蒙古“穿腸而過”運往其他省區(qū)，并未真正實現(xiàn)落地加工。這種狀況的存在已經(jīng)成為制約內(nèi)蒙古沿邊經(jīng)濟進一步提升發(fā)展一塊關(guān)鍵性的“短板”。

重點推進中蒙（甘其毛都）跨境礦產(chǎn)能源合作區(qū)試驗區(qū)建設(shè)。甘其毛都目前已經(jīng)成為中蒙邊境過貨量最大的口岸，其毗鄰的蒙古國南戈壁省擁有世界級的焦煤、銅、金、銀等資源。支持巴彥淖爾市以甘其毛都口岸加工園區(qū)為核心，烏拉特前旗黑柳子工業(yè)園區(qū)、巴彥淖爾經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為配套，吸引蒙方以資源入股合作建設(shè)礦產(chǎn)資源深加工產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，建設(shè)金屬采選冶煉、煤化工、清潔能源等特色產(chǎn)業(yè)集群，不斷提升承載蒙古國進口煤、銅資源的深加工能力。培育面向入境蒙古國煤炭的區(qū)域性交易中心，不斷提高進口煤炭場內(nèi)交易比例，完善現(xiàn)貨交易各項制度，探索進口煤炭的現(xiàn)貨連續(xù)交易、中遠期交易、期貨交易等新模式，促進蒙古國煤炭在我區(qū)完成價格發(fā)現(xiàn)和價格形成，助力內(nèi)蒙古逐步掌握入境蒙古國煤炭定價權(quán)。以滿洲里木材加工園區(qū)、北方（烏蘭察布）家居產(chǎn)業(yè)園為重點，重點幫助支持相關(guān)企業(yè)發(fā)展木質(zhì)地板、門窗、家具、木質(zhì)房屋等精深加工產(chǎn)品。加快推進滿洲里國際木材交易中心健全保稅倉儲加工以及交割等服務(wù)功能，使其盡早成為輻射次區(qū)域的國際性木材及其制品綜合交易中心。

三、提升開放型經(jīng)濟發(fā)展水平

（一）建設(shè)一批特色出口加工基地

長期以來，內(nèi)蒙古對俄蒙兩國出口貨物主要的來自區(qū)外其它?。▍^(qū)、市），本地產(chǎn)品出口規(guī)模小、層次不高、結(jié)構(gòu)不合理的問題不僅制約內(nèi)蒙古與俄蒙兩國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的進一步深化發(fā)展，也直接影響著“中蒙俄經(jīng)濟走廊”的打造，亟需花大力氣加以解決。有必要在未來的3—5年，重點在補齊本地出口能力這塊“短板”上做文章，重點吸引東南沿海的生產(chǎn)商投資內(nèi)蒙古大陸橋沿線城鎮(zhèn)，發(fā)展以機電、輕紡等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的“陸橋經(jīng)濟”。同時，繼續(xù)做大做強建材和農(nóng)畜產(chǎn)品出口基地，建設(shè)形成一批面向俄蒙市場的特色出口加工產(chǎn)業(yè)集群。

加快承接?xùn)|中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以服裝鞋帽、玩具、皮革等勞動密集型輕紡產(chǎn)品制造業(yè)為重點，在沿黃沿線和呼倫貝爾、通遼、赤峰、烏蘭察布等盟市打造一批特色外向型產(chǎn)業(yè)基地，爭取建成若干國家級外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地。引導(dǎo)化德縣等地區(qū)發(fā)揮既有優(yōu)勢，壯大發(fā)展服裝鞋帽、皮毛加工、民族用品制造等面向蒙古國、俄羅斯市場的輕加工產(chǎn)業(yè)。針對近年來俄蒙市場特別是蒙古國建材產(chǎn)品需求旺盛的機遇，以呼和浩特、鄂爾多斯、烏蘭察布等地現(xiàn)有建材工業(yè)為基礎(chǔ)，打造一批有支撐帶動作用的建材加工出口基地。根據(jù)俄蒙兩國建設(shè)和室內(nèi)裝飾市場特點，開發(fā)針對當(dāng)?shù)貙嶋H需求的建筑、日用及精細陶瓷，新型墻體環(huán)保材料產(chǎn)品。加強巴彥淖爾、呼倫貝爾、興安盟、烏蘭察布等優(yōu)勢農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地建設(shè)，大力發(fā)展外向型農(nóng)牧業(yè)及其加工業(yè)，實現(xiàn)外輸俄蒙農(nóng)產(chǎn)品的部分本地產(chǎn)品替代。拓展出口綠色通道，在滿洲里、二連浩特支持2-3家農(nóng)產(chǎn)品出口龍頭企業(yè)建立“腹地種植、口岸中轉(zhuǎn)、境外分撥”的農(nóng)產(chǎn)品出口運作新模式。

（二）以境外園區(qū)為抓手帶動對外投資和國際產(chǎn)能合作

2003年以來，黑龍江省將境外園區(qū)建設(shè)作為對接國家開放戰(zhàn)略、提升對俄經(jīng)貿(mào)合作層次的核心工作來抓，通過壯大境外合作園區(qū)，統(tǒng)領(lǐng)對俄投資和經(jīng)貿(mào)合作，起到了明顯的拉動和輻射作用。目前該省已在俄建成境外園區(qū)16個，每年直接帶動實現(xiàn)進出口額10億美元以上，在境外農(nóng)業(yè)規(guī)?；_發(fā)與產(chǎn)品回運、鋼鐵制品跨境生產(chǎn)銷售、服裝跨境加工展銷等方面形成一批可復(fù)制、可推廣的模式，成為該省乃至全國對俄經(jīng)貿(mào)合作的一大亮點。在這方面，內(nèi)蒙古的步伐相對緩慢，不僅與內(nèi)蒙古在全國對外開放中的地位不相匹配，而且制約著內(nèi)蒙古全方位對外開放新格局的構(gòu)建和形成。建議借鑒黑龍江省的經(jīng)驗做法，拿出實招，以境外園區(qū)建設(shè)為抓手統(tǒng)領(lǐng)帶動境外投資和國際產(chǎn)能合作。

針對目前內(nèi)蒙古企業(yè)在境外的投資項目主要集中在乳制品加工、紡織、水泥構(gòu)件、木材加工等幾個領(lǐng)域的實際情況，參照黑龍江省的做法，可在設(shè)備和原材料通關(guān)、外派勞務(wù)人員手續(xù)辦理、外匯進出境等方面責(zé)成或協(xié)調(diào)相關(guān)部門制定專門措施，在境外園區(qū)和海外投資方面給予企業(yè)最大程度的便利。此外，針對中俄之間跨境電商高速增長的現(xiàn)實需求，對跨境電商在境外建設(shè)分撥倉庫、配送基地等相關(guān)設(shè)施建設(shè)給予特殊支持。發(fā)揮內(nèi)蒙古在輕紡、乳制品、化工、林木產(chǎn)品加工等領(lǐng)域優(yōu)勢，按照“重點領(lǐng)域+龍頭企業(yè)+境外重點區(qū)域市場”的思路開展對接，爭取與俄蒙兩國毗鄰地區(qū)政府簽訂產(chǎn)能合作及園區(qū)建設(shè)協(xié)議，鼓勵呼倫貝爾、錫林郭勒等重點沿邊地區(qū)有基礎(chǔ)、有實力的企業(yè)赴俄蒙兩國開展園區(qū)建設(shè)和項目投資，集中打造一批參與“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)的示范項目。借鑒黑龍江成立“對俄經(jīng)貿(mào)合作咨詢服務(wù)中心”（為省商務(wù)廳下屬事業(yè)單位）的成功做法，由商務(wù)部門牽頭組建內(nèi)蒙古的專業(yè)性對外投資服務(wù)機構(gòu)，向國內(nèi)外知名的投資咨詢公司、律師事務(wù)所以及相關(guān)智庫購買服務(wù)，為內(nèi)蒙古 “走出去”企業(yè)和境外園區(qū)建設(shè)主體提供投資對象國政治經(jīng)濟、法律、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)。

（三）積極發(fā)展俄羅斯進口消費品跨境電商平臺

伴隨我國成長成為全球排名前列的消費市場，國內(nèi)消費者對進口消費品的需求與日俱增。為適應(yīng)這種形勢，去年年底國家大幅下調(diào)了187項進口消費品關(guān)稅平均稅率，今年我國還將舉辦首屆中國國際進口商品博覽會。自2016年以來我國已經(jīng)成為俄羅斯食品最大的進口國，俄羅斯的巧克力、糖果、蜂蜜、魚子醬等特色食品也愈來愈受到中國消費者的喜愛。作為中俄間最大的口岸，滿洲里口岸2017年共進口俄羅斯巧克力、糖果等特色食品2123噸，貨值865萬美元，同比分別實現(xiàn)165%和320%的超高速增長。內(nèi)蒙古在這方面的潛力優(yōu)勢還沒有被完全挖掘出來，值得在未來3-5年花力氣培育扶持。

支持滿洲里引導(dǎo)鼓勵現(xiàn)有跨境電子商務(wù)企業(yè)從“以出口為主”向“進出口并舉”方向發(fā)展，積極與京東、天貓國際、網(wǎng)易考拉等國內(nèi)一線進口消費品線上零售平臺合作，大力拓展市場，擴大市場份額。以進口消費品特別是食品為重點，爭取國家檢驗檢疫總局支持內(nèi)蒙古在重點口岸和物流節(jié)點城市建設(shè)“國檢監(jiān)管試驗區(qū)”，最大限度減少中間環(huán)節(jié)、縮短檢驗檢疫周期，擴大優(yōu)質(zhì)進口食品及消費品檢驗檢疫準入，實現(xiàn)便捷進口通關(guān)。搭建進口消費品跨境電商公共服務(wù)平臺和綜合服務(wù)平臺，與海關(guān)通關(guān)服務(wù)平臺進行對接并聯(lián)，加強與海關(guān)、檢驗檢疫、國稅及外匯管理等相關(guān)部門聯(lián)系，進一步提高口岸跨境電子商務(wù)服務(wù)能力和水平。

（作者單位：1.內(nèi)蒙古自治區(qū)政府研究室；2.內(nèi)蒙古商貿(mào)職業(yè)學(xué)院；3.內(nèi)蒙古交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院）