論“村改居”社區(qū)管理的契約化

姜磊 劉亞叢

摘 要：全國各地進行的“村改居”工作過程中，出現(xiàn)并發(fā)展了社區(qū)管理方式的契約化。其出現(xiàn)與發(fā)展符合現(xiàn)代民主法治理念，符合農(nóng)民的誠信傳統(tǒng)和政治訴求，有其現(xiàn)實的經(jīng)濟和社會發(fā)展基礎(chǔ)，形成了相對較完善的運行機制。

關(guān)鍵詞：“村改居”社區(qū) 契約化管理 法治原理 現(xiàn)實基礎(chǔ) 運行機制

中國的城中村和城郊村落正在發(fā)生著日新月異的變化，村落在不斷地減少，其中一個典型的模式就是政府主下導(dǎo)的“村改居”?！按甯木印闭辛Φ馗淖冎青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進著中國市民社會的形成。與此同時，鄉(xiāng)土中國的治理方式也在發(fā)生著比較明顯的變化，人們稱之為農(nóng)村社區(qū)化管理，提升了農(nóng)村社會化管理水平。在農(nóng)村社區(qū)化管理過程中，人們還基于實踐，創(chuàng)造了一種新的管理模式，即“村改居”社區(qū)契約化管理?！按甯木印鄙鐓^(qū)管理契約化順應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是近年來農(nóng)村基層的一種比較全面系統(tǒng)的民主管理模式。這一模式符合現(xiàn)代民主、法治理念，也符合社會主義民主政治發(fā)展方向，是完善居民自治，推進社會主義新農(nóng)村、新社區(qū)建設(shè)的有效載體?！按甯木印鄙鐓^(qū)管理契約化作為國家法治“大傳統(tǒng)”與民間治理“小傳統(tǒng)”的一種契合，具有重大實踐價值和廣闊發(fā)展前景，正在深入推進中國的基層法治建設(shè)。文章所稱的“村改居”社區(qū)契約化管理主要是指原農(nóng)村進行“村改居”后而對社區(qū)進行的契約化管理，在這種管理中普通意義上的社區(qū)服務(wù)與原村務(wù)主要體現(xiàn)在集體資產(chǎn)管理上往往是統(tǒng)一并行、互相交叉的。

一、“村改居”社區(qū)管理契約化的法治原理

近年來，“村改居”在以一種強勁的勢頭迅猛發(fā)展。隨之帶來了諸多新問題需要予以應(yīng)對。其中“村改居”社區(qū)管理方式已經(jīng)在實踐中有所發(fā)展，在理論上亦受到了相當?shù)年P(guān)注。所謂的管理契約化就是把法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)中的契約關(guān)系引入“村改居”社區(qū)事務(wù)管理中，按照約定或法定的程序，通過合同文本，明確社區(qū)與全體居民之間、社區(qū)與原村民變換身份后的居民之間、政府派出的社區(qū)干部與原村干部轉(zhuǎn)換身份的社區(qū)干部之間、原村民轉(zhuǎn)換身份后變?yōu)榈木用衽c其他小區(qū)并入管理的居民之間以及涉及“村改居”社區(qū)事務(wù)的所有相關(guān)主體之間的權(quán)利、義務(wù)，使“村改居”社區(qū)事務(wù)管理公開透明、責權(quán)明確、運作規(guī)范，形成于法有據(jù)的長效治理機制?！按甯木印鄙鐓^(qū)契約化管理模式不僅有實現(xiàn)基礎(chǔ)，亦符合法治原理。

契約是一種文化現(xiàn)象，同時也是一種法律現(xiàn)象，它構(gòu)成了法治模式的重要形式理念，進而促生了契約社會的實踐，由此形成了各具特色的法治模式。根據(jù)法治形成所依賴的社會基礎(chǔ)、動力來源和實現(xiàn)途徑、方式的不同，將法治模式分為法治的生成模式、驅(qū)動模式和實現(xiàn)模式三種模式。將這三種模式的本土化恰好構(gòu)成了“村改居”社區(qū)的契約化管理的法治原理，對于我國當前“村改居”社區(qū)契約化管理的法治具有很重要的指導(dǎo)意義。

二、“村改居”社區(qū)契約化管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)

中國法制現(xiàn)代化的進程走過了近百年的滄桑歷程，經(jīng)歷了重建國家“大傳統(tǒng)”與民間“小傳統(tǒng)”的契合。當代中國在發(fā)展市場經(jīng)濟的同時又不斷地進行普法教育以及不斷地送法下鄉(xiāng)。這些構(gòu)成了“村改居”社區(qū)契約化管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)。社區(qū)“村改居”前即為農(nóng)村，農(nóng)村村務(wù)契約化管理方式同樣適用于“村改居”后社區(qū)管理。

蔡常青研究員認為，實施村務(wù)契約化管理順應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，建立契約誠信機制成為解決市場交換競爭矛盾的必然選擇。實施村務(wù)契約化管理具備現(xiàn)代治理的先進理念。筆者認為，“村改居”社區(qū)更具城市市民社會的樣態(tài)，恰好構(gòu)成了其契約化管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。中國“村改居”是城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果，從社區(qū)的角度看，是在不斷構(gòu)筑一個個新的相對的陌生人社會。這樣一個新的社會中，各種利害關(guān)系以一種透明的法治方式來調(diào)處是一種制度文明的實現(xiàn)。另外，實施村務(wù)契約化管理符合“村改居”社區(qū)中原村民的誠實傳統(tǒng)和政治訴求。契約方式是易被農(nóng)民接受的方式，農(nóng)村的“草根民主”已經(jīng)在社會主義市場經(jīng)濟的現(xiàn)實中得到較大弘揚，實行村務(wù)契約化管理符合當代農(nóng)民的傳統(tǒng)美德和要求參政議政的政治訴求，具備廣泛的思想文化基礎(chǔ)。這樣一種傳統(tǒng)與訴求勢必在“村改居”社區(qū)管理中得到發(fā)揚光大。

三、“村改居”社區(qū)契約化管理的運行機制

（一）內(nèi)蒙古呼和浩特市賽罕區(qū)雙樹村運用契約化管理進行集體資產(chǎn)量化確權(quán)所遵循的原則

“村改居”未徹底完成前，社區(qū)管理不單單是普通社區(qū)的生活服務(wù)，更主要的是原集體資產(chǎn)的管理及“村改居”社區(qū)中原村民事務(wù)。例如，內(nèi)蒙古呼和浩特市賽罕區(qū)巧報鎮(zhèn)雙樹村（雙樹社區(qū)）進行“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)量化確權(quán)便使用了契約化管理模式。這樣一種管理方式的契約化實際上是一種法治的實現(xiàn)方式。既然是法治的實現(xiàn)方式，就要堅持法治原則。

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。雙樹村的集體資產(chǎn)量化確權(quán)改革，是在上級黨委的科學(xué)指導(dǎo)和本級黨總支的堅強領(lǐng)導(dǎo)下進行，整個改革過程中，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主自治、依法治村的有機統(tǒng)一。改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員不但涵蓋所有黨總支成員，還有黨員代表參與其中，改革中，領(lǐng)導(dǎo)小組中的黨員同志和其他黨員同志們均充分發(fā)揮了黨員模范帶頭作用，使改革成為實現(xiàn)黨帶領(lǐng)群眾不斷實現(xiàn)美好生活的重大舉措。

二是合法性原則。雙樹村在“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)量化確權(quán)的過程中，為了做到有法可依，聘請專項法律顧問慧聰律師事務(wù)所在章程中對股權(quán)的轉(zhuǎn)讓、贈與等權(quán)能進行了保護性限制，防止了內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占，也從制度層面保障了新公司對“村改居”社區(qū)失地居民生活質(zhì)量不下降，使“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)量化確權(quán)的方案及所需要使用的文書符合黨的方針政策和國家法律法規(guī)。

三是民主性原則。雙樹村“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)量化確權(quán)工作中，發(fā)揮村民主體作用，支持村民創(chuàng)新創(chuàng)造，充分進行民主討論，把選擇權(quán)交給村民，確保村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將公開、公正、公平貫穿于整個改革始終，真正讓村民成為改革的參與者和受益者。此次改革的前期醞釀階段，群眾提出了不同意見，于是黨總支將改革方式由村民集資償債改為分割部分商鋪抵債的方式。在全體村民大會通過方案后，又進行了一輪書面征詢意見，村民百分之百擁護集體資產(chǎn)量化確權(quán)改革。在股權(quán)代持方面，也是采取自由組合，兩委會不參與不干預(yù)的原則進行。另外，在整個改革過程中，重大環(huán)節(jié)、事項均經(jīng)過村民代表會或黨員代表會討論。

四是公開性原則。“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)量化確權(quán)方案、過程及所有文書，均采取大會宣讀、張貼公告公示的形式向群眾公開，接受監(jiān)督。

五是書面規(guī)范性原則。“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)量化確權(quán)過程中的重大事項契約事項都要落實在紙上，且契約形式力求規(guī)范。討論、確定適合雙樹村實際的“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)量化確權(quán)方案和股權(quán)代持等契約文本，均由慧聰律師事務(wù)所和內(nèi)蒙古北宸智庫研究中心審閱把關(guān)定稿，力求合情合理、于法有據(jù)。

雙樹村運用契約化管理的方式對集體資產(chǎn)進行量化確權(quán)改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，完善村民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大村民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，經(jīng)過改革，集體經(jīng)濟實現(xiàn)了保值增值，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和村民持續(xù)增收。

（二）“村改居”社區(qū)契約化管理的內(nèi)容、具體運行和監(jiān)督機制

就“村改居”社區(qū)契約化管理的內(nèi)容而言，契約化管理內(nèi)容涵蓋了村級甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級事務(wù)的方方面面，蔡常青研究員在《村務(wù)契約化管理是我國農(nóng)村治理的有效模式》一文中指出：內(nèi)蒙古赤峰市阿旗把它歸類為集體資產(chǎn)管理、經(jīng)濟項目建設(shè)、公益事業(yè)管理、社會事務(wù)管理、基層組織建設(shè)五個大類，每類中劃分若干小項，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)涉及對象的適用性質(zhì)分別用合同、協(xié)議、紀要等方式實行契約化管理。一是對于集體資產(chǎn)承包、項目建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)等涉及到與錢、物有關(guān)的經(jīng)濟資產(chǎn)類的事情，都以要件齊備的法律合同進行管理。二是對于黨員設(shè)崗定責、嘎查村委會主任競選、村民代表、民主理財小組履職盡責、社會治安、村容整治、老人贍養(yǎng)等基層組織建設(shè)和社會管理類事務(wù)，都以簽訂協(xié)議的形式進行管理。三是對于不便直接采用合同、協(xié)議方式的事項、決議，按照契約規(guī)范，以紀要簽約的方式進行管理。上述這些管理內(nèi)容在“村改居”后的社區(qū)中依然存在，充實在社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容之中，提升社區(qū)服務(wù)的法治水平的同時也強化了管理的效能。

就具體管理運行而言，內(nèi)蒙古赤峰市阿旗采取了五項措施推進村務(wù)契約化管理實施：一抓組織領(lǐng)導(dǎo)。旗委和各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處分別成立以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的契約化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和配套工作機構(gòu)，形成上下貫通、左右銜接的工作網(wǎng)絡(luò)，實行專項推進。二抓宣傳教育。通過編發(fā)嘎查村務(wù)契約化管理知識問答和宣傳單，舉辦專題講座、培訓(xùn)班和現(xiàn)場會等多種形式，統(tǒng)一干部群眾的思想，提高認識，掌握相關(guān)技能。三抓示范規(guī)范。在選擇兩鎮(zhèn)示范探索的基礎(chǔ)上，總結(jié)編寫了《案例匯編》《合同示范文本》，供各嘎查村參考選用。四抓訴訟調(diào)解。旗委組織部、旗人民法院、旗司法局聯(lián)合制定了嘎查村務(wù)契約化管理矛盾糾紛調(diào)處意見和違約調(diào)解辦法及實施方案，明確了人民調(diào)解與司法調(diào)解相銜接的程序、實體、救助機制，確保矛盾糾紛有效調(diào)解。五抓監(jiān)督落實。各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村都成立了契約化管理工作監(jiān)督小組，對契約內(nèi)容是否全面真實、合理合法，執(zhí)行是否到位全程跟蹤，形成有效監(jiān)督機制?！按甯木印鄙鐓^(qū)契約化管理也可直接借鑒村務(wù)契約化管理實施的一項措施，提高“村改居”社區(qū)管理的實效。

就規(guī)范監(jiān)督機制而言，為保證簽訂的契約能夠落實，除完善契約監(jiān)督、契約糾紛調(diào)解、村民公約、村務(wù)公開外，還應(yīng)通過廣播、公開欄、民主聽證會等有效形式，及時對村務(wù)決策活動、契約文本等進行公開、公示，接受群眾監(jiān)督。社區(qū)設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會或聘請法律顧問，認真審查契約內(nèi)容是否全面合法，決策程序是否科學(xué)，管理是否規(guī)范，執(zhí)行是否到位。契約化管理監(jiān)督委員會或法律顧問接受群眾監(jiān)督，彌補決策、監(jiān)督、管理上的結(jié)構(gòu)性缺陷，對“村改居”社區(qū)基層群眾依法行使知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提供了有效保證。

總之，“村改居”社區(qū)推行契約化管理有其法治理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著人居環(huán)境的不斷改善，村居環(huán)境社區(qū)化、社區(qū)管理契約化、使各類事務(wù)管理變得公開透明，群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到充分體現(xiàn)和發(fā)揮。這樣既改變了因管理而產(chǎn)生的矛盾解決方式，也促使“村改居”社區(qū)各種社會關(guān)系和諧發(fā)展，從而推進中國基層法治建設(shè)。

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（作者單位：1.呼和浩特民族學(xué)院；2.蒙古國經(jīng)濟法研究中心）

責任編輯：康偉