基于內(nèi)控理論的高校經(jīng)濟(jì)合同管理問(wèn)題研究

張?zhí)煊?范佳寧

（河北大學(xué)，河北 保定 071000）

一、高校經(jīng)濟(jì)合同管理理論基礎(chǔ)分析

（一）基本概念界定

1.高校經(jīng)濟(jì)合同及其管理。高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)合同管理的概念是指以國(guó)家法律法規(guī)為基礎(chǔ)，運(yùn)用法律手段或行政手段，組織、協(xié)調(diào)、控制與監(jiān)督合同關(guān)系。這種組織與協(xié)調(diào)、控制與監(jiān)督的目標(biāo)是保護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，合理解決合同糾紛、制裁違合同違約等破壞規(guī)則的行為，保證合同簽訂的事項(xiàng)順利進(jìn)行等一系列合同管理的總稱。

2.高校經(jīng)濟(jì)合同管理的主體與客體。管理主體是指管理活動(dòng)的出發(fā)者和執(zhí)行者，因此有兩部分:目標(biāo)任務(wù)分解者及負(fù)有最終監(jiān)督完成即制定各種權(quán)責(zé)目標(biāo)的人，其次是各方面具體執(zhí)行者，在高校經(jīng)濟(jì)合同管理中，其主體即負(fù)責(zé)合同管理的高校中的各種職能部門。管理客體是管理活動(dòng)的對(duì)象或者說(shuō)是管理的接受者，高校經(jīng)濟(jì)合同管理中的客體即經(jīng)濟(jì)合同管理所發(fā)生作用的對(duì)象，包括經(jīng)濟(jì)合同的審核流程、簽約權(quán)限、后續(xù)跟進(jìn)、存檔管理等等一系列作用對(duì)象。

（二）高校經(jīng)濟(jì)合同管理涵義

1.高校經(jīng)濟(jì)合同概念與特征。高校雖然屬于事業(yè)單位，但在從事教育科研的同時(shí)，業(yè)承擔(dān)社會(huì)服務(wù)等經(jīng)營(yíng)事務(wù)，其特殊的法律和社會(huì)身份使高校在參加社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)合同的內(nèi)容有著自身的特殊性。主要的特殊性體現(xiàn)在涉及部門廣泛、種類繁多、金額相對(duì)靈活等等，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一，主體特征。即是合同雙方當(dāng)事人,是享有合同所約定的權(quán)利、履行合同義務(wù)、承受合同責(zé)任的自然人、法人或其他組織。高校經(jīng)濟(jì)合同的一方主體必然是參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、滿足自身發(fā)展需求的高等院校,這是高校經(jīng)濟(jì)合同最顯著的主體特性。

第二，內(nèi)容特征。高校特殊的法律和社會(huì)身份又框范了高校參與經(jīng)濟(jì)生活的界限,從而使高校經(jīng)濟(jì)合同的內(nèi)容有著自身的鮮明特性,那就是要圍繞高校教育發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和思路,圍繞教學(xué)、科研和服務(wù)社會(huì)等功能發(fā)揮,保證學(xué)校特定的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益。所以,高校經(jīng)濟(jì)合同一般局限于服務(wù)教學(xué)科研、優(yōu)化教育環(huán)境的基建、設(shè)備物資采購(gòu)、修繕工程、合作辦學(xué)、銀行貸款等內(nèi)容。

第三，程序特征。高校經(jīng)濟(jì)合同不但要具備合法性、合理性、規(guī)范性等民事合同一般要求,還應(yīng)具備合規(guī)性(即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須不違背學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理規(guī)章,符合學(xué)校發(fā)展總體規(guī)劃)、預(yù)算性(未雨綢繆,維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益)、法定效力性(保證合同合法有效,避免因締約過(guò)失等原因增加訂約成本)和具體實(shí)用性(避免重復(fù)購(gòu)置等現(xiàn)象,真正體現(xiàn)學(xué)校發(fā)展需求)。

2.高校經(jīng)濟(jì)合同管理內(nèi)容。根據(jù)財(cái)政部2012年11月29日以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定，合同管理屬于內(nèi)部控制中的風(fēng)險(xiǎn)管理部分的細(xì)化內(nèi)容，關(guān)于合同管理方面的內(nèi)容包括，是否實(shí)現(xiàn)合同歸口管理；是否明確應(yīng)簽訂合同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和條件；是否有效監(jiān)控合同履行情況，是否建立合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。高校隸屬于行政事業(yè)單位范疇，其經(jīng)濟(jì)合同管理內(nèi)容與之總體相同，即為高校經(jīng)濟(jì)合同是否實(shí)現(xiàn)歸口管理機(jī)制；高校在簽訂經(jīng)濟(jì)合同時(shí)是否明確了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和條件；高校職能部門是否有效監(jiān)控經(jīng)濟(jì)合同的履行情況；相關(guān)部門是否建立了經(jīng)濟(jì)合同出現(xiàn)糾紛后的協(xié)調(diào)處理流程。

3.高校經(jīng)濟(jì)合同管理規(guī)范與理論基礎(chǔ)。2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》是高校實(shí)施經(jīng)濟(jì)合同管理的重要規(guī)范。在《規(guī)范》的指導(dǎo)下，高校應(yīng)當(dāng)對(duì)合同實(shí)施歸口管理，建立財(cái)會(huì)部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合；同時(shí)，建立合同履行監(jiān)督審查制度。對(duì)合同履行中簽訂補(bǔ)充合同，或變更、解除合同等應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查；高校財(cái)會(huì)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同履行情況辦理價(jià)款結(jié)算、進(jìn)行賬務(wù)處理。未按照合同條款履約的，財(cái)會(huì)部門應(yīng)當(dāng)在付款之前向高校合同管理的有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告。

從總體追求來(lái)看，將內(nèi)部控制理論應(yīng)用到我國(guó)事業(yè)單位的管理上是非常匹配的，有效的內(nèi)部控制可以使事業(yè)單位的運(yùn)作管理更加規(guī)范，提高辦事效率，降低各類風(fēng)險(xiǎn)，管理漏洞等。

從高校合同管理方面來(lái)看，高校作為行政事業(yè)單位的代表之一，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本校實(shí)際情況將行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制理論運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中。應(yīng)當(dāng)注意是否實(shí)現(xiàn)了合同歸口管理機(jī)制；在簽訂經(jīng)濟(jì)合同時(shí)是否明確了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和條件；高校職能部門是否有效監(jiān)控了經(jīng)濟(jì)合同的履行情況；相關(guān)部門是否建立了經(jīng)濟(jì)合同出現(xiàn)糾紛后的協(xié)調(diào)處理流程等加強(qiáng)。建立合規(guī)合理的經(jīng)濟(jì)合同管理流程，促進(jìn)高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)步。

二、高校經(jīng)濟(jì)合同管理流程框架及其實(shí)施

（一）高校經(jīng)濟(jì)合同管理目標(biāo)

高校的任何管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是維護(hù)高校教育事業(yè)的發(fā)展，高校經(jīng)濟(jì)合同管理工作的目標(biāo)誠(chéng)然亦是如此。高校經(jīng)濟(jì)合同管理的目標(biāo)應(yīng)立足高等教育業(yè)的發(fā)展，與社會(huì)效益、公共財(cái)政支出的使用效果以及高校的辦學(xué)能力相結(jié)合，期望通過(guò)建立合理有效的經(jīng)濟(jì)合同管理流程，減少高校經(jīng)濟(jì)合同違約糾紛風(fēng)險(xiǎn)，提高高校資產(chǎn)的利用率，減少高校資金、資源、人力不必要的閑置與浪費(fèi)。

高校經(jīng)濟(jì)合同管理目標(biāo)的細(xì)化到流程目標(biāo)可分為：在合同的訂立與審批環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)合同具有一定的法律效力，在訂立過(guò)程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證和研究分析的目標(biāo)；在合同履行環(huán)節(jié)，高校應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)控，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)合同履行過(guò)程中所發(fā)生的問(wèn)題，對(duì)合同進(jìn)行補(bǔ)充、修改或解除；在合同糾紛處理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)控制合同糾紛，需要維護(hù)本校的合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，又不侵犯對(duì)方的合法權(quán)益的目標(biāo)；最后在合同登記歸檔環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)確定相應(yīng)的歸口管理部門，對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)一管理，以確保合同的歸檔的完整，并且對(duì)于涉密的合同采取保密措施的目標(biāo)。

（二）高校經(jīng)濟(jì)合同管理框架

基于內(nèi)部控制理論和合同管理原則，設(shè)計(jì)高校經(jīng)濟(jì)合同管理框架即經(jīng)濟(jì)合同管理工作的框架流程為：梳理業(yè)務(wù)范圍、確定控制目標(biāo)、明確審批權(quán)限、設(shè)置業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的審批規(guī)定、劃分合同管理流程中涉及的部門并明確崗位職業(yè)、明確業(yè)務(wù)流程、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣、編制關(guān)鍵控制文檔及使用流程。

1.梳理業(yè)務(wù)范圍。包括梳理高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)的內(nèi)容、范圍與部門。在所涉及業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，規(guī)定必須簽訂合同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)種類。例如：建設(shè)工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、結(jié)算、決算業(yè)務(wù)；單筆交易金額達(dá)到或超過(guò)2萬(wàn)元的服務(wù)交易；單筆交易金額達(dá)到或超過(guò)5萬(wàn)元的貨物交易；其他經(jīng)合同歸口管理部門認(rèn)定必須簽訂合同的業(yè)務(wù)。

其次，梳理高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)中所涉及的高校部門范圍。包括經(jīng)辦責(zé)任部門為具體合同經(jīng)辦部門（某學(xué)院、處室等）；歸口管理部門為高校法規(guī)處；協(xié)作部門為高校財(cái)務(wù)處及辦公室。

2.確定控制目標(biāo)。明確高校經(jīng)濟(jì)合同擬定、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的程序和要求，定期檢查和評(píng)價(jià)高校經(jīng)濟(jì)合同管理中的薄弱環(huán)節(jié)，采取相應(yīng)控制措施，促進(jìn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合理開展和經(jīng)濟(jì)合同的有效履行，切實(shí)維護(hù)高校的合法權(quán)益。

3.設(shè)置業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的審批權(quán)限。高校應(yīng)將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合同按種類金額等劃分為重大合同、重要合同與一般合同，相應(yīng)的設(shè)置不同的審批權(quán)限。這些審批權(quán)限包括是否經(jīng)過(guò)經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)人、法規(guī)處處長(zhǎng)、財(cái)務(wù)處長(zhǎng)、經(jīng)辦部門主管副校長(zhǎng)、主管法制副校長(zhǎng)、主管財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)、校長(zhǎng)審批。通過(guò)劃分合同種類、明確審批權(quán)限，使經(jīng)濟(jì)合同管理的全過(guò)程——調(diào)查、談判、簽署及結(jié)算工作的審批權(quán)限細(xì)化到高校各個(gè)職能部門的負(fù)責(zé)人。

4.劃分合同管理流程中涉及的部門并明確崗位職業(yè)。高校經(jīng)濟(jì)合同管理按職能分類主要分為三類，分別為：經(jīng)辦部門、歸口管理部門和協(xié)作部門。各部門的崗位職責(zé)具體包括崗位設(shè)置以及崗位具體責(zé)任。具體在下節(jié)高校經(jīng)濟(jì)合同管理實(shí)施中展開敘述。

5.明確業(yè)務(wù)流程。高校經(jīng)濟(jì)合同管理同一般合同管理流程一致，包括合同調(diào)查、合同談判、合同文本擬定與審批、合同簽署、合同執(zhí)行、合同變更、合同檔案管理等幾個(gè)具體流程。在這一環(huán)節(jié)高校應(yīng)就本校實(shí)際情況明確每個(gè)具體流程由高校哪些職能部門的相關(guān)人員負(fù)責(zé)。例如在合同執(zhí)行這一流程中，高校經(jīng)濟(jì)合同經(jīng)辦人要隨時(shí)跟蹤高校經(jīng)濟(jì)合同執(zhí)行情況，發(fā)生異常情況要隨時(shí)向部門負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)處合同管理員報(bào)告。發(fā)生違約可能或違約行為時(shí)，要及時(shí)采取有效措施使其對(duì)本校的不利影響降至最低。高校合同管理員每月月底之前更新合同管理臺(tái)賬，將合同執(zhí)行的最新進(jìn)展情況登記入賬，并編制高校經(jīng)濟(jì)合同報(bào)告月報(bào)表，報(bào)財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)及主管副校長(zhǎng)審閱。

6.識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。高校合同管理部門應(yīng)從梳理相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)入手。分析各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程是否清晰合理，流程中的相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限是否明確，不相容崗位是否相互分離，每個(gè)環(huán)節(jié)的授權(quán)審批是否科學(xué)完整，相關(guān)信息是否得到全面記錄，各項(xiàng)管理要求是否在內(nèi)部管理制度中予以明確，各項(xiàng)制度的執(zhí)行是否有效，關(guān)鍵控制措施是否得到落實(shí)。

7.編制關(guān)鍵控制文檔及使用流程。由合同管理人編制合同借閱臺(tái)賬，財(cái)務(wù)人員編制合同付款申請(qǐng)表，合同經(jīng)辦人編制供應(yīng)商調(diào)查表、合同審批表、合同文本，并相應(yīng)的規(guī)定編制份數(shù)和留存人員，從編制擬定等文檔工作上規(guī)范經(jīng)濟(jì)合同管理流程，便于簽訂執(zhí)行、監(jiān)督審查工作的開展。

（三）高校經(jīng)濟(jì)合同管理實(shí)施

高校經(jīng)濟(jì)合同管理工作部門按職能分類主要分為三類，分別為：經(jīng)辦部門、歸口管理部門和協(xié)作部門。各部門的崗位職責(zé)具體包括崗位設(shè)置以及崗位具體責(zé)任。

1.經(jīng)辦部門。分別設(shè)置合同經(jīng)辦人和部門負(fù)責(zé)人兩個(gè)崗位。其中合同經(jīng)辦人崗位責(zé)任為：根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的情況及本校制度要求，發(fā)起合同業(yè)務(wù)；合同對(duì)方的聯(lián)系、信息收集以及初步審核，跟蹤供應(yīng)商評(píng)價(jià)活動(dòng)直到流程結(jié)束；組織合同談判并記錄談判結(jié)果；起草合同文本，并將之送審直至合同審批完成；合同履行過(guò)程的日常管理與跟蹤；發(fā)起合同結(jié)算流程并跟蹤至流程結(jié)束；向合同歸口管理部門提供所需信息。部門負(fù)責(zé)人崗位責(zé)任包括：供應(yīng)商評(píng)價(jià)的審核；參與重要合同談判；合同文本的審核；合同結(jié)算資料的審核。

2.歸口管理部門。高校經(jīng)濟(jì)合同管理中的歸口管理是指高校按照管控事項(xiàng)的性質(zhì)和管理要求，結(jié)合單位職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，在不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制的前提下，明確單位內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)的歸口管理責(zé)任單位的控制方法。歸口管理主要要求為：根據(jù)本單位實(shí)際情況；按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則；采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式；對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理。

歸口管理部門主要設(shè)置法規(guī)處設(shè)合同管理、副處長(zhǎng)（業(yè)務(wù)分管）兩個(gè)崗位。其中合同管理崗位職責(zé)包括：各類合同的法律審核；全局經(jīng)濟(jì)合同的歸口管理；建立合同臺(tái)賬，對(duì)所有經(jīng)濟(jì)合同統(tǒng)一編號(hào)、存檔；組織并參與經(jīng)濟(jì)合同的商務(wù)談判。副處長(zhǎng)崗位職責(zé)包括：參與重大合同、重要合同的談判；負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)合同責(zé)任條款的審核。

3.協(xié)作部門。分別包括財(cái)務(wù)處、辦公室。其中財(cái)務(wù)處設(shè)置主辦會(huì)計(jì)、副處長(zhǎng)（業(yè)務(wù)分管）、出納三個(gè)崗位。各崗位職責(zé)如下：主辦會(huì)計(jì)崗負(fù)責(zé)合同收付款條件的審核。副處長(zhǎng)崗參與重大合同的談判；負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)合同商務(wù)條款的審核。出納崗負(fù)責(zé)辦理合同收、付款。辦公室設(shè)置印章管理崗，主要負(fù)責(zé)合同簽章前的審核并加蓋印章。

三、完善高校經(jīng)濟(jì)合同管理的建議——基于內(nèi)控的視角

（一）內(nèi)部控制理論是經(jīng)濟(jì)合同有效管理的技術(shù)方法

內(nèi)部控制是將所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)按流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，并按風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定管控措施，將分散的各項(xiàng)管理制度有機(jī)地連接起來(lái)，它是目標(biāo)管理與流程管理的有效融合。而經(jīng)濟(jì)合同管理作為內(nèi)部控制理論研究中的一個(gè)重要分支，內(nèi)部控制相關(guān)理論自然是對(duì)經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行有效管理的技術(shù)方法的依托。

（二）合同業(yè)務(wù)管理組織控制

1.建設(shè)內(nèi)控制度。在內(nèi)部控制原理中，合同業(yè)務(wù)的管理工作是可以分解成為由一個(gè)個(gè)作業(yè)點(diǎn)構(gòu)成的流程的。每個(gè)作業(yè)點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的有自己的風(fēng)險(xiǎn)存在，同時(shí)也有相對(duì)應(yīng)的內(nèi)控措施產(chǎn)生。在合同業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度方面，重點(diǎn)多放在歸口管理機(jī)制的制定、預(yù)算控制的落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等。

2.明確崗位與職責(zé)。合同業(yè)務(wù)管理組織控制主要涉及經(jīng)辦部門、歸口管理部門和協(xié)作部門。其中，經(jīng)辦部門的崗位職責(zé)主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的情況及本單位的制度規(guī)則，負(fù)責(zé)從合同的調(diào)查環(huán)節(jié)開始，組織合同談判并記錄談判結(jié)果；起草合同文本，并將之送審直至合同審批完成；向合同歸口管理部門提供所需信息；供應(yīng)商評(píng)價(jià)的審核；參與重要合同談判；合同文本的審核；合同結(jié)算資料的審核；到合同履行過(guò)程的日常管理與跟蹤；發(fā)起合同結(jié)算流程并跟蹤至流程結(jié)束整個(gè)過(guò)程。

歸口管理部門的崗位職責(zé)主要為各類合同的法律審核；全局經(jīng)濟(jì)合同的歸口管理；建立合同臺(tái)賬，對(duì)所有經(jīng)濟(jì)合同統(tǒng)一編號(hào)、存檔；參與重大合同、重要合同的談判。

協(xié)作部門一般為各單位的財(cái)務(wù)部門，主要負(fù)責(zé)合同收付款條件的審核；商務(wù)條款的審核；辦理合同收、付款。

3.實(shí)施歸口管理。歸口機(jī)制要求高校在經(jīng)濟(jì)合同管理工作中嚴(yán)格實(shí)施歸口管理。通過(guò)經(jīng)濟(jì)合同的性質(zhì)和管理要求，結(jié)合本校職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，在不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制的前提下，明確高校內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)的歸口管理責(zé)任單位的控制方法。主要?dú)w口管理要求為：根據(jù)本校實(shí)際情況；按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則；采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式；對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)的合同實(shí)行統(tǒng)一管理。