基于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的村級土地利用規(guī)劃空間布局研究

陳娜 廖和平 楊偉

摘要：基于村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地組織利用形式、生產(chǎn)經(jīng)營管理方式和土地利用管理模式，結(jié)合村域內(nèi)相關(guān)規(guī)劃以及現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施等，引入“土地利用片”作為土地管理單元對村域范圍內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)布局分析。利用產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)村域用地空間布局優(yōu)化，使村域內(nèi)科學(xué)合理分區(qū)，且村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)管理、經(jīng)營管理和土地利用管理的有機結(jié)合，協(xié)調(diào)保護與建設(shè)矛盾，促進土地資源集約、高效、合理利用，為推進土地精細化管理奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：土地利用片；土地利用規(guī)劃；產(chǎn)業(yè)布局；天險洞村

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）11-0130-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.11.032

Abstract： Based on village-level industry development planning，land use form，production and operation management way and land use management mode， combining with the relevant planning and existing infrastructures within village region，the "land use sheet" was introduced as a land management unit to analyze the industrial layout within scope of village region.Using the industrial layout for guiding the spatial distribution optimization of village-level land use，could make a scientific and reasonable distribution of village region，and integrate the village-level industry development，production management，operation and management，and land use management organically，as well as coordinate the contradiction between protection and construction，promote the intensive，efficient and reasonable use of land resources，which laid a foundation for promoting the fine management of land.

Key words： land use sheet； land use planning； industrial layout； the Tianxiandong village

20世紀80年代以來，經(jīng)過三輪土地利用規(guī)劃的編制與實施，中國土地利用規(guī)劃已建立了由全國、省、市、縣、鄉(xiāng)5個層次構(gòu)成的土地利用總體規(guī)劃體系，其對土地資源的宏觀調(diào)控、管理和保護起到了積極作用。但隨著社會經(jīng)濟建設(shè)的進一步發(fā)展，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系在土地微觀管理、規(guī)劃深度[1]以及與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面的不足開始顯現(xiàn)[2-5]，直接影響了土地管理的效率和效果。因此，為更好地發(fā)揮規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，落實土地用途管制措施，促進土地資源的科學(xué)利用[6]，在現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，在更大比例尺和更小范圍內(nèi)進行村級土地利用規(guī)劃具有現(xiàn)實意義[7]。

土地是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和根本，農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展依賴于合理的土地利用規(guī)劃，鄉(xiāng)村的合理規(guī)劃和理性發(fā)展已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求[8]，也是中國新時期優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高土地利用效率、增加農(nóng)民收益、提高居民生活質(zhì)量、實現(xiàn)農(nóng)村跨越式發(fā)展的有效途徑。因此，村級土地利用規(guī)劃的編制、實施與村民利益息息相關(guān)，更注重可操作性，更注重村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)管理、經(jīng)營管理和土地利用管理的有機結(jié)合[9]，協(xié)調(diào)好村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)之間的相互關(guān)系，是解決好保護與建設(shè)矛盾、促進土地資源集約、高效、合理利用的必然選擇。

目前村級土地利用規(guī)劃還未納入國家土地利用規(guī)劃體系中，在編制和實施中還存在諸多問題，如微觀規(guī)劃過粗；規(guī)劃內(nèi)容不統(tǒng)一；基礎(chǔ)資料不足；缺乏規(guī)劃實施后評價等[8]。本研究將結(jié)合村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地組織利用形式、生產(chǎn)經(jīng)營管理方式和土地利用管理模式，基于“土地利用片”對村域范圍進行土地利用規(guī)劃空間布局及功能分區(qū)，通過這一方式進行微觀規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用管理落實到地塊，有利于土地管理政策的實施，有利于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局以及新農(nóng)村建設(shè)。

1 土地利用片的含義、作用及其劃分原則

引入“土地利用片”作為有利于土地經(jīng)營管理而組建的地域單元，通過自然資源基礎(chǔ)、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿?、公共參與等因素對村域內(nèi)所有地塊進行分類，并將其聚類為村級土地規(guī)劃產(chǎn)業(yè)分區(qū)，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)對村域用地空間布局進行優(yōu)化。

1.1 土地利用片的含義

土地利用片是一個為利于土地經(jīng)營管理而組建的地域單元，也是村內(nèi)土地利用管理的基本單元。它是根據(jù)微地貌的不同，灌溉排水條件、土壤條件，生產(chǎn)管理組織形式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的不同以及各個相關(guān)規(guī)劃的差異，對全村地域的劃分形成的各個土地單元。

從土地利用管理的角度來講，該單元內(nèi)所從事的生產(chǎn)活動可以是一個完整的整體，是為保障所從事的生產(chǎn)、經(jīng)營活動的土地資源基地，要求其內(nèi)在土地利用上具有必要的結(jié)構(gòu)和適度的規(guī)模，且有著相對完備的組織布局。而一定獨立性地段是指以地塊周邊道路、河流、溝壑或權(quán)屬界等明顯線狀地物為界所劃定的土地區(qū)域。

1.2 土地利用片的作用

土地利用片的含義表明，土地利用片不僅是一個利于組織生產(chǎn)、進行經(jīng)營管理的基本單元，也是一個較微觀具體、易于實現(xiàn)土地承包、轉(zhuǎn)包、租賃、流轉(zhuǎn)和精細化管理的基本單元，是規(guī)劃土地利用類型、數(shù)量和空間配置的基本單位，還是形成土地利用科學(xué)分區(qū)，實現(xiàn)土地規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)[10]。有利于促進土地集約利用，集中管理，實現(xiàn)規(guī)?；茫挥欣诟黝愊嚓P(guān)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)、融合，在用地結(jié)構(gòu)、數(shù)量及空間布局上反復(fù)協(xié)調(diào)、平衡，落實到土地單元；有利于土地利用精細化管理，每一土地利用片的具體用途、產(chǎn)業(yè)布局等都是在充分征求當(dāng)?shù)卮迳绺刹俊⑥r(nóng)民、土地投資經(jīng)營者意見的基礎(chǔ)上進行劃分的，都是土地管理者、土地使用者和土地所有者的共同協(xié)調(diào)所得，為實現(xiàn)土地精細化管理打下基礎(chǔ)。

1.3 土地利用片的劃分原則

1）優(yōu)化土地利用布局，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。通過土地利用片的劃分，最后形成功能分區(qū)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口適度集中，耕地規(guī)?；?jīng)營，加強土地管理，提供土地利用效率。

2）結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標。分區(qū)分片要結(jié)合村內(nèi)自然社會、經(jīng)濟歷史等概況及村內(nèi)發(fā)展定位，結(jié)合其產(chǎn)業(yè)布局，促進發(fā)展目標的實現(xiàn)。

3）充分注重公眾參與。分片分區(qū)要征求村干部、農(nóng)民、企業(yè)業(yè)主及投資人意見，尊重自然規(guī)律，也要尊重用地者、管理者、所有者意愿，相互協(xié)調(diào)、融合，促進土地利用效益最大化。

2 基于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的村級土地利用規(guī)劃空間布局模式構(gòu)建

2.1 土地利用片的劃分

遵循土地利用片劃分的原則，以自然與人文因素相結(jié)合為原則，主要考慮的影響因素分為自然資源基礎(chǔ)、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿?、公共參與4類，技術(shù)路線如圖1所示。

2.2 產(chǎn)業(yè)分區(qū)

綜合各土地利用片的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色旅游資源、土地利用類型等要素，將規(guī)劃用途和功能相似的土地利用片進行聚合，形成產(chǎn)業(yè)分區(qū)，凸顯不同片塊的區(qū)域功能導(dǎo)向，明確土地利用方向和圖斑用途，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件顯著改善、生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化、村域經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。根據(jù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，找出區(qū)域差異和相互關(guān)系，有效調(diào)節(jié)耕地與建設(shè)用地矛盾，客觀地實現(xiàn)區(qū)域土地利用關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而對區(qū)域土地利用進行針對性、方向性的引導(dǎo)，并在有效保護耕地和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上提高土地利用效率，在土地利用中實現(xiàn)綜合效益最大化的社會經(jīng)濟活動配置。

3 實證研究

3.1 研究區(qū)概況

天險洞村位于重慶市主城區(qū)東北部，渝北區(qū)和長壽區(qū)交界處，全村幅員面積10.48 km2，包括12個社，戶籍人口2 354人，戶籍戶數(shù)860戶，戶均人口3人。全村常住人口1 980人，外出務(wù)工人口768人，勞動力1 140人，天險洞村現(xiàn)以農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工為主。天險洞村境內(nèi)目前有鄉(xiāng)道2條，東西向鄉(xiāng)道（大白路）往東接國道（大東路）繼而與鎮(zhèn)區(qū)聯(lián)系，南北向鄉(xiāng)道貫穿全村，往北（云菊路）接菊花壩村，往南（張白路）通向洛磧鎮(zhèn)大天池村。村域交通路線縱跨南北，基礎(chǔ)條件較好。

天險洞村處于都市功能拓展的緩沖地帶，隨著渝北區(qū)作為都市功能拓展區(qū)的拓展建設(shè)，其作為重慶市內(nèi)陸開放高地建設(shè)的主戰(zhàn)場地位日益突顯，具有特殊的經(jīng)濟地理位置，直接受渝北區(qū)和長壽區(qū)城市消費和經(jīng)濟發(fā)展的雙向推動作用，承接著村域發(fā)展基礎(chǔ)和旅游資源的支撐力量，是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，對重慶市以城帶鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展起著助推器和增壓泵的作用。

3.2 發(fā)展定位

結(jié)合天險洞村自然基礎(chǔ)條件、經(jīng)濟社會條件及產(chǎn)業(yè)布局基礎(chǔ)和發(fā)展規(guī)劃，天險洞村未來發(fā)展定位為：依托生態(tài)種植業(yè)，發(fā)展以綠色蔬菜、果樹花卉種植為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地；在現(xiàn)有景觀農(nóng)業(yè)資源和洞穴旅游資源基礎(chǔ)上，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)（水果采摘）體驗游、花卉觀賞旅游、產(chǎn)品生產(chǎn)觀光游，打造重慶近郊鄉(xiāng)村旅游勝地；著力打造重慶休閑康養(yǎng)養(yǎng)生中心。形成“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游”為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，休閑康養(yǎng)為輔助產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，使天險洞村成為市民觀光旅游、休閑康養(yǎng)的理想勝地。

3.3 土地利用片的劃分

根據(jù)土地利用片劃分的原則和各產(chǎn)業(yè)的具體布局，將天險洞村劃定29個土地利用片（表1）。其中，南北向鄉(xiāng)道（張白路）附近布置服務(wù)管理性土地利用片，既滿足農(nóng)村居民出行，又方便周圍各種植園的耕種。東西向鄉(xiāng)道（大白路）兩側(cè)布設(shè)主要的觀賞型、標志形象型和群體文化娛樂性的土地片，將居民集中居住的區(qū)域和集市、公共環(huán)衛(wèi)中心安排于其中，因為這里地勢相對平坦、交通便利，與主要的旅游聚集地有一定距離，既減少游客與居民的交叉流動，又便于開展服務(wù)活動；把與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動密切相關(guān)，有一定程度需要安靜休閑環(huán)境的用地，如中醫(yī)藥種植園、綠色林農(nóng)繁殖帶等布設(shè)于離道路一定距離范圍的區(qū)域，而佛教文化體驗園、山地體驗園等旅游園區(qū)則布設(shè)于村東側(cè)白巖山（圖2）。

為方便土地利用片的經(jīng)營管理，對土地利用片進行了編號和命名。編號采用的是三位編號方式，第一位表示區(qū)別用途，分服務(wù)行業(yè)（F）、林業(yè)（L）、農(nóng)業(yè)（N）、文化衛(wèi)生（W）、旅游業(yè)（Y）5個行業(yè)；第二位表示用地性質(zhì)，有生產(chǎn)（C）、管理（G）、科技（K）、觀賞（S）、生態(tài)（T）、文化（W）、休閑（X）7個方面；第三位表示同類型的序號，“0”表示沒有同類型土地片，“9”表示有9個同類型的土地片。而土地片的命名，力求切合其實際功能，與該土地片的經(jīng)營發(fā)展前景相合調(diào)。

3.4 產(chǎn)業(yè)分區(qū)

將規(guī)劃用途和功能相似的土地利用片進行聚合，形成土地利用功能區(qū)，在分析行政區(qū)域內(nèi)不同土地利用片的功能定位、發(fā)展方位、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿唾Y源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，將該行政區(qū)域劃分為5個產(chǎn)業(yè)分區(qū)（表2）。

根據(jù)天險洞村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間戰(zhàn)略及發(fā)展定位，在遵循土地利用規(guī)劃指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上劃分。天險洞村土地利用主要定位于打造生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑康養(yǎng)、觀光旅游勝地，依靠自身農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)布局基礎(chǔ)、優(yōu)質(zhì)的洞穴旅游資源等優(yōu)勢，尋找鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支柱，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、觀光旅游業(yè)。據(jù)此將全村土地利用劃分為5個產(chǎn)業(yè)分區(qū)，分別是高山植物觀賞區(qū)、傳統(tǒng)民俗風(fēng)情區(qū)、田園風(fēng)光體驗區(qū)、中醫(yī)藥休閑養(yǎng)生區(qū)、高山蔬菜種植區(qū)（圖3）。