古代中國(guó)基層自治實(shí)踐對(duì)現(xiàn)代公共管理的意義

薛　冰　岳成浩

摘要：古代中國(guó)基層公共事務(wù)的自治是公共管理研究的重要內(nèi)容，目前對(duì)這一領(lǐng)域的研究涉及并不多。擬通過(guò)文獻(xiàn)分析和史料分析，研討古代中國(guó)基層自治實(shí)踐的特點(diǎn)，認(rèn)為它通過(guò)互濟(jì)互助解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性公共事務(wù)以及公共事務(wù)的倫理治理方式，形成了公共管理的一類模式，透現(xiàn)出公共管理的特征，并對(duì)現(xiàn)代公共管理有重要的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：古代中國(guó)；公共管理；基層自治；倫理治理

中圖分類號(hào)：C93-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-2731(2009)02-0118-06

在對(duì)古代公共管理實(shí)踐的研討中，希臘城邦民主實(shí)踐常常被提及，它所開創(chuàng)的處置公共事務(wù)的民主模式對(duì)于公共管理的意義得到重視與肯定。相比之下，古代中國(guó)的公共管理實(shí)踐的探討卻涉及不多。原因在于，以皇權(quán)專制著名于世的古代政府管理談不上公共性，也很難與公共管理劃等號(hào)。但不容忽視的事實(shí)是，古代中國(guó)政權(quán)末端卻存在著一個(gè)廣闊的自治空間。在這里展開的各種形式的自治活動(dòng)維系著基層社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也為龐大的中央集權(quán)統(tǒng)治注入著穩(wěn)定性因素。因此，古代中國(guó)基層公共管理實(shí)踐值得關(guān)注和研究。本文擬就古代中國(guó)基層社會(huì)自治實(shí)踐及其對(duì)公共管理的意義加以初步探討。

一、古代中國(guó)皇權(quán)末端的自治空間

古代中國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)制度、政治制度及文化氛圍孕育于先秦階段，經(jīng)由春秋戰(zhàn)國(guó)的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)，在秦漢時(shí)期得以定型化和制度化。

先秦是中國(guó)歷史形成發(fā)展中非常重要的時(shí)期。一方面，生產(chǎn)力發(fā)展使私田出現(xiàn)，“國(guó)”與“野”的界限逐漸消失，西周實(shí)行的井田制趨于瓦解，隨之而來(lái)的是春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)。兼并戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)由王所有向下轉(zhuǎn)移到諸侯國(guó)手中。土地產(chǎn)權(quán)的向下分割又導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的向上集中，各諸侯國(guó)紛紛建立起中央集權(quán)的郡縣制，它奠定了此后大一統(tǒng)中央集權(quán)制的制度基礎(chǔ)。

秦始皇建立的第一個(gè)大一統(tǒng)國(guó)家最根本的制度性基礎(chǔ)是以等級(jí)制為核心的地主土地所有制，其基本特征是土地最高所有權(quán)歸皇權(quán)所有。理解這一制度的關(guān)鍵命題是“主權(quán)是最高產(chǎn)權(quán)”。它表明，土地最高所有權(quán)與國(guó)家最高權(quán)力歸屬高度一致，皇帝集最高土地產(chǎn)權(quán)和公共權(quán)力于一身?！霸谶@里，國(guó)家就是最高的地主。在這里，主權(quán)就是在全國(guó)范圍內(nèi)集中的土地所有權(quán)”。這意味著私權(quán)對(duì)公權(quán)的博弈無(wú)法成立，永無(wú)均衡、對(duì)等狀態(tài)可言。這種權(quán)力格局造就了以皇權(quán)專制為核心的絕對(duì)權(quán)力，官僚系統(tǒng)則是皇權(quán)的延伸和應(yīng)用。進(jìn)入漢代，“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”確立了儒家思想的主導(dǎo)地位，專制化的官僚組織制度被注入倫理因素，得到進(jìn)一步強(qiáng)化，皇權(quán)專制在君、臣、父、子的等級(jí)關(guān)系中被合理化。

在這套政治體制中，權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作是單向的?；蕶?quán)是權(quán)力起點(diǎn)，通過(guò)自上而下的官府層層傳遞。與之匹配的制度設(shè)計(jì)和行政方式呈現(xiàn)上重下輕的倒金字塔式，權(quán)力務(wù)必凝聚于上，以防止遠(yuǎn)離權(quán)威中心而走樣?？たh制的地方建制則表明國(guó)家政權(quán)只延伸至縣衙門，縣以下的基層社會(huì)是政權(quán)不予關(guān)注和深入的地帶。這套權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本點(diǎn)在于確?；蕶?quán)的安然，而不在于治理民事。治官之官多，治民之官少，是中國(guó)封建政權(quán)結(jié)構(gòu)的主要特征。正如費(fèi)孝通先生指出的：“我們以往的政治一方面在精神上牢籠了政權(quán)，另一方面又在行政機(jī)構(gòu)的范圍上加以極嚴(yán)重的限制，那是把集權(quán)的中央懸空起來(lái)，不便它進(jìn)入人民日常有關(guān)的地方公益范圍之中?！笨h以下鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)的管理，主要依靠社會(huì)自身力量。正是在這里，孕育了具有中國(guó)特色的、各種形式的民間社會(huì)治理組織和治理形式。

二、古代中國(guó)基層公共管理的實(shí)踐形式

鄉(xiāng)里組織、民間私社、宗族組織、族田、鄉(xiāng)約、鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治，以及古代城市中的行會(huì)、商人會(huì)館等形形色色的組織，均是古代中國(guó)基層社會(huì)自主治理身邊公共事務(wù)的組織。就其性質(zhì)而言，它們是國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)之外自發(fā)形成的、帶有自治性的組織。盡管在強(qiáng)大的專制背景下，任何社會(huì)組織的存在發(fā)展都難以擺脫國(guó)家權(quán)力的干預(yù)或控制，與政權(quán)組織有著直接間接的關(guān)聯(lián)，但是，諸類組織所開展的公共管理活動(dòng)，蘊(yùn)含著基層社會(huì)的自治元素，體現(xiàn)著中國(guó)民眾的自治精神。

(一)鄉(xiāng)里制度的諸組織：鄉(xiāng)里組織、宗族組織、族田和鄉(xiāng)約

(1)鄉(xiāng)里組織。由于皇權(quán)不下鄉(xiāng)，古代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理主要依托鄉(xiāng)里組織展開和進(jìn)行。鄉(xiāng)里組織不是一級(jí)政權(quán)單位，它沒(méi)有政權(quán)賦予的立法權(quán)、司法權(quán)及“法定”的執(zhí)法權(quán)，也沒(méi)有組織體制的上下級(jí)隸屬關(guān)系，但卻在鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中居于主導(dǎo)，發(fā)揮著重要功能。

鄉(xiāng)里組織萌生于商周，定型于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦漢時(shí)期鄉(xiāng)里制度確立起來(lái)，到宋代由鄉(xiāng)官制轉(zhuǎn)向職役制。鄉(xiāng)里組織自形成起，就有其明確和穩(wěn)定的功能定位，即管理鄉(xiāng)間公共事務(wù)，維系鄉(xiāng)里社會(huì)正常運(yùn)行。早在西周有關(guān)資料的記載中，鄉(xiāng)里的職能已直接、明確和細(xì)致地提及相保、相受、相葬、相救、相賙、相賓。此后各朝各代，無(wú)論其組織結(jié)構(gòu)如何變化，政府對(duì)其控制或強(qiáng)或弱，組織祭祀、勸農(nóng)桑、修水利、維護(hù)治安、調(diào)解紛爭(zhēng)以及道德教化等鄉(xiāng)村公共公事務(wù)，始終是鄉(xiāng)里組織的基本職能。

鄉(xiāng)里組織諸功能的行使雖然不是借助法定權(quán)力，但卻憑借道德力量的支撐，形成以德治鄉(xiāng)的傳統(tǒng)，道德教化從而居于重要地位。周代鄉(xiāng)里就設(shè)有引導(dǎo)教化的鄉(xiāng)老之職，戰(zhàn)國(guó)出現(xiàn)三老。漢代儒家思想居于支配地位后，重視以“王道”治理鄉(xiāng)村更凸現(xiàn)出鄉(xiāng)里組織的教化功能，設(shè)置鄉(xiāng)官里吏以期“勸導(dǎo)鄉(xiāng)里，助成風(fēng)化”。漢代的三老制、明代的老人制都十分典型。三老、老人均是道德的楷模，“三老，眾民之師也”，他們率眾為善、為民表率，通過(guò)言傳身教使儒家倫理規(guī)范滲透于鄉(xiāng)間社會(huì)；他們又充當(dāng)著鄉(xiāng)里社會(huì)的調(diào)節(jié)器，除那些重大事件訴諸于縣署衙門外，鄉(xiāng)村的沖突、糾紛主要由他們調(diào)解、解決。在鄉(xiāng)官制充分發(fā)展的漢代，三老位尊權(quán)重聲隆，不僅可掌管鄉(xiāng)里，“與縣令承尉以事相教”，而且可以直接上書皇帝，干預(yù)國(guó)家大事。三老的特殊地位無(wú)疑與皇權(quán)以倫理道德規(guī)范鞏固基層社會(huì)秩序的主旨相符合，因?yàn)橐缘赖轮卫韽V大分散的鄉(xiāng)村是一種最經(jīng)濟(jì)的方式。盡管自宋代開始，保甲制取代鄉(xiāng)里制度，鄉(xiāng)官制被職役制取代，政府強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)里組織的控制，但以德治鄉(xiāng)的傳統(tǒng)依舊延續(xù)，在宗族、族田、鄉(xiāng)約等組織形式中也得以體現(xiàn)。

(2)宗族組織和族田。在以相近地域和血緣結(jié)合起來(lái)的古代鄉(xiāng)村，宗族組織及宗族制度占有顯著地位，它交織纏繞、影響以至操縱鄉(xiāng)里組織。宗族制度的演化經(jīng)歷了商周時(shí)期的典型宗法宗族制、漢唐世家大族式宗族制、宋代家長(zhǎng)制宗族制。理論上講，宋代家長(zhǎng)制宗族制屬于民間自發(fā)的以父系血統(tǒng)為中心的基層組織，在鄉(xiāng)村發(fā)揮著宗族“自治”功能。

宋代宗族組織的準(zhǔn)公共經(jīng)濟(jì)功能首先體現(xiàn)在“義莊”的建立。義莊用以“濟(jì)養(yǎng)群族”使族人“日有食、歲有衣，嫁娶兇葬皆有贍”，是一種社會(huì)的自我保障形式，其民間互助性質(zhì)明顯。設(shè)立義莊以恤族，恤族又可睦族，且義莊實(shí)行“擇族之長(zhǎng)而賢者”管理，從而形成一個(gè)團(tuán)結(jié)、有序和穩(wěn)定的社會(huì)群

體，在“義”和“利”之間建立起了有中國(guó)特色的隱蔽紐帶。明初廣建“族田”(即家族公共的田產(chǎn))，進(jìn)一步擴(kuò)展了義倉(cāng)的功能。明清時(shí)期宗族義田的功能除養(yǎng)濟(jì)族人外，其收入還用于各種公益事業(yè)，如修水利、鋪道路、架橋、設(shè)渡等等。族田對(duì)于地方而言是可營(yíng)利的經(jīng)濟(jì)體，它以互助救濟(jì)方式為地方小范圍公共事務(wù)管理提供了資金支持，其公共性和自治性顯而易見(jiàn)。

宗族組織的治理依靠宗規(guī)族約。各宗族都制定有家法族規(guī)，它以儒家倫理規(guī)范為取向，內(nèi)容涉及族人爭(zhēng)端的解決及處罰、族人子弟的約束和教化等，構(gòu)成了明文法律之外的一種必要補(bǔ)充?？陀^上講，宗族自治組織崇尚光宗耀祖、遵紀(jì)守法、恤貧助學(xué)、鄰族和睦，在調(diào)整微觀人際關(guān)系、提高傳統(tǒng)生產(chǎn)技術(shù)、弘揚(yáng)民族品德方面起到了一定的積極作用。而宗規(guī)族約則為宗族自治提供了調(diào)節(jié)利益關(guān)系的行為準(zhǔn)則，在鄉(xiāng)間公共事務(wù)治理中發(fā)揮重要作用。

(3)鄉(xiāng)約。鄉(xiāng)約出現(xiàn)于宋代，是民間士紳自發(fā)性的倫理型文化組織，典型中國(guó)文化背景的產(chǎn)物，并經(jīng)由宋元明清幾個(gè)朝代逐漸發(fā)展完備。創(chuàng)立鄉(xiāng)約的初衷在于利民、惠民，使鄉(xiāng)里社會(huì)形成互助、互敬、互守的社會(huì)秩序。由鄉(xiāng)約法聚合起來(lái)的社會(huì)組織建立在血緣或地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)倫理的民眾互助。鄉(xiāng)約所一般設(shè)在鄉(xiāng)里，也可每村或每族專設(shè)講約所。講約活動(dòng)一般在村子寬大的寺院庵觀或族之祠堂舉行，有一定的程序，由鄉(xiāng)里德高望重者擔(dān)任約正、約講。鄉(xiāng)約的主旨是“凡同約者，德業(yè)相勸，過(guò)失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤，有善則書于籍，有過(guò)若違約者亦書之，三犯而行罰，不均者絕之?！蓖瑫r(shí)，鄉(xiāng)約還是一個(gè)道德法庭，通過(guò)定期召集會(huì)議，表彰村民中為人所欽佩的善行并申飭行為不檢點(diǎn)的村民，并記入勸善簿或糾惡簿內(nèi)，以至于個(gè)人隱私也暴露無(wú)遺。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)約成為多數(shù)農(nóng)民遵循的生活準(zhǔn)則、道德規(guī)范、價(jià)值觀念和文化理想。

到明代鄉(xiāng)約發(fā)生變異，與保甲制結(jié)合的鄉(xiāng)甲約強(qiáng)化了對(duì)百姓的控制。清朝鄉(xiāng)約已由民間性轉(zhuǎn)為官方化、制度化，其自治精神日漸式微，束縛色彩日增。

(三)鄉(xiāng)村特殊的自治形式：鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治

清代形成的鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治景觀，是專制政權(quán)走向衰落時(shí)期鄉(xiāng)村治理的特殊形式。

鄉(xiāng)紳亦即士紳，是中國(guó)科舉文化孕育的一個(gè)特殊社會(huì)階層。凡具有科舉功名者，無(wú)論入士未士均居于士紳之列。那些未進(jìn)入官場(chǎng)或退休回鄉(xiāng)者“沉淀”于鄉(xiāng)里社會(huì)，成為鄉(xiāng)紳。清代學(xué)校教育和科舉考試前所未有的普及，使獲得“功名”、“身份”的士子數(shù)量迅猛增長(zhǎng)。尤其到清末，各級(jí)行政權(quán)銳減，鄉(xiāng)紳階層幾乎控制了地方事務(wù)的主要方面，并居于鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的核心地位。

鄉(xiāng)紳是地方權(quán)威。鄉(xiāng)紳雖然沒(méi)有朝廷欽命的權(quán)力，卻擁有基層社會(huì)賦予的“天然”權(quán)威，“世之有神衿也，固身為一鄉(xiāng)之望，而百姓所宜衿式，所賴保護(hù)者也。”鄉(xiāng)紳也因其“四民之首”的社會(huì)地位和對(duì)知識(shí)文化的握有而成為主流價(jià)值觀的代表和傳播者。鄉(xiāng)紳的特殊地位使之具有抗衡地方官吏的資本，當(dāng)朝廷過(guò)分干預(yù)鄉(xiāng)村事務(wù)時(shí)，他們作為民眾的代表與官府抗衡，反對(duì)和抵制官府的行政行為，這在稅賦問(wèn)題上表現(xiàn)得尤為充分。

鄉(xiāng)紳是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的組織和領(lǐng)導(dǎo)者。如主持修路造橋、植樹造林、疏浚河道、修堤筑圍，督促生產(chǎn)、管理工商，興辦救濟(jì)慈善、地方學(xué)務(wù)，維護(hù)寺院、學(xué)校和貢院，提供福利和社會(huì)保障，組織和捐資團(tuán)練，維護(hù)地方安寧等。他們還是鄉(xiāng)里糾紛和疑難訴訟案件的調(diào)節(jié)者和仲裁者，“由紳士解決的爭(zhēng)端大大多于知縣處理的”。如果當(dāng)整個(gè)鄉(xiāng)村共同體遭遇重大災(zāi)難無(wú)法自救時(shí)，鄉(xiāng)紳還充當(dāng)向國(guó)家或地方政府爭(zhēng)取獲得社會(huì)性資源的重要角色。到乾隆后期，原先由官府控制的糧食調(diào)運(yùn)、倉(cāng)儲(chǔ)、賑濟(jì)等地方事業(yè)已完全由鄉(xiāng)紳控制，鄉(xiāng)紳還擔(dān)負(fù)著鄉(xiāng)里教化的職責(zé)。據(jù)記載，鄉(xiāng)紳每半月一次“宣講由16條政治——道德準(zhǔn)則組成的圣諭的目的，是向百姓灌輸官方思想”。16條圣諭以“重人倫”、“重農(nóng)?！?、“端士習(xí)”、“厚風(fēng)俗”為主旨，是農(nóng)耕時(shí)代帶有強(qiáng)烈人倫色彩的行為規(guī)范。

與以往鄉(xiāng)里治理相比，鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治的自治因素和色彩都有較大增強(qiáng)。紳士階層對(duì)社會(huì)的控制以及紳?rùn)?quán)對(duì)官僚行政權(quán)力的抵牾，某種程度上顯示了社會(huì)力量與公共權(quán)力(皇權(quán))的抗衡，并在制約和防止皇權(quán)侵入，保障社會(huì)自治空間方面，筑起了一道不易穿透的屏障。但是，作為封建文化價(jià)值觀的傳播者、社會(huì)中的特權(quán)階層，他們不可能成為地方公共利益的真正代表。

(四)協(xié)作互濟(jì)的民間組織：私社、行會(huì)和商人會(huì)館

除上述組織外，隋唐時(shí)期鄉(xiāng)里社會(huì)開始盛行的私社，唐代城市出現(xiàn)的行會(huì)、明代的商人會(huì)館等，均是自發(fā)性民間組織。

(1)私社。“社”本是原始的以祭祀社稷神為儀式的社群?jiǎn)挝?，此后其職能不斷拓展，融入祭祀外更多的社?huì)職能，并在隋唐時(shí)期迅速發(fā)展為純粹的經(jīng)濟(jì)和生活互助的普遍性民間組織。

社的形式多樣，功能各有側(cè)重，如管理維護(hù)水利，幫助社人抵御天災(zāi)人禍，為家境貧困者提供經(jīng)濟(jì)資助；共同面對(duì)官府的賦稅征收，籌辦百姓的婚喪大事及立莊造舍等。以渠社為例，耗資巨大的水利公共工程及其管理需要依靠國(guó)家力量，但政府又不可能細(xì)微到每個(gè)支渠，于是鄉(xiāng)村中民間自治結(jié)社的渠社紛紛出現(xiàn)。渠社的職責(zé)十分明確，就是具體負(fù)責(zé)興修水利和灌溉。唐、五代至宋初，私社發(fā)達(dá)的敦煌地區(qū)約有百余條水渠，每一支渠上都有自發(fā)組織的渠社。渠社成員共用支渠水灌溉，并承擔(dān)渠道的維護(hù)、修繕等勞作，從事用水、護(hù)渠的公共管理活動(dòng)。元代北方農(nóng)村，還建有自愿結(jié)合的民間組織“鋤社”，“其北方村落之間，多結(jié)鋤社。以十家為率，先鋤一家之田，本家供其飲食，其余次之，旬日之間，各家田皆鋤治。自相率領(lǐng)，樂(lè)事趨功，無(wú)有偷惰。間有病患之家，共力鋤之，故苗無(wú)荒穢，歲皆豐熟，秋成之后，豚蹄盂酒，遞相犒勞，名為鋤社，甚可效也?！睙o(wú)論這一記載的可信程度如何，這種互幫互助、互敬互愛(ài)的“鋤社”，都帶有鮮明的“自治”色彩。

私社一經(jīng)建立，就會(huì)有一整套自己的組織形式和活動(dòng)方式，社的資金全部來(lái)自其成員。古代中國(guó)民間私社的組織管理、活動(dòng)方式含有現(xiàn)代社會(huì)民間組織的某些基本要素，如自發(fā)性、自愿性以及經(jīng)費(fèi)自籌等，顯示出當(dāng)時(shí)社會(huì)的自組織管理能力與水平。

(2)城市中的行會(huì)與商人會(huì)館。行會(huì)出現(xiàn)于唐代，唐代城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使名目繁多的行業(yè)蜂擁而起，為應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的威脅，以同業(yè)聚居和共同活動(dòng)為基礎(chǔ)，以維護(hù)某些共同利益為目的的行會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。行會(huì)組織的功能主要是：(1)為政府繳納賦稅，差派徭役。(2)協(xié)助政府評(píng)定物價(jià)，管理市場(chǎng)。(3)限制本行各業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，控制產(chǎn)品質(zhì)量。(4)技術(shù)上提出統(tǒng)一規(guī)定。(5)組織同行進(jìn)行祭祀和娛樂(lè)活動(dòng)。在封建專制體制下，民間自治性質(zhì)的行會(huì)不可能擺脫政府控制，它只有在履行官府“差事”的同時(shí)，才能取得維護(hù)自身利益的權(quán)利。

宋代社會(huì)分工的細(xì)化和區(qū)域性市場(chǎng)的出現(xiàn)推進(jìn)了行會(huì)組織的興盛發(fā)展，協(xié)調(diào)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和維護(hù)成員利益的功能逐漸突出。為在競(jìng)爭(zhēng)中保護(hù)本行

會(huì)成員的利益，行會(huì)積極進(jìn)行市場(chǎng)決策，按照競(jìng)爭(zhēng)原則較為有效地配置資源。如規(guī)定統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的度量衡等。作為市場(chǎng)交易的中介組織，行會(huì)承擔(dān)了大量的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理事宜，在保護(hù)成員利益，抵制牙行對(duì)行會(huì)工商業(yè)者的敲詐勒索等方面發(fā)揮著作用。從這個(gè)意義上講，宋代行會(huì)發(fā)展是在專制集權(quán)條件下，各方理性博弈的一個(gè)有限的公共結(jié)果，其在促進(jìn)市場(chǎng)交易和資源配置中的中介地位和公共管理作用不容忽視。

商人會(huì)館的出現(xiàn)與明中葉以降遠(yuǎn)距離貿(mào)易的興起和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。那些落籍定居的販運(yùn)商為維護(hù)自身利益，實(shí)現(xiàn)群體的整合，通過(guò)“篤鄉(xiāng)誼，祀神祗，聯(lián)嘉會(huì)”的紐帶，以及“利”、“義”的契合組織起自治性團(tuán)體。商人群體——商幫的建構(gòu)，是通過(guò)會(huì)館這一媒介實(shí)現(xiàn)的。

商人會(huì)館在克服經(jīng)商障礙、維護(hù)外地商人利益中發(fā)揮重要作用。如抵御牙行、牙商倚勢(shì)作奸，壟斷取利，任意抬價(jià)壓價(jià)，索取傭金，勒索商民；共同組織起來(lái)與本地行幫競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)作。發(fā)起義舉和提供服務(wù)也是會(huì)館的重要職能，興辦各種善舉，對(duì)遭遇困難的同行提供幫助，以團(tuán)結(jié)同行、增強(qiáng)凝聚力。會(huì)館負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)會(huì)員行動(dòng)，處理本會(huì)會(huì)務(wù)與日常公共事務(wù)，如制定自律規(guī)則，管理本會(huì)財(cái)務(wù)，排解內(nèi)外糾紛，謀取共同利益，甚至組織演戲、看戲等娛樂(lè)活動(dòng)。商幫、會(huì)館一開始就處于傳統(tǒng)的體制之外，在鄉(xiāng)誼、親情的外表下，蘊(yùn)藏著新興的社會(huì)元素，具有十分明顯的自治公共事務(wù)特征。這是中國(guó)近代意義“社會(huì)”的最初形式，也是中國(guó)發(fā)展中最積極的元素。

綜上所述，古代中國(guó)基層社會(huì)的各類自治組織及自治景觀，發(fā)端于農(nóng)耕自然經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，它們所處置的公共事務(wù)在內(nèi)容、性質(zhì)以及組織管理方式上，均帶有當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的印記，形成了以倫理治理為主導(dǎo)、以互濟(jì)互助方式解決身邊公共事務(wù)的獨(dú)特形式，由此構(gòu)成了特色鮮明的一類公共管理模式，并從特定角度透現(xiàn)出公共管理的特征。

三、古代中國(guó)基層自治實(shí)踐對(duì)于公共管理的意義

在公共管理實(shí)踐的演進(jìn)中，曾出現(xiàn)過(guò)與特定歷史階段相對(duì)應(yīng)的公共事務(wù)治理方式和模式，包括：希臘城邦民主制下的公共領(lǐng)域；古代中國(guó)封建體制末端的基層公共事務(wù)治理；中世紀(jì)歐洲封建體制外的城市自治；代議制民主下的公共行政。這些模式所對(duì)應(yīng)的公共問(wèn)題和公共事務(wù)，在其性質(zhì)、范圍、類型及治理方式上，均有各自不同特點(diǎn)。例如，只有在商品貨幣關(guān)系初步發(fā)育、市民群體出現(xiàn)之后，與貿(mào)易自由、財(cái)產(chǎn)自由、人身自由相關(guān)的權(quán)利保障才成為一類公共性問(wèn)題，由它們所決定的公共利益需要通過(guò)屏蔽封建領(lǐng)主司法權(quán)才能實(shí)現(xiàn)，由此催生了西歐各國(guó)的城市自治運(yùn)動(dòng)及自治模式出現(xiàn)。商品貨幣關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展，特別是商業(yè)革命向工業(yè)革命的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了產(chǎn)權(quán)保護(hù)和交易規(guī)則的公共性，為實(shí)現(xiàn)此類公共利益，需要在國(guó)家規(guī)模上提供大范圍商品貨幣關(guān)系所要求的制度法規(guī)和基礎(chǔ)設(shè)施，代議制下的公共行政應(yīng)運(yùn)而生。而在農(nóng)耕自然經(jīng)濟(jì)條件下，古代中國(guó)基層社會(huì)形成的以倫理治理為特征、互濟(jì)互助地解決公共事務(wù)的模式，則是其可行和必然的選擇，具有如下鮮明特征：

首先，通過(guò)互濟(jì)互助方式解決基礎(chǔ)性公共事務(wù)。古代中國(guó)以相近地域和血緣形成的村落自成一體，相對(duì)封閉，自給自足的生產(chǎn)方式使相互之間利益關(guān)系簡(jiǎn)單。村落小共同體中的公共事務(wù)也多屬于維持村落秩序，保障生產(chǎn)生活能正常進(jìn)行的最基礎(chǔ)性的一類公共事務(wù)，它們涉及每家每戶的利益，也即共生共存性公共事務(wù)，諸如治安防盜、鄰里糾紛、鄉(xiāng)間秩序、生產(chǎn)生活自救互濟(jì)及宗教祭祀等。由這類公共事務(wù)所決定的公共利益，主要依靠村落共同體自身力量，通過(guò)提供相應(yīng)規(guī)約、公共設(shè)施(維護(hù)水利、修建小型道路)等方式在小共同體內(nèi)加以解決。此外，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性使得人們?cè)谒祪礊?zāi)、賦稅、徭役、社會(huì)動(dòng)蕩面前往往孤立無(wú)援。為抵御天災(zāi)人禍，人們自發(fā)結(jié)合起來(lái)，互助互濟(jì)，處理共同面臨的公共問(wèn)題，形成了中國(guó)民間盛行的緩急相濟(jì)、有無(wú)相通、有往必來(lái)、有施必報(bào)的合作互助傳統(tǒng)，由此發(fā)育起中國(guó)特點(diǎn)的基層自治。鄉(xiāng)里、宗族、民間私社和鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治，均是社會(huì)自發(fā)解決小范圍內(nèi)公共問(wèn)題的組織形式。在封建勢(shì)力控制的城市，行會(huì)、會(huì)館等自治組織并不構(gòu)成體制外力量，其主要功能也是互幫互助，合作共濟(jì)。據(jù)此，古代中國(guó)基層社會(huì)公共事務(wù)的治理，體現(xiàn)的是一種農(nóng)耕社會(huì)中互濟(jì)互助的公共性。

現(xiàn)代社會(huì)的公共事務(wù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出古代簡(jiǎn)單而狹小的地域空間，其內(nèi)容繁雜、類型多樣、范圍也極大拓展。但是與基層社會(huì)共同體直接相關(guān)的最基礎(chǔ)的公共事務(wù)并不會(huì)消失。那些國(guó)家規(guī)模的、外部性大以及靠社會(huì)自身力量難以解決的公共事務(wù)，如國(guó)防、統(tǒng)一的市場(chǎng)制度、大型基礎(chǔ)設(shè)施等，需要憑借國(guó)家力量加以解決。而基層小范圍公共事務(wù)的治理，諸如池塘類公共資源的管理以及衛(wèi)生保健、鄰里關(guān)系、治安、環(huán)境保護(hù)、文化生活等社區(qū)事務(wù)，完全能夠憑借民間力量加以解決，這也是現(xiàn)代公共管理多元治理的基本理念。正是在這個(gè)意義上，古代中國(guó)基層自治實(shí)踐所顯示的社會(huì)自治力量及自治傳統(tǒng)，與現(xiàn)代多元治理及構(gòu)建政府與社會(huì)的新型關(guān)系是相通的。當(dāng)前，中國(guó)政府在職能轉(zhuǎn)變中推進(jìn)社區(qū)自治、村民自治，這既可以看作是對(duì)中國(guó)古代基層自治傳統(tǒng)的當(dāng)代詮釋，也能夠從中得到有益的啟示和借鑒。

其次，古代中國(guó)公共事務(wù)的倫理治理方式凸現(xiàn)出公共管理的倫理特征。中國(guó)文化屬于倫理型文化，它根源于氏族部落解體不充分，使血緣關(guān)系滲透到國(guó)家關(guān)系中，倫理道德由此被賦予很高的價(jià)值權(quán)重，成為社會(huì)通行的治理方式。倫理治理的優(yōu)勢(shì)在于自省自律帶來(lái)的低成本，儒家文化則為之提供了豐厚的道德資源與氛圍，使禮治精神滲透于整個(gè)社會(huì)。在古代中國(guó)的宏觀政權(quán)層面，以倫理自律約束官員行為，減少了一級(jí)皇權(quán)控制各級(jí)官員的困難。儒家思想通過(guò)鄉(xiāng)里教化傳遞到鄉(xiāng)村，成為古代中國(guó)微觀基層社會(huì)管束和支配人們行為的主要力量。倫理控制的機(jī)理在于社會(huì)輿論和價(jià)值認(rèn)同。在封閉的村落中，人際關(guān)系密度大，信息傳遞快，社會(huì)輿論作用大。一個(gè)人的善舉或惡端會(huì)迅速傳遍全村，褒揚(yáng)或譴責(zé)的輿論足以形成“有口皆碑”或者“千夫所指”的效果。倫理控制又在于通過(guò)道德教化形成價(jià)值認(rèn)同。以仁、義為核心的儒家文化強(qiáng)調(diào)人與人之間的同情關(guān)愛(ài)、和諧親睦、互諒互敬、互幫互助，其中包含著謙讓、尊重、奉獻(xiàn)、利他等因素。在古代中國(guó)鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中，義田、義莊、義學(xué)等扶貧濟(jì)弱、同舟共濟(jì)的舉措，突出和倡導(dǎo)的是一個(gè)“義”字。家族之義、人倫之義、情感之義，都基于血緣人倫基礎(chǔ)上的道德力量。在這種溫情脈脈的人倫關(guān)系中，在個(gè)人道德價(jià)值的認(rèn)同中，這種自覺(jué)自律，協(xié)作共處的文化氛圍有利于減少摩擦，化解矛盾，并集結(jié)為處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的共同行動(dòng)。

不可否認(rèn)，古代中國(guó)的倫理道德中包含有壓抑人性的封建因素，但如果剔除封建禮教糟粕，其倫理治理方式則與公共管理的公益性原則相通，凸現(xiàn)出公共管理的倫理特征。公共管理追求公共利益，公共利益的共享性與個(gè)人貢獻(xiàn)之間又是不對(duì)等的，因而公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)需要有對(duì)公共價(jià)值的追求，需要自律意識(shí)、利他奉獻(xiàn)的公共精神，這也是公共管理的本質(zhì)要求。西方文化背景下公共管理發(fā)展出一套法制化的制度約束機(jī)制，它更為重視正式制度對(duì)行為的約束作用，傳統(tǒng)公共行政的威爾遜一韋伯范式就反映了此種取向。但是，價(jià)值中立、倫理祛除的制度設(shè)計(jì)卻難以解決公務(wù)人員目標(biāo)置換、目標(biāo)錯(cuò)位、權(quán)力異化等政府失靈現(xiàn)象，行政倫理開始受到重視。上世紀(jì)80年代西方興起的社群主義倡導(dǎo)公共價(jià)值的復(fù)興重建，就是力圖通過(guò)注入公共價(jià)值、塑造公共精神以矯正官僚制弊端，解決政府失靈。相比之下，中國(guó)歷史上缺少法制化正式制度建構(gòu)的傳統(tǒng)，但卻具有豐厚的道德資源和倫理治理傳統(tǒng)，古代中國(guó)基層自治實(shí)踐中倡導(dǎo)的和睦親善、相互尊重、相互合作、互諒互讓的倫理治理方式和傳統(tǒng)，既是公共管理的寶貴資源，也是中國(guó)人的貢獻(xiàn)。據(jù)此，現(xiàn)代公共管理需要在兩種機(jī)制中發(fā)展，即西方的正式制度傳統(tǒng)和中國(guó)非正式制度的道德傳統(tǒng)需要在相互補(bǔ)充、相互借鑒中有機(jī)結(jié)合，兩者不可偏廢，不可或缺。

[責(zé)任編輯陳萍]