對地方推行國庫現(xiàn)金管理的思考

解小玲

（中國人民銀行朔州市中心支行，山西 朔州 036000）

國庫現(xiàn)金管理是指在確保政府開支的前提下，以實現(xiàn)國庫余額最小化而投資收益最大化為目的的一系列財政管理活動的總稱。近年來，隨著財政國庫管理體制改革的不斷深化，逐步將所有預(yù)算單位資金賬戶納入國庫單一管理體系，這為地方國庫資金管理提供了條件。

一、地方具備推行國庫現(xiàn)金管理的有利條件

（一）地方國庫的閑置資金為推行國庫現(xiàn)金管理提供了資金保障

近年來，隨著地方財政預(yù)算收支的不斷規(guī)范，原來滯留在預(yù)算單位的財政資金全部集中到國庫，國庫庫存余額持續(xù)增長，出現(xiàn)大規(guī)模暫時閑置的國庫現(xiàn)金，為地方推行國庫現(xiàn)金管理提供了資金保障。

（二）國庫單一賬戶體系逐步完善

隨著國庫集中收付制度改革的不斷深入，國庫單一賬戶體系逐步完善，所有財政資金的收支活動由國庫統(tǒng)一辦理。政府通過掌握國庫單一賬戶控制財政資金的現(xiàn)金流量，能夠提高預(yù)算資金的運行效率，增強財政對預(yù)算資金的控制權(quán)。

（三）地方加強財政預(yù)算收支計劃執(zhí)行力度

國庫單一賬戶體系逐步完善后，地方普遍加強了對財政資金收支活動計劃性管理。收入方面，要求代理財政收入的銀行及時將收入上繳國庫單一賬戶，并鼓勵各預(yù)算單位按期交納稅款，對上繳收入不及時的單位予以處罰。支出方面，對預(yù)算單位實行嚴(yán)格的用款計劃管理，要求預(yù)算單位根據(jù)既定計劃和實際情況申請用款，報送用款計劃，只有在實際需要支付時才予以支付，改變了各部門使用資金的無序性，保證了庫存資金流量的均衡，為國庫現(xiàn)金管理打下了基礎(chǔ)。

二、地方推行國庫現(xiàn)金管理存在的困難

（一）國庫現(xiàn)金管理運營規(guī)模選擇難

一是地方政府受財政體制、管理手段、地方利益、認(rèn)知偏差等方面的影響，財政專戶仍以各種形式和名義存在，大量的財政資金依然游離于國庫之外，分散了地方財力，國庫庫存余額無法全面、準(zhǔn)確、完整地反映國庫收支情況。因此，究竟以多大規(guī)模開展國庫現(xiàn)金管理難以選擇。二是由于國庫現(xiàn)金收支受多種因素影響，具有較大的不確定性，在客觀上加大了國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的難度；加之，國庫現(xiàn)金流量預(yù)測手段比較單一，預(yù)測效果難以保證。

（二）最佳庫底資金測算難

一是大量預(yù)算外財政專戶資金的存在，干擾了對財政支出的定量分析，不利于準(zhǔn)確測算庫底資金持有量。二是預(yù)算編制不夠科學(xué)，缺乏剛性約束，不利于庫底資金的測算。如，地方政府預(yù)算編制時間短，預(yù)算編制程序不夠完善，預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整行為隨意性較大等。三是測算的技術(shù)手段不夠完善，一定程度上影響了測算結(jié)果。

（三）國庫現(xiàn)金管理操作可能引發(fā)財政資金支付風(fēng)險

財政資金的功能就是提供公共服務(wù)產(chǎn)品，保證政府體系有效運轉(zhuǎn)。部分國庫資金投資運營后，如果出現(xiàn)財政經(jīng)濟運用的異常支出，國庫資金額度不夠支付時，就需要運用短期融資工具實現(xiàn)平復(fù)現(xiàn)金流波動。但我國尚缺乏成熟的財政短期融資市場，可能引發(fā)財政資金的支付風(fēng)險。

（四）國庫現(xiàn)金管理的職責(zé)界定尚不明確

從資金管理權(quán)看，財政部門代表政府管理資金，是國庫資金管理的主體。實施國庫現(xiàn)金管理后，財政部門應(yīng)對庫款資金的安全性和保值增值負(fù)責(zé)。但從性質(zhì)和職能看，中國人民銀行是財政庫款的開戶銀行，其國庫部門的主要職責(zé)是根據(jù)《國家金庫條例》有關(guān)規(guī)定具體辦理庫款的收納，會計賬務(wù)核算業(yè)務(wù)，并根據(jù)財政部門支付指令，辦理國庫資金支撥業(yè)務(wù)。因此財政部門和中國人民銀行國庫部門都參與了國庫現(xiàn)金管理的具體操作，但二者的職責(zé)該如何劃分，現(xiàn)有的法律法規(guī)都沒有明確界定。

三、地方推行國庫現(xiàn)金管理的對策建議

（一）設(shè)定庫底目標(biāo)現(xiàn)金余額

庫底目標(biāo)現(xiàn)金余額是指保留在央行國庫單一賬戶中的國庫資金，以應(yīng)對偶發(fā)的資金需求。借鑒國際經(jīng)驗，許多實行國庫現(xiàn)金管理的國家都設(shè)定了庫底目標(biāo)現(xiàn)金余額，可見設(shè)定適當(dāng)?shù)膸斓啄繕?biāo)現(xiàn)金余額是各國國庫現(xiàn)金管理的普遍做法。因此，地方推行國庫現(xiàn)金管理時，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況、自然環(huán)境影響以及歷年應(yīng)急財政支出的情況等，設(shè)定適當(dāng)?shù)膸斓啄繕?biāo)現(xiàn)金余額，在保證財政支出需求的同時，選擇合適的資金規(guī)模運營國庫現(xiàn)金管理。

（二）建立國庫現(xiàn)金流量預(yù)測體系

國庫現(xiàn)金流量預(yù)測是進行有效國庫現(xiàn)金管理的必要條件，如果沒有較為準(zhǔn)確的現(xiàn)金流量預(yù)測，就不能有效的進行日常的投融資。因此，中央銀行應(yīng)通過建立完善的國庫現(xiàn)金管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建完善的國庫現(xiàn)金流量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將地方國庫現(xiàn)金流量及相關(guān)數(shù)據(jù)納入全國信息系統(tǒng)，及時根據(jù)實際現(xiàn)金流入和流出的信息，預(yù)測每日的現(xiàn)金流及國庫賬戶余額，分析國庫資金余額與結(jié)構(gòu)變化趨勢，決定國庫現(xiàn)金賬戶中用于當(dāng)天交易的資金數(shù)量。

（三）完善預(yù)算管理機制

一是規(guī)范預(yù)算分配機制，細(xì)化預(yù)算編制，對項目的支出和專項經(jīng)費實行滾動預(yù)算，長計劃、短安排。二是嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整和完善超收收入使用辦法，將預(yù)算執(zhí)行細(xì)化到具體項目，嚴(yán)格按照預(yù)算計劃抓好支出進度。三是全面推進部門綜合財政預(yù)算改革，強化預(yù)算約束。四是大力推進集中收付改革，擴大國庫集中支付改革預(yù)算次級和資金范圍，中央、省、市實現(xiàn)所有預(yù)算單位都實施國庫集中支付改革，所有財政資金都納入改革范圍。

（四）防范和控制國庫現(xiàn)金管理中的風(fēng)險

國庫庫存資金本質(zhì)上仍是財政資金，屬于國家財政掌控調(diào)動的財力，其運作的原則應(yīng)是安全性第一，流動性第二，盈利性第三。建議在開展地方國庫現(xiàn)金管理時選擇中央財政國庫統(tǒng)一運作模式，由中央財政國庫進行統(tǒng)一運作模式，由中央財政國庫進行統(tǒng)一操作規(guī)范。按照從易到難、穩(wěn)妥有序原則，采取商業(yè)銀行定期存款，買回國債兩種操作方式，利率統(tǒng)一執(zhí)行投標(biāo)利率或國債相應(yīng)收益率。在操作流程上，先由地方財政會同國庫部門根據(jù)預(yù)測資金和時機進行申請，人民銀行根據(jù)市場情況決定運作時機和方式，由地方財政部門確認(rèn)后，再將預(yù)算資金劃轉(zhuǎn)國庫部門為其開設(shè)的專戶上，按照《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》的規(guī)定辦理相關(guān)業(yè)務(wù)操作。

（五）建立健全國庫現(xiàn)金管理的相關(guān)法律法規(guī)制度

制定完善地方國庫現(xiàn)金管理有關(guān)法律法規(guī)，明確國庫現(xiàn)金管理過程中財政部門、中央銀行和現(xiàn)金管理部門的相關(guān)職責(zé)、權(quán)限，理順各方關(guān)系。明確地方國庫現(xiàn)金管理的業(yè)務(wù)種類，確定利率方式、操作模式、業(yè)務(wù)流程與違約責(zé)任等，在確保地方國庫資金絕對安全的前提下，實現(xiàn)地方財政國庫資金的保值增值，積極支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展。