重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)研究

龍權(quán)

【摘 要】重大行政決策屬于行政決策中涉及事項(xiàng)復(fù)雜、影響范圍廣、風(fēng)險(xiǎn)較高的決策類(lèi)型。法治政府的建設(shè)對(duì)政府的職能提出更高要求，因此，風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)作為政府行政決策的前置條之一。在重大行政決策前進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)分析，可以有效避免政府決策實(shí)施過(guò)程中所面臨的法律糾紛等。

【關(guān)鍵詞】重大行政決策；法律風(fēng)險(xiǎn)；合法性風(fēng)險(xiǎn)；訴訟風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論強(qiáng)調(diào)，社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，主觀決斷產(chǎn)生的決策自身都會(huì)包含一定的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)法治建設(shè)中，重大行政決策具有影響范圍廣、涉及群體利益大、決策事項(xiàng)多、決策構(gòu)成復(fù)雜等特點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能夠幫助決策者做出更科學(xué)合理的決策。陳占峰認(rèn)為，“行政決策風(fēng)險(xiǎn)是政府行為風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源”。[1]而我國(guó)目前對(duì)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的研究較少，在行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中過(guò)于注重社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、廉潔風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)注較少。

一、重大行政決策法律風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值

決策分為個(gè)人決策與集體決策，個(gè)人決策來(lái)講，決策者的知識(shí)水平、決策經(jīng)驗(yàn)、情感歸屬、道德品質(zhì)等會(huì)對(duì)決策產(chǎn)生不同程度的影響。石景林認(rèn)為，“很多決策者由于自身知識(shí)水平的限制，不懂裝懂，亂指揮”。[2]所謂術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻，決策者需要做得并不是要掌握豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而是能夠做到對(duì)所掌握資源配置的最優(yōu)化。而某些決策者則因?yàn)闆Q策經(jīng)驗(yàn)的不足，對(duì)所在領(lǐng)域研究不深入，倉(cāng)促?zèng)Q策，造成決策風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)法治政府的建設(shè)要求政府依法行政，而行政決策作為政府行為的先導(dǎo)，更要嚴(yán)格把控“法治關(guān)”。

二、重大行政決策具體風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）重大行政決策合法性風(fēng)險(xiǎn)

合法性包括政治合法性與法律合法性，在行政法學(xué)視角下，我們研究法律合法性。重大行政決策法律合法性即重大行政決策行為、過(guò)程及內(nèi)容是否符合法律法規(guī)的規(guī)定。

合法性風(fēng)險(xiǎn)包括主體合法性風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)容合法性風(fēng)險(xiǎn)、程序合法性風(fēng)險(xiǎn)。重大行政決策主體合法性風(fēng)險(xiǎn)指，行政決策主體是具有決策權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者被法律法規(guī)授權(quán)的組織或個(gè)人。并且行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照依法行政的要求，“法無(wú)授權(quán)不可為”，行政決策主體嚴(yán)格按照法律授權(quán)來(lái)進(jìn)行決策，不能做出超越權(quán)限范圍內(nèi)的行政決策。重大行政決策程序的合法性風(fēng)險(xiǎn)。重大行政決策法定程序包括公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論。違反法定程序的重大行政決策最后都可能面臨被宣告無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。主體合法性風(fēng)險(xiǎn)與程序性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)行政機(jī)關(guān)而言屬于職能性、程序性范疇，行政機(jī)關(guān)依照法定授權(quán)及法定程序可以將風(fēng)險(xiǎn)降到最低點(diǎn)。但內(nèi)容合法性風(fēng)險(xiǎn)面臨審查事項(xiàng)多、法律關(guān)系復(fù)雜等問(wèn)題，因此需要對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)防控。

重大行政決策內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)。目前重大行政決策的內(nèi)容采取列舉式的規(guī)定，《四川省重大行政決策程序規(guī)定》中關(guān)于重大行政決策內(nèi)容的規(guī)定、《廣州市2016年度重大行政決策事項(xiàng)目錄》等都采用列舉分類(lèi)的方法，對(duì)什么是重大行政決策，以及哪些事項(xiàng)屬于重大行政決策做出了規(guī)定。重大行政決策內(nèi)容的合法性一般由決策者所在的法制辦進(jìn)行合法性審查。但是，重大行政決策的法律合法性不等于合法性審查。重大行政決策法律的合法性評(píng)估注重對(duì)未來(lái)政府可能遇見(jiàn)的正常法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與評(píng)估，合法性審查強(qiáng)調(diào)的是對(duì)重大行政決策內(nèi)容是否違反相關(guān)法律法規(guī)、決策行為是否符合法定重大程序規(guī)定等，屬于程序性的規(guī)定。因此，就行政決策內(nèi)容的合法性風(fēng)險(xiǎn)分析還值得學(xué)界去研究。

（二）重大行政決策訴訟風(fēng)險(xiǎn)

行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。王世濤認(rèn)為，“行政決策法律風(fēng)險(xiǎn)更多來(lái)自于行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，原因在于政府行政決策時(shí)未充分衡量決策后的執(zhí)行問(wèn)題”。[3]在法治大背景下，2016最高法工作報(bào)告中顯示，2015年我國(guó)各級(jí)法院受理一審行政案件24.1萬(wàn)件，審結(jié)19.9萬(wàn)件。在立案登記制度后，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在日常行政中面臨的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)加大。2016年1月至9月，各級(jí)法院受理各類(lèi)行政案件40萬(wàn)件，同比上升47.6%。行政訴訟案件的增加表明政府決策、政府行政管理過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題在進(jìn)一步被擴(kuò)大化。例如拆遷問(wèn)題是行政訴訟中占比較高的案件事由，政府在做出拆遷決策時(shí)，對(duì)拆遷措施的法律風(fēng)險(xiǎn)不到位，面臨的情況復(fù)雜，很容易引起社會(huì)群體性糾紛。

（三）重大行政決策成敗風(fēng)險(xiǎn)

H·西蒙有句名言“管理就是決策”。他證明了決策方案不可能達(dá)到最優(yōu)，人們只能在“滿(mǎn)意”和“許可”之間取舍。盧昌彩認(rèn)為，“重大行政決策事關(guān)具有全域性、重大性等特點(diǎn)”，[4]決策者在做出決策時(shí)就應(yīng)從成功與失敗兩方面來(lái)考慮。重大決策的成功會(huì)帶來(lái)什么樣的影響，預(yù)期目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)？成功的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)是多大？失敗會(huì)帶來(lái)什么樣的影響，是否會(huì)造成行政相對(duì)人的激烈反應(yīng)，影響范圍多大，對(duì)行政相對(duì)人在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面造成多大的影響？決策失誤的案例中如，葫蘆島案例、甘肅玉林市“豪華搬遷”案例等。政府進(jìn)行重大行政決策時(shí)，應(yīng)對(duì)重大決策事項(xiàng)做出先期評(píng)估，并對(duì)決策執(zhí)行過(guò)程及時(shí)跟進(jìn)，做到事前、事中、事后評(píng)估，形成評(píng)估的完整性。重大決策事項(xiàng)的決策成敗評(píng)估應(yīng)作為行政決策評(píng)估的重要參考因素，以評(píng)估報(bào)告的形式向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)決策成敗進(jìn)行評(píng)估，不僅有利于決策者做出更好的決策，還能給社會(huì)公眾“打預(yù)防針”，有助于疏導(dǎo)行政決策執(zhí)行過(guò)程中政府與公眾之間的溝通渠道，使公眾做到心里有數(shù)。

（四）重大行政決策機(jī)會(huì)成本選擇風(fēng)險(xiǎn)

機(jī)會(huì)成本指決策者在決策過(guò)程中，面臨多種選擇方案時(shí)，選擇其中一種而放棄了其他方案，而放棄的方案中價(jià)值最高的就是機(jī)會(huì)成本。重大行政決策要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的篩選以及論證，一般是由具體決策部門(mén)制定出計(jì)劃，然后經(jīng)過(guò)法定重大行政決策程序，進(jìn)行最終決策。從最基礎(chǔ)的方案到最終的方案過(guò)程中，個(gè)人選擇與集體選擇的場(chǎng)景會(huì)重復(fù)出現(xiàn)，在做出選擇時(shí)必然會(huì)放棄別的方案，但是被選中方案的實(shí)施是否能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這都是個(gè)人在客觀已有條件下的主觀決斷，有一個(gè)大致預(yù)期內(nèi)容。除非是拋出主觀因素下實(shí)施的客觀方案才能保證方案與目標(biāo)的一致性。對(duì)于沒(méi)被選擇的方案而言，即機(jī)會(huì)成本，是決策者或者集體討論過(guò)后認(rèn)為其不滿(mǎn)足目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)條件或者無(wú)法以最優(yōu)的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。因此，我們可以這樣理解，重大行政決策的過(guò)程其實(shí)是一個(gè)選擇的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中決策者利用成本收益分析法對(duì)決策方案進(jìn)行分析，以主觀判斷和客觀條件相結(jié)合的方式，選擇對(duì)決策者而言，成本最小，收益最大的方案。選擇就是得到一種方案的價(jià)值，放棄另一種方案的價(jià)值。意味著決策者要承擔(dān)被選中方案未來(lái)有可能會(huì)失敗的風(fēng)險(xiǎn)與未被選中方案未來(lái)有可能成功的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)我們稱(chēng)之為機(jī)會(huì)成本選擇風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)語(yǔ)

研究重大行政決策法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)重大行政決策中存在的風(fēng)險(xiǎn)從法律的角度進(jìn)行全面的分析。保證決策的合法性、提高決策的科學(xué)性、決策的前瞻性，降低決策所帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，利于決策順利實(shí)施。研究重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)有利于明晰重大行政決策主體的法律責(zé)任、防范重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陳占鋒.加強(qiáng)和完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)[J].行政管理改革， 2012 （9） ：70-74

[2]石景林.行政決策中政府法律風(fēng)險(xiǎn)管理體系探究[J].法制博覽， 2016 （7）

[3]王世濤.行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)及其控制——以《行政訴訟法》修改為視角[J].社會(huì)科學(xué)輯刊， 2016 （2） ：66-70

[4]盧昌彩.建立健全行政決策法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的初步思考[J].決策咨詢(xún)，2016 （4） ：39-42