環(huán)境權(quán)視角下的秸稈焚燒法律分析

涂亦楠

摘要：秸稈焚燒是中國嚴(yán)重的大氣污染問題之一。這一現(xiàn)象因農(nóng)村生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生，徹底解決這一問題也應(yīng)當(dāng)依賴系統(tǒng)性、綜合性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)手段。分析了中國現(xiàn)行禁止秸稈焚燒的命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型與公眾參與型法律規(guī)制機(jī)制及其實(shí)施效果。結(jié)果表明，規(guī)制措施執(zhí)行效果差，源于環(huán)境權(quán)上，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民環(huán)境意識(shí)薄弱，環(huán)境需求較低，環(huán)境治理能力較差。因此要得到預(yù)期的規(guī)制效果，必須在治理中平衡農(nóng)民的成本收益關(guān)系。中國可以考慮依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償理論，結(jié)合國家發(fā)展生物質(zhì)能源，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；C(jī)械化、社會(huì)生態(tài)化的政策，加大國家財(cái)政、社會(huì)治理資金對(duì)秸稈處理的補(bǔ)貼扶持力度，施行各類激勵(lì)措施，以成本收益平衡的經(jīng)濟(jì)措施推動(dòng)秸稈焚燒問題的法律規(guī)制。

關(guān)鍵詞：秸稈焚燒；生物質(zhì)能源；環(huán)境權(quán)；法律規(guī)制；農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2018）11-0124-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.11.031

Abstract： Burning straws contributes to one of causes for the serious air pollution in China，which is caused by the change of rural production pattern and lifestyle，the thorough solution of this issue should rely on the systematic，comprehensive social and economic measures. After analyzing the command and control，the law regulation mechanism with economic incentive and public participation as well as its effectiveness of the current prohibition of burning straws in China，it was concluded that the poor implementation effect of governing measures was rooted in the environmental rights. The dual structure of urban and rural areas resulted in the weak environmental awareness，relatively low environmental demand and bad environmental governance capacity of rural residents. Thus，to obtain the desired effect，the costs and benefits of peasants must be balanced in governance.China may consider driving the policies of agricultural scale，mechanization and social ecologicalization based on the ecological compensation and in combination of national biomass energy development，strengthening the support and subsidies of national finance and social governing funds for the straw treatments，making use of various incentive measures，promoting a legal governance for solving burning straws by the economic mean based on balance of costs and benefits.

Key words： straws burning； biomass energy； environmental rights； legal governance； rural ecological compensation

城市大氣污染在中國已經(jīng)從環(huán)境問題成為了嚴(yán)重的民生問題。霧霾的化學(xué)組成及源頭解析表明，生物質(zhì)燃燒污染物是霧霾的重要誘因和組成部分之一[1]。特別是夏末、秋初季節(jié)，秸稈焚燒導(dǎo)致的外源性污染造成了城市的集中、短時(shí)霧霾天氣。對(duì)此，政府一直十分重視。2013年國家將“霧霾天氣”列為“自然災(zāi)情”；2015年更修訂《大氣污染防治法》，特別劃定禁燒區(qū)，配合群防機(jī)制，舉報(bào)、罰款等遏制措施共同糾正焚燒行為；在組織機(jī)構(gòu)上，指定國家減災(zāi)辦和國家環(huán)保局承擔(dān)霧霾的預(yù)防與控制責(zé)任。十幾年間，國家頒布了大量的法律規(guī)范，形成了嚴(yán)密的監(jiān)控體系，建立了一套“命令控制型”、“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”和“公眾參與型”規(guī)制機(jī)制。但從官方公布的城區(qū)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)、秸稈焚燒火點(diǎn)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)和秸稈發(fā)電及綜合利用企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表看，規(guī)制效果并不盡如人意。針對(duì)規(guī)制機(jī)制的實(shí)施成效，應(yīng)當(dāng)尋找現(xiàn)行制度失靈的原因，并探索如何在未來提升法律機(jī)制的科學(xué)性、可行性與有效性。

1 秸稈焚燒的法律規(guī)制

圍繞大氣污染防治問題，目前中國形成了“一法四配套”的法律體系，即以法律為核心，以司法解釋、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)為補(bǔ)充，協(xié)同治理。1987年中國首次頒布了《大氣污染防治法》。進(jìn)入2000年之后，城市大氣污染愈加嚴(yán)重，城市大氣環(huán)境容量不斷消減，大氣污染防治壓力日益加重。為此，中國加大了立法強(qiáng)度，先后兩次修訂《大氣污染防治法》，并有針對(duì)性地出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，如2012年的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》首次將PM2.5顆粒納入城市空氣指標(biāo)體系，提出了明確的顆粒物監(jiān)測、控制要求；同年頒布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》針對(duì)重點(diǎn)受災(zāi)區(qū)域和核心城市進(jìn)行霧霾防治；2013出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》制定了2013-2017年的年度大氣污染治理計(jì)劃，并從10個(gè)方面提出了35項(xiàng)具體落實(shí)措施；2015年修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定禁燒區(qū)制度，配合群防、群眾舉報(bào)和罰款等手段共同規(guī)范大氣污染行為。為了落實(shí)法律和高層級(jí)行政法規(guī)、規(guī)章，各地方人大和政府也頒布了大量的配套規(guī)范。目前，中國就禁止秸稈焚燒問題已有幾百部相關(guān)規(guī)范，涉及中央和地方多個(gè)職能部門，各部門間設(shè)置了嚴(yán)格的層級(jí)追責(zé)制度，由中央到地方調(diào)撥了大量資金。

1.1 秸稈焚燒的原因

20世紀(jì)90年代之前，中國農(nóng)業(yè)的每一寸土地、秧苗幾乎都物盡其用。秸稈是農(nóng)村極為重要的燃料、牲畜飼料、肥料和建筑材料。進(jìn)入90年代以后，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始現(xiàn)代化變革，耕作效率顯著提高，農(nóng)村開始城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民的物質(zhì)生活日益豐富。農(nóng)民處理秸稈的方式也悄然開始發(fā)生變化。由于從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力減少，收集、處理、堆放秸稈變得耗時(shí)費(fèi)力、成本高昂。秸稈作為燃料，其便捷性、經(jīng)濟(jì)性不如煤氣；作為動(dòng)物飼料、土地肥料，其營養(yǎng)性、清潔性不如專業(yè)飼料肥料；作為建筑材料，其耐用性、美觀性不如磚瓦。秸稈轉(zhuǎn)而成為了一種價(jià)值較低的農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品。特別是在勞動(dòng)力緊張的農(nóng)忙季節(jié)，農(nóng)民必須在短時(shí)間內(nèi)清理收割完殘留的秸稈，否則無法播種后續(xù)作物秧苗。在時(shí)限中完成翻田、清理、播種等工作，農(nóng)民或可一燒了之，或需要求助低茬收割機(jī)器、打捆包裝機(jī)器和運(yùn)輸機(jī)械，否則人工難以按時(shí)完成繁重的工作。農(nóng)業(yè)機(jī)械高昂的使用成本、較差的可得性、使用時(shí)間的不確定性，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的缺乏，使得秸稈焚燒在人力、時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本上都最為高效便捷。

1.2 各類法律規(guī)制措施

針對(duì)這一現(xiàn)象，國家出臺(tái)了大量法律規(guī)范對(duì)秸稈焚燒現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制。在國家層面，頒布有憲法、各類行政法規(guī)和部門性規(guī)章；在地方層面，各省市也出臺(tái)了一系列配套措施禁止焚燒，引導(dǎo)農(nóng)民正確處理秸稈（表1）。從宏觀上梳理這些規(guī)制措施，大致可以分為“命令控制型”指標(biāo)強(qiáng)制執(zhí)行及監(jiān)督、懲罰機(jī)制；“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、優(yōu)惠措施；“公眾參與型”宣傳、教育、說服手段三類。

1.2.1 命令控制型措施 命令控制型（Command and Control Regulation）規(guī)制措施主要指國家明確立法規(guī)定個(gè)體行為是否合法，是否被允許的強(qiáng)制性、禁止性規(guī)范。其中命令一般指一系列行為目標(biāo)、約束性指標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；控制則指不遵守相關(guān)法律應(yīng)承受的負(fù)面評(píng)價(jià)與懲罰[2]。這類規(guī)制措施在中國大量的民事、行政、刑事法律規(guī)范中存在。首先諸多法律都明文禁止焚燒秸稈行為。如2000年頒布的《大氣污染防治法》第41條規(guī)定，“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”。甘肅、湖北、福建、江蘇、安徽等省的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，“不得在機(jī)場、交通干線、高壓輸電線路附近和市、州人民政府劃定的區(qū)域內(nèi)露天焚燒秸稈”。其次，對(duì)違法進(jìn)行焚燒的行為，國家規(guī)定了民事、行政和刑事三類處罰措施（表2）。為了執(zhí)行相應(yīng)規(guī)范，國家建立了一套基層網(wǎng)格化的監(jiān)督執(zhí)法體系。由縣級(jí)以上人民政府確定并公布秸稈禁燒區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)名單。把秸稈禁燒與綜合利用工作納入地方政府的環(huán)保和農(nóng)業(yè)目標(biāo)責(zé)任制考核之中；納入村集體的村務(wù)公開和精神文明建設(shè)考核內(nèi)容。地方的省、市（縣）、鄉(xiāng)村的基層監(jiān)督執(zhí)法體系，層層設(shè)置禁焚目標(biāo)責(zé)任，進(jìn)行責(zé)任分解，將任務(wù)細(xì)化到田塊，實(shí)施專人負(fù)責(zé)的責(zé)任追究制，形成網(wǎng)格化的全天侯巡查執(zhí)法制度。由環(huán)保部門牽頭，公安、農(nóng)機(jī)、消防等部門參與聯(lián)合執(zhí)法。巡查責(zé)任人按級(jí)別上交風(fēng)險(xiǎn)金、保證金；基層政府就秸稈焚燒的治理情況對(duì)巡查干部進(jìn)行考核；對(duì)未完成任務(wù)的干部予以經(jīng)濟(jì)和行政處罰，如沒收相關(guān)資金，甚至予以行政處分等。

命令控制型措施雖然設(shè)計(jì)嚴(yán)密，但由于秸稈焚燒的違法人數(shù)眾多、違法地點(diǎn)和時(shí)間分散、違法行為隱蔽輕微，實(shí)際執(zhí)法十分困難，執(zhí)法成本居高不下，執(zhí)法成效卻十分有限。部分地區(qū)的“集中短時(shí)打擊模式”在執(zhí)法過程中耗費(fèi)人力物力巨大，不可能長期延續(xù)。在重點(diǎn)執(zhí)法期內(nèi)，執(zhí)法效果較好，敢于頂風(fēng)作案的農(nóng)民少，只有小規(guī)模違法行為，例如趁夜色焚燒、趁衛(wèi)星無法監(jiān)測時(shí)燒、先燒干部的田等；但一旦上級(jí)政令中心變化，如禁燒管控期結(jié)束，焚燒秸稈現(xiàn)象就會(huì)報(bào)復(fù)性反彈。且機(jī)制并未從根本上解決違法行為產(chǎn)生的原因，因而難以抑制未來違法行為的發(fā)生。

1.2.2 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型措施 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型（Economic Incentives）規(guī)制機(jī)制主要指以市場為基礎(chǔ)，使用經(jīng)濟(jì)方式改變生產(chǎn)者和消費(fèi)者行為的規(guī)制措施。它主要包括市場準(zhǔn)入、排放稅費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等。在中國則主要包括對(duì)農(nóng)民的守法獎(jiǎng)勵(lì)、成本補(bǔ)貼、還田補(bǔ)貼；對(duì)秸稈綜合利用類企業(yè)的投產(chǎn)、虧損和原料補(bǔ)貼、科技投入資助、稅收減免等。從生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，中國的相關(guān)補(bǔ)貼可以分為收集和運(yùn)輸環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，例如原材料補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置和加裝零件補(bǔ)貼；肥料利用補(bǔ)貼，如還田補(bǔ)貼；生物質(zhì)電力利用補(bǔ)貼，如生物質(zhì)電力的強(qiáng)制上網(wǎng)、電價(jià)優(yōu)惠和全額收購等；還包括其他處置產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，如加工業(yè)扶持方案等。

從效果上檢視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型規(guī)制機(jī)制，雖然國家為農(nóng)民提供了還田積肥、綜合利用、生物質(zhì)發(fā)電等多種處理方式，但在短時(shí)間內(nèi)收集、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸秸稈的人力、時(shí)間成本仍然很高。對(duì)農(nóng)民而言，一方面短時(shí)間收集處理秸稈仍不具有經(jīng)濟(jì)性；另一方面守法行為也沒能獲得穩(wěn)定的、可預(yù)期的激勵(lì)。對(duì)多數(shù)綜合利用和發(fā)電企業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)也仍存在一系列經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、運(yùn)營上的困難，特別是原料收購和運(yùn)輸上的困難，各環(huán)節(jié)銜接不暢成制約企業(yè)生產(chǎn)的最大瓶頸。

1.2.3 公眾參與型措施 公眾參與型（Public Participation）規(guī)制措施也是執(zhí)行環(huán)境法與實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的重要手段。政府出資進(jìn)行秸稈綜合利用技術(shù)指導(dǎo)和宣傳推廣，通過各級(jí)行政機(jī)構(gòu)、新聞媒體，基層群眾自治組織對(duì)公民予以正確處理秸稈的教育。同時(shí)又通過公開環(huán)境信息，尊重和保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)來保障公民參與禁止秸稈焚燒的治理。措施希望通過一系列教育措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)民認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)處置能力，并最終實(shí)現(xiàn)行為的改變。中國多部法律規(guī)范都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)技術(shù)指導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)推廣的內(nèi)容。1999年的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》第3條規(guī)定，“在地方各級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)秸稈綜合利用的實(shí)施工作”。湖北、福建、湖南等省人大制定的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》也規(guī)定，“農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)作物秸稈綜合利用的指導(dǎo)，推廣秸稈綜合利用技術(shù)”。各基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、村委會(huì)也積極普及秸稈綜合利用技術(shù)方法，宣傳回收利用的益處和焚燒帶來的資源浪費(fèi)與環(huán)境污染知識(shí)。

公眾參與型措施希望通過教育、道德倡導(dǎo)改變民眾行為。但從根本上分析，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，農(nóng)民對(duì)于環(huán)境、資源循環(huán)、資源集約利用和生態(tài)可持續(xù)農(nóng)業(yè)等仍缺乏必要認(rèn)識(shí)，沒有相應(yīng)的需求；從執(zhí)行效果看，道德雖然具有倡導(dǎo)作用，農(nóng)民的經(jīng)營決策仍會(huì)遵循經(jīng)濟(jì)理性；從規(guī)則制定看，單純出于城市污染防治的考慮出臺(tái)相關(guān)政策也較難獲得農(nóng)民的認(rèn)同和積極配合。

1.3 秸稈禁燒的法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系分析

以上相關(guān)規(guī)制措施均未取得理想的效果，使得焚燒秸稈現(xiàn)象屢禁不止。焚燒使得本可以作為農(nóng)業(yè)肥料、基料、動(dòng)物飼料、建筑材料、造紙?jiān)虾蜕镔|(zhì)能源[3]的資源被浪費(fèi)。同時(shí)還給城市帶來了大氣污染，甚至釀成火災(zāi)，造成生命財(cái)產(chǎn)損害。在這些負(fù)面后果之中，最為顯見的弊端就是城市霧霾污染。由于城市環(huán)境容量小，大氣環(huán)流利于煙塵沉積，秸稈焚燒產(chǎn)生的大量二氧化碳、二氧化硫氣體和顆粒物造成了城市6月和10月頻繁發(fā)生短時(shí)間、大規(guī)模霧霾天氣。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注，與環(huán)境公共產(chǎn)品的需求呈線性增長關(guān)系。因此，城市居民是關(guān)注并促成禁止秸稈焚燒規(guī)制的主要力量。

從規(guī)制原因看，國家基于公共資源利用理論，為了保護(hù)公共的清潔空氣資源，而出臺(tái)規(guī)制政策管制秸稈焚燒行為，對(duì)農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行單方面的行政權(quán)力限制，要求農(nóng)民付出額外成本，采取其他方式處分秸稈資源。從規(guī)制成本和利益分配看，主要利益由城市居民享有，而成本則主要由農(nóng)村居民承擔(dān)。在立法進(jìn)程中，對(duì)秸稈焚燒導(dǎo)致污染這一問題的關(guān)注由城到鄉(xiāng)，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。立法結(jié)果單方面限制了農(nóng)民私人權(quán)利。但在立法和執(zhí)法過程中卻能讓農(nóng)民充分參與、表達(dá)訴求、充分告知并使其認(rèn)可規(guī)制后果，也較少考慮到農(nóng)民對(duì)規(guī)范的接受度，以及實(shí)際的環(huán)境治理能力和經(jīng)濟(jì)承受能力。而從歷史性權(quán)利角度看，農(nóng)民對(duì)自身土地和種植的農(nóng)作物具有占有、使用、收益、處分的所有權(quán)權(quán)利。農(nóng)民刀耕火種是長久以來的耕作方式，現(xiàn)今不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)仍在延續(xù)這一耕作方式；炊煙裊裊甚至是中國農(nóng)村詩情畫意的表現(xiàn)形式之一。從規(guī)制對(duì)象看，小規(guī)模、小批量和偏遠(yuǎn)地區(qū)的焚燒行為也從未被立法所關(guān)注甚至禁止，對(duì)城市環(huán)境質(zhì)量也沒有危害。

從權(quán)利公平的角度看，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律法規(guī)和政策制定、適用和執(zhí)行過程中，全體公民無區(qū)別得到公平對(duì)待有效參與環(huán)境決策的權(quán)利。環(huán)境權(quán)包括資源的利用權(quán)、信息的知情權(quán)和環(huán)境侵害的請(qǐng)求權(quán)。理論上，城鄉(xiāng)居民應(yīng)當(dāng)享有同樣的環(huán)境權(quán)，享有積極的環(huán)境利益，不受消極的環(huán)境污染侵害。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，中國城鄉(xiāng)居民對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)、對(duì)環(huán)境質(zhì)量的訴求、治理環(huán)境的能力都有重大差別。政府目前提供的環(huán)境治理公共產(chǎn)品絕大多數(shù)都投往城市和工業(yè)領(lǐng)域。城市環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)政資金、治理機(jī)構(gòu)、技術(shù)和資源環(huán)境法規(guī)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)豐富于農(nóng)村。因此，首先農(nóng)民在心理上并沒有認(rèn)識(shí)到焚燒秸稈是一種有損環(huán)境的行為，對(duì)焚燒的后果也缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)停止這一行為也沒有相應(yīng)訴求。其次，在治理成本上，規(guī)制政策對(duì)農(nóng)民個(gè)人利益只有減損而沒有增加。中國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低，市場化程度還亟待提升。在生產(chǎn)經(jīng)營決策中，停止焚燒秸稈，使用有機(jī)肥料并沒有相應(yīng)收益，而停止焚燒帶來的治理成本卻完全由農(nóng)民承擔(dān)。政府沒能提供實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和人力支持，社會(huì)也未能公平為農(nóng)民分擔(dān)這些費(fèi)用。農(nóng)民作為中國經(jīng)濟(jì)弱勢群體之一，不應(yīng)也無力承擔(dān)額外的成本。除此之外，同為霧霾天氣誘因和來源的城市交通煤炭、石油等化石能源也應(yīng)得到同樣的規(guī)制。但國家卻沒有出臺(tái)全國性的禁止化石能源的法律規(guī)范。因此，國家規(guī)制政策應(yīng)當(dāng)考慮規(guī)制對(duì)象的認(rèn)同和配合，治理資源的分配也應(yīng)當(dāng)精細(xì)化，準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)政策治理目標(biāo)。

2 法律規(guī)制措施的變革

綜觀以上規(guī)制失靈的現(xiàn)象，思考其背后深層次的原因發(fā)現(xiàn)，規(guī)制失靈的根源在于農(nóng)民環(huán)境意識(shí)薄弱，環(huán)境質(zhì)量需求低，環(huán)境治理能力不高。2017年的中央一號(hào)文件明確提出“政府要補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，夯實(shí)農(nóng)村共享發(fā)展基礎(chǔ)”，表明了中央支持農(nóng)村發(fā)展的決心。禁止秸稈焚燒具有防治大氣污染、節(jié)約循環(huán)利用資源、提升土壤質(zhì)量、推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化、保護(hù)生態(tài)等多重價(jià)值；對(duì)于開展生態(tài)農(nóng)業(yè)，生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)，發(fā)展多元農(nóng)村經(jīng)濟(jì)都有重大意義。中國的規(guī)制政策應(yīng)從根源著手，考慮綜合使用多重措施。

2.1 推廣鼓勵(lì)購置相關(guān)的農(nóng)機(jī)具

目前秸稈的處理方式主要有還田和離田兩類。還田主要通過大型切割機(jī)切碎秸稈后直接將其拋灑入田地中，離田則通過專門機(jī)器對(duì)秸稈進(jìn)行收割打捆后裝運(yùn)帶離。還田要求收割機(jī)收割時(shí)降低秸稈留茬至不影響播種的高度，再通過加裝切碎拋灑機(jī)械部件直接將秸稈返還至土壤里或土壤表層。其中，普通收割機(jī)轉(zhuǎn)為低茬收割機(jī)需要加裝相關(guān)零件，拋灑機(jī)械也需要單獨(dú)購置。且加裝秸稈切割拋灑器后，收割機(jī)械只能使用大功率拖拉機(jī)拖行。大功率拖拉機(jī)也需要租賃或配備。秸稈離田則需要專業(yè)的收割機(jī)器、打捆機(jī)器，在秸稈收集打捆后，需尋找固定地點(diǎn)進(jìn)行儲(chǔ)存堆放，再運(yùn)往綜合利用企業(yè)、終端電廠進(jìn)行深加工處理。離田的經(jīng)濟(jì)成本不僅包括機(jī)械和時(shí)間上的成本，還包括倉儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)确矫娴某杀?，離田后，秸稈需要產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)處理，需要終端深加工企業(yè)大量地、穩(wěn)定地以合理價(jià)格收購秸稈原料。參考中國部分地區(qū)的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，一些地區(qū)由于地方財(cái)政狀況良好，縣市財(cái)政對(duì)秸稈還田離田予以機(jī)械與材料補(bǔ)貼，推行全市全縣免費(fèi)翻土、收割、切碎還田，并免費(fèi)提供催熟劑就地還田漚肥。只有推行這些措施的縣市才能切實(shí)做到完全不焚燒。除此之外，依靠強(qiáng)行規(guī)制的地區(qū)，均因時(shí)間、天氣、耕作習(xí)慣等各方面原因難以完成禁止焚燒的目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)機(jī)械化是中國農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展趨勢。國家設(shè)有多項(xiàng)農(nóng)機(jī)購置的相關(guān)法規(guī)和補(bǔ)貼資金?！妒邔萌腥珪?huì)決定》；“十一五”、“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要；2004年頒布的《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》等也均提出要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。圍繞這一國家政策目標(biāo)，國務(wù)院、農(nóng)業(yè)部、地方人大政府也頒布了多項(xiàng)配套法規(guī)，建立了補(bǔ)貼資金的下?lián)芸蚣?。基層政府可以此為基礎(chǔ)，出臺(tái)秸稈處理的相關(guān)機(jī)械產(chǎn)品指導(dǎo)目錄，推廣相關(guān)的秸稈處理機(jī)械，并由地方出資對(duì)中央資金予以補(bǔ)充，加大針對(duì)性農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的補(bǔ)貼力度，并為農(nóng)戶提供小額購機(jī)優(yōu)惠貸款與節(jié)能補(bǔ)貼等。這一措施不僅能夠深化農(nóng)業(yè)耕作機(jī)械化程度，也能實(shí)現(xiàn)秸稈收集、還田的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化和便利化。

2.2 幫扶成立相關(guān)的農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)組織

當(dāng)前阻礙生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)大規(guī)模發(fā)展的主要瓶頸在于生物質(zhì)廢棄物原料價(jià)格高昂。高成本主要反映在人力收集、處理和運(yùn)輸原材料環(huán)節(jié)。在生物質(zhì)能源發(fā)展最發(fā)達(dá)的江蘇省，隨著秸稈收購量的增大，一些生物質(zhì)發(fā)電廠密集地區(qū)的秸稈價(jià)格幾年間已上漲數(shù)倍，秸稈成本占整個(gè)生物質(zhì)發(fā)電成本的40%[4]。秸稈是季節(jié)性、分散性供應(yīng)的產(chǎn)品，這和生物質(zhì)能源、生物質(zhì)綜合利用企業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性、集中性、規(guī)模性之間存在矛盾。從產(chǎn)業(yè)流程上看，中國需要在短時(shí)間內(nèi)對(duì)生物質(zhì)廢料進(jìn)行大規(guī)模收集，并建立倉庫進(jìn)行倉儲(chǔ)，向終端處理廠集中運(yùn)輸。而中國農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)組織還不發(fā)達(dá)，門對(duì)門服務(wù)尚未形成規(guī)模、未能順暢地將供需兩端予以銜接。對(duì)此，中國于2007年頒布了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，2014年國家農(nóng)業(yè)部、發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部等九部門共同頒布了《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，從12個(gè)方面提出了加強(qiáng)農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)的任務(wù)。為了加快農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，國家在財(cái)政、稅收、金融等政策上也給予了諸多支持，如提供示范組織獎(jiǎng)勵(lì)，大幅增加合作社發(fā)展專項(xiàng)資金、給予稅收減免政策支持等。

政府可以以秸稈處理為突破口，培育與促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)組織，扶持秸稈收集運(yùn)輸儲(chǔ)存服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。秸稈是季節(jié)性產(chǎn)品，從南到北的秸稈收獲時(shí)間有所差異。中國可以縣鄉(xiāng)為單位，或者以生物質(zhì)能源電廠，甚至以省市地區(qū)為單位，發(fā)動(dòng)基層農(nóng)民機(jī)械合作社等團(tuán)體，集中組織對(duì)秸稈進(jìn)行統(tǒng)一大規(guī)模的收集、處理、裝運(yùn)。國家行政機(jī)關(guān)可以為這些農(nóng)業(yè)服務(wù)商提供部分補(bǔ)貼、小額信用貸款，減征免征過路費(fèi)和企業(yè)營業(yè)稅、個(gè)體工商戶所得稅；可以為其免費(fèi)提供供需信息，幫助地區(qū)性農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍組建并提供跨區(qū)服務(wù)等。產(chǎn)業(yè)收集、處理、運(yùn)輸、收購和處置等各環(huán)節(jié)的順暢銜接能為提升秸稈實(shí)際利用提供基礎(chǔ)。

2.3 推行靈活、實(shí)時(shí)、能動(dòng)的農(nóng)業(yè)和生物質(zhì)能補(bǔ)貼

中國現(xiàn)行的秸稈焚燒規(guī)制資金主要依靠農(nóng)民出資和少量農(nóng)業(yè)公共資金。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2015年中國農(nóng)林水務(wù)支出約占國家財(cái)政總支出的9.8%，尚有增長空間。發(fā)達(dá)國家的公共財(cái)政支出一般都大量向農(nóng)業(yè)傾斜，用于保護(hù)與扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件，提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)水平，補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，資助發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等[5]。西方公民社會(huì)也通過企業(yè)社會(huì)責(zé)任、綠色社會(huì)基金等自愿生態(tài)補(bǔ)償與捐助的形式扶持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。目前，中央財(cái)政狀況良好，具備繼續(xù)深化補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的財(cái)政能力。中國公民也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展、資助農(nóng)村環(huán)境治理的重要性。未來，中國應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼框架內(nèi)，在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上，參照國外生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、生物質(zhì)能源發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)行的中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金為基礎(chǔ)，以新能源、新農(nóng)村發(fā)展為契機(jī)，以秸稈焚燒治理為突破口，對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償和補(bǔ)貼，以此推進(jìn)問題的根本治理。

生物質(zhì)能源與傳統(tǒng)能源相比是清潔的可持續(xù)能源，世界各國均扶持并補(bǔ)貼可再生能源的發(fā)展，而收割包裝后的秸稈主要用途之一即是生物質(zhì)發(fā)電。因此，解決秸稈處置難題，中國可以利用生物質(zhì)能源的發(fā)展基金大力支持和補(bǔ)貼秸稈處理產(chǎn)業(yè)。首先，可以出臺(tái)政策為生物質(zhì)能源電力預(yù)留市場空間。生物質(zhì)能源的環(huán)境效益無法體現(xiàn)為直接的經(jīng)濟(jì)利益，其又涉及到原料收集、人工、運(yùn)輸?shù)瘸杀荆蚨^其他新能源和傳統(tǒng)能源成本偏高。如果國家不施以補(bǔ)貼，不保留其市場份額，則生物質(zhì)能源無法與其他能源正常競爭，行業(yè)前景灰暗。在現(xiàn)階段，中國可以針對(duì)生物質(zhì)能源設(shè)定電網(wǎng)強(qiáng)制配額（Renewable Portfolio Standard），通過保留生物質(zhì)能源的市場份額扶持產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)[6]。其次，也可以出臺(tái)實(shí)時(shí)的、合理的、浮動(dòng)的電價(jià)補(bǔ)貼政策。目前，中國的生物質(zhì)能源補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)頒布于2010年，其后并未實(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)整?，F(xiàn)今隨著原料、人工、能耗、運(yùn)輸?shù)瘸杀镜纳蠞q，舊的固定上網(wǎng)電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已不能實(shí)時(shí)平衡行業(yè)的成本收益關(guān)系，難以保證生物質(zhì)能源企業(yè)的微利運(yùn)行。對(duì)此，需要加大補(bǔ)貼力度，不僅重視產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，而且也要注重對(duì)原料、流通環(huán)節(jié)和消費(fèi)者的補(bǔ)貼。同時(shí)，補(bǔ)貼金額的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以“發(fā)電成本、還本付息和合理利潤”為原則，實(shí)時(shí)根據(jù)市場原料、人工、能耗、運(yùn)輸?shù)瘸杀具M(jìn)行電價(jià)調(diào)整[7]。同時(shí)，應(yīng)靈活地、綜合地使用可再生能源配額、小額信貸支持、綜合低息貸款、減稅、投資運(yùn)營抵稅補(bǔ)貼、加速折舊等多種補(bǔ)貼扶持措施。最后，需要協(xié)調(diào)各行政部門和各項(xiàng)支持政策切實(shí)為生物質(zhì)能源企業(yè)做好配套服務(wù)。如促成生物質(zhì)能源與其他稅收優(yōu)惠政策，如小額信貸支持、減稅、投資運(yùn)營抵稅、加速折舊等之間的銜接[8]。

2.4 促進(jìn)公民廣泛參與公共治理，進(jìn)行農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償

秸稈焚燒問題與科學(xué)技術(shù)可行性、農(nóng)民觀念、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改變、政府財(cái)政支持力度、農(nóng)民成本計(jì)算、回收利用市場培育等息息相關(guān)。強(qiáng)行一刀切的規(guī)制政策很難在技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上獲得社會(huì)支持。長期以來中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得農(nóng)民的環(huán)境意識(shí)較為淡薄，環(huán)境需求較低，環(huán)境治理能力較弱。因此，從根本上解決秸稈焚燒問題，需要聽取農(nóng)民的訴求，考慮農(nóng)民的接受能力，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)規(guī)制秸稈焚燒問題上的成本和收益的平衡。

生態(tài)補(bǔ)償（Ecological Compensation）主要指根據(jù)自然資源有償使用原則，對(duì)生態(tài)弱勢群體進(jìn)行的財(cái)政投入、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)資助、社會(huì)公眾補(bǔ)償支出、社會(huì)捐贈(zèng)、生態(tài)彩票發(fā)行費(fèi)用補(bǔ)貼等[9]。長期以來，中國農(nóng)村地區(qū)為城市消納了大量污染，而環(huán)境治理的費(fèi)用卻主要投往城市和工業(yè)領(lǐng)域使用，現(xiàn)行的環(huán)境法治也主要針對(duì)城市設(shè)計(jì)。特別在禁止秸稈焚燒問題上，農(nóng)村居民相對(duì)于城市居民而言是生態(tài)弱勢群體，他們?yōu)榱斯怖妫袚?dān)了大部分治理成本，限制了自我的產(chǎn)權(quán)處分，被迫改變傳統(tǒng)的耕作習(xí)慣，卻沒有獲得相應(yīng)的公共環(huán)境治理資金。針對(duì)這一情形，可以考慮由中央財(cái)政、城市居民出資對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼的來源可以來自國家中央農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)資金[10]、秸稈有機(jī)肥生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品售價(jià)、城市居民繳納的生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)、國家能源消費(fèi)稅等環(huán)境稅收收入，國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償基金，消費(fèi)者自愿選購環(huán)保綠色產(chǎn)品，投資者自愿投資綠色環(huán)保企業(yè)等。補(bǔ)償?shù)膶?duì)象可以包括秸稈生態(tài)有機(jī)肥料項(xiàng)目、秸稈生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目、秸稈畜用飼料項(xiàng)目、秸稈建筑材料項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)保護(hù)性耕作項(xiàng)目[11]等。補(bǔ)償?shù)男问絼t可以是對(duì)生物質(zhì)發(fā)電電量的直接補(bǔ)貼，對(duì)秸稈碳肥和青貯飼料產(chǎn)品的直接補(bǔ)貼，秸稈還田的田畝補(bǔ)貼，秸稈相關(guān)農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼，以及秸稈運(yùn)輸環(huán)節(jié)的稅費(fèi)減免優(yōu)惠、選購相關(guān)產(chǎn)品、投資相關(guān)項(xiàng)目等。生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼加上農(nóng)具機(jī)械補(bǔ)貼和生物質(zhì)能企業(yè)、生物綜合利用企業(yè)的原料收購收入，農(nóng)民在處理秸稈問題上也能更好地實(shí)現(xiàn)成本收益的平衡。

3 小結(jié)

秸稈焚燒問題與農(nóng)民意識(shí)改變、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和農(nóng)業(yè)生存方式變革、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)可行性、政府的農(nóng)業(yè)扶持政策、國家資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都息息相關(guān)。強(qiáng)制性的命令控制規(guī)制政策并不能取得理想的政策效果。中國必須并用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、公眾參與等多種規(guī)制措施，從根源著手轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念，改革公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)多元投資主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)服務(wù)、生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)綜合利用等產(chǎn)業(yè)，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償理論，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和生物質(zhì)能的補(bǔ)貼，這樣才能取得更為理想的規(guī)制效果。

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