基于河長(zhǎng)制的水庫(kù)庫(kù)底清理工作新思路

張家豪，吳孝斌，王壽猛，覃華愛，郭 旺

(1.廣西大藤峽水利樞紐開發(fā)有限責(zé)任公司，廣西 南寧 530000；2.武宣縣人民政府，廣西 來賓 546100)

水作為江河湖泊的重要載體，承擔(dān)著人類生命活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用[1]。近年來，由于氣候變化、人類活動(dòng)影響和國(guó)內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加深，中國(guó)多數(shù)河流、湖泊和水庫(kù)出現(xiàn)了不同程度的水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞現(xiàn)象，甚至部分水系因此喪失了調(diào)蓄功能，生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞[2]。河長(zhǎng)制是在中國(guó)嚴(yán)峻水污染背景下，水環(huán)境保護(hù)行政治理模式的創(chuàng)新管理制度[3]，是解決中國(guó)復(fù)雜水問題的有效舉措[4]。由省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)河流、湖泊的管控和治理，促進(jìn)水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作[5]。為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大精神，踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，細(xì)化并落實(shí)好全面推行河長(zhǎng)制六大任務(wù)，新時(shí)期推行河長(zhǎng)制要重點(diǎn)抓好5個(gè)方面工作：一是建立完善河湖檔案，包括做好“一河一策”方案編制工作；二是開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，包括河道岸線保護(hù)利用、整治河道范圍內(nèi)亂堆垃圾和固體廢棄物；三是開展河湖系統(tǒng)治理，包括禁止亂占岸線水域空間、重點(diǎn)解決河湖管理保護(hù)界限不清和河湖水少、水臟的問題；四是夯實(shí)河長(zhǎng)責(zé)任，包括加強(qiáng)河長(zhǎng)制的明察暗訪、通報(bào)約談機(jī)制，督促河長(zhǎng)履職盡責(zé)；五是建立長(zhǎng)效機(jī)制，包括探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立完善河湖管理保護(hù)法規(guī)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

水庫(kù)庫(kù)底清理是水庫(kù)淹沒處理的重要組成部分，水庫(kù)清理的目的是保證樞紐工程安全運(yùn)行和保護(hù)水庫(kù)環(huán)境衛(wèi)生，控制水傳染疾病，防止水質(zhì)污染。水庫(kù)清理范圍是水庫(kù)蓄水前除原有水域面積外受淹沒的區(qū)域，清理內(nèi)容包括遺留在庫(kù)底的林木、構(gòu)(筑)物、生產(chǎn)生活垃圾、人畜糞便、易漂浮物、污染源和固體廢物等[6]。庫(kù)底清理要把環(huán)境保護(hù)放在首位，如庫(kù)底清理不及時(shí)、不徹底將會(huì)在水庫(kù)蓄水后對(duì)水庫(kù)水質(zhì)污染、庫(kù)周及下游人群健康、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護(hù)等多方面產(chǎn)生不利影響，將極大地影響河長(zhǎng)制提出的6項(xiàng)主要任務(wù)的落實(shí)，違背國(guó)家推行綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。從全面推行河長(zhǎng)制的目的和重點(diǎn)工作可以清楚地認(rèn)識(shí)到推行河長(zhǎng)制和水庫(kù)庫(kù)底清理之間的緊密聯(lián)系。因此，在全面推行河長(zhǎng)制背景下研究水庫(kù)庫(kù)底清理工作出現(xiàn)的新變化、新要求和面臨的新形式顯得尤為重要。

1 全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀

2016年12月，為響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”戰(zhàn)略[7]，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，在中國(guó)江河湖泊全面推行河長(zhǎng)制。2017年9月，水利部辦公廳印發(fā)了《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》的通知。截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已全面建立河長(zhǎng)制，提前半年完成了中央確定的目標(biāo)任務(wù)。各地已紛紛出臺(tái)配套政策，將河長(zhǎng)制工作納入政府績(jī)效考核，考核結(jié)果作為各級(jí)政府河長(zhǎng)綜合評(píng)價(jià)的依據(jù)。各級(jí)河長(zhǎng)辦已組織完成“一河一策”方案編制任務(wù)。全面推行河長(zhǎng)制使中國(guó)的治水思路由改變自然、征服自然向調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為轉(zhuǎn)變。

目前，河長(zhǎng)制推行時(shí)間短，相關(guān)制度仍在探索完善中，通過河長(zhǎng)制有關(guān)文件和各級(jí)河長(zhǎng)辦編制的“一河(湖)一策”方案可以看出河流水庫(kù)建設(shè)和水庫(kù)庫(kù)底清理工作對(duì)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的影響還未納入河長(zhǎng)制監(jiān)管、治理范圍，但依據(jù)全面推行河長(zhǎng)制的深刻內(nèi)涵和重要意義，河長(zhǎng)有責(zé)任對(duì)水庫(kù)庫(kù)底清理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。

2 水庫(kù)庫(kù)底清理工作實(shí)施現(xiàn)狀

2007年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了DLT 5381—2007《水電工程水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)規(guī)范》，2014年水利部發(fā)布了SL 644—2014《水利水電工程水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)規(guī)范》，兩部行業(yè)規(guī)范中都提到水庫(kù)庫(kù)底清理應(yīng)該以保護(hù)水庫(kù)生態(tài)環(huán)境、防止水質(zhì)污染、控制水傳染疾病、保證供水安全為目的進(jìn)行水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)工作。目前國(guó)內(nèi)水庫(kù)庫(kù)底清理工作從水庫(kù)淹沒影響的角度出發(fā)對(duì)庫(kù)底清理范圍、對(duì)象、內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，從水環(huán)境保護(hù)角度提出了對(duì)庫(kù)底林木進(jìn)行砍伐、對(duì)易漂浮物進(jìn)行就地處理或運(yùn)至庫(kù)外，從衛(wèi)生醫(yī)學(xué)的角度提出了衛(wèi)生清理和對(duì)傳染性污染源進(jìn)行清理，從人群健康的角度提出了對(duì)庫(kù)區(qū)進(jìn)行消毒、滅鼠和血吸蟲疫區(qū)處理措施。

水庫(kù)庫(kù)底清理規(guī)范發(fā)布時(shí)間早，在建水庫(kù)庫(kù)底清理工作的指導(dǎo)思想還僅局限于水庫(kù)淹沒影響范疇，未考慮新時(shí)代水利改革和全面推行河長(zhǎng)制的新變化、新要求，水庫(kù)庫(kù)底清理工作存在指導(dǎo)思想落后、水環(huán)境水生態(tài)保護(hù)力度不夠、庫(kù)底清理設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低、庫(kù)底清理投資概算偏少、庫(kù)底清理實(shí)施工作不徹底等問題。在全面推行河長(zhǎng)制背景下，水庫(kù)庫(kù)底清理工作應(yīng)該主動(dòng)結(jié)合河長(zhǎng)制相關(guān)政策，自覺接受河長(zhǎng)監(jiān)督檢查。

3 河長(zhǎng)制背景下水庫(kù)庫(kù)底清理工作新思路

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，提高保護(hù)意識(shí)

黨的十九大提出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，把堅(jiān)持“人與自然和諧共生”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。河長(zhǎng)制實(shí)施的主要任務(wù)在于對(duì)水資源、水域岸線、水環(huán)境、水生態(tài)、水污染治理和保護(hù)，還包括對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理[8]。在全面推行河長(zhǎng)制背景下，水庫(kù)庫(kù)底清理工作思路應(yīng)該把水環(huán)境保護(hù)提升到與保證樞紐工程及水庫(kù)運(yùn)行安全同等高度的地位。在下一次水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)規(guī)范修訂時(shí)，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)該將全面推行河長(zhǎng)制提出的“六大任務(wù)”新要求貫穿其中，從庫(kù)底清理設(shè)計(jì)規(guī)范的設(shè)計(jì)理念上把握環(huán)保優(yōu)先的發(fā)展趨勢(shì)，從水庫(kù)庫(kù)底清理工作的組織實(shí)施上加強(qiáng)河長(zhǎng)的監(jiān)督檢查力度，以達(dá)到高質(zhì)量、高效率完成水庫(kù)庫(kù)底清理工作的目的。

3.2 借力河長(zhǎng)制制度優(yōu)勢(shì)，提高庫(kù)底清理工作效率和質(zhì)量

河長(zhǎng)制由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)河流水環(huán)境、水生態(tài)保護(hù)負(fù)責(zé)，其基本原則是由各級(jí)河長(zhǎng)在水污染防治規(guī)劃指導(dǎo)下通過目標(biāo)分解、分級(jí)傳遞進(jìn)行水環(huán)境治理，并通過嚴(yán)格的評(píng)價(jià)考核機(jī)制予以獎(jiǎng)罰[9]。按照河長(zhǎng)制有關(guān)規(guī)定，地方政府作為河流保護(hù)治理工作的第一責(zé)任人，解決了由水利、環(huán)保部門協(xié)調(diào)同級(jí)其他職能部門存在的相互推諉、缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督缺失問題，也改善了“九龍治水”“水利不上岸、環(huán)保不下河”職責(zé)不清的狀況。水庫(kù)庫(kù)底清理工作往往涉及水利、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、住建、衛(wèi)生等多個(gè)部門，在實(shí)施過程中也會(huì)遇到缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)困難、缺乏監(jiān)督的問題。因此，在水庫(kù)庫(kù)底清理工作中可充分借助河長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)，由各級(jí)河長(zhǎng)全程參與庫(kù)底清理工作的各環(huán)節(jié)，幫助協(xié)調(diào)、指導(dǎo)庫(kù)底清理工作，從而使庫(kù)底清理實(shí)施工作更順暢、高效，不僅有助于打破庫(kù)底清理實(shí)施工作各行業(yè)各部門之間的壁壘，形成合力，使實(shí)施工作更加順暢，還有利于各行業(yè)、各學(xué)科交叉融合，協(xié)同作戰(zhàn)，提出更先進(jìn)合理的庫(kù)底清理方案，從而提高庫(kù)底清理質(zhì)量。

3.3 河長(zhǎng)制背景下庫(kù)底清理規(guī)劃設(shè)計(jì)新變化

3.3.1重視庫(kù)底清理調(diào)查工作

河長(zhǎng)制要求各地要做好“一河一策”方案編制工作，體現(xiàn)了中國(guó)治水思路進(jìn)入了從粗狂管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變的新階段，精準(zhǔn)施策是未來治水思路的最大特點(diǎn)，水庫(kù)庫(kù)底清理工作也應(yīng)緊隨國(guó)家政策變化方向，越來越精細(xì)化。為做好庫(kù)底清理工作，不僅要針對(duì)不同類型和功能水庫(kù)的運(yùn)行特點(diǎn)編制合理、可行的庫(kù)底清理設(shè)計(jì)方案，同時(shí)需要對(duì)庫(kù)底清理實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行認(rèn)真的復(fù)核和調(diào)查[10]。目前，國(guó)內(nèi)水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)方案編制時(shí)，庫(kù)底清理調(diào)查工作過于粗糙，只是簡(jiǎn)單地將水庫(kù)淹沒影響實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果作為庫(kù)底清理設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)資料開展設(shè)計(jì)工作，使庫(kù)底清理實(shí)施階段的工作量和投資與實(shí)際不符[11]。一方面，從庫(kù)底清理實(shí)物來看會(huì)存在漏項(xiàng)問題，如設(shè)計(jì)人員在編制實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則時(shí)，只調(diào)查要進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶?shí)物，無需補(bǔ)償?shù)膶?shí)物就不會(huì)列入實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則范疇，但是為防止污染水環(huán)境，沒有進(jìn)行調(diào)查的實(shí)物往往也需要庫(kù)底清理，因此在庫(kù)底清理設(shè)計(jì)時(shí)會(huì)存在漏項(xiàng)現(xiàn)象。另一方面，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段主要任務(wù)是查清實(shí)物的類別、數(shù)量、權(quán)屬、補(bǔ)償單價(jià)等屬性，并不會(huì)考慮滿足庫(kù)底清理設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的要求，如廁所、沼氣池等在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段往往按個(gè)數(shù)進(jìn)行單價(jià)補(bǔ)償，但在庫(kù)底清理階段需要考慮清理、運(yùn)輸、固廢處理、掩埋消毒等多個(gè)方面的具體工程措施，在庫(kù)底清理工程措施計(jì)量和概算編制時(shí)會(huì)出現(xiàn)未進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查而影響設(shè)計(jì)精度的問題。因此，只有更加深入細(xì)致地開展專門的水庫(kù)庫(kù)底清理調(diào)查工作才能保證庫(kù)底清理設(shè)計(jì)成果的可靠性，從而提高庫(kù)底清理質(zhì)量。

3.3.2細(xì)化庫(kù)底清理設(shè)計(jì)方案

水庫(kù)蓄水淹沒影響范圍廣、淹沒實(shí)物類型多，庫(kù)底清理規(guī)范對(duì)衛(wèi)生清理提出了消毒、污染物轉(zhuǎn)運(yùn)或填埋的處理方式，對(duì)水傳染病提出了防疫要求，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家衛(wèi)生防疫部門在庫(kù)底清理時(shí)實(shí)際采用的技術(shù)高于庫(kù)底清理規(guī)范中的要求，因此庫(kù)底清理時(shí)應(yīng)該邀請(qǐng)衛(wèi)生防疫部門專門指導(dǎo)，針對(duì)不同水庫(kù)特點(diǎn)，因庫(kù)施策，細(xì)化清理技術(shù)措施，提高庫(kù)底清理設(shè)計(jì)方案可操作性。

對(duì)于需特殊處理的工業(yè)廢水和固體廢棄物需委托專門的環(huán)保單位對(duì)庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)需要特殊處理的固體廢棄物和廢水進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查勘、試驗(yàn)、檢測(cè)，編制廢水和固廢清理專題報(bào)告。河長(zhǎng)制背景下特殊項(xiàng)目的清理工作需以最大限度減少對(duì)河流環(huán)境影響為首要目的進(jìn)行專項(xiàng)清理方案編制。專項(xiàng)清理方案應(yīng)根據(jù)不同流域、不同地域和水庫(kù)的功能定位，針對(duì)清理對(duì)象的特點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)細(xì)致的分析，確保水環(huán)境不污染。如向家壩水電站庫(kù)區(qū)涉及多家化工產(chǎn)品和造紙企業(yè)，編制了固廢和廢水處理專題報(bào)告[12]。再如小浪底水庫(kù)庫(kù)底清理時(shí)，小浪底水利樞紐建設(shè)管理局委托科研部門對(duì)庫(kù)區(qū)因煤炭、硫磺開采及煉磺而產(chǎn)生的特殊固廢進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和專題研究[13]，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)保效益。

3.3.3足額保障庫(kù)底清理投資經(jīng)費(fèi)

水電行業(yè)和水利水電行業(yè)水庫(kù)庫(kù)底清理規(guī)范發(fā)布后，對(duì)庫(kù)底清理工作提出了更高要求，但各行業(yè)目前在水庫(kù)庫(kù)底清理概算編制取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法方面沒有具體編制規(guī)定，大多數(shù)項(xiàng)目在庫(kù)底清理實(shí)施階段都存在水庫(kù)庫(kù)底清理投資概算不足的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)大比例超概情況。概算不足給庫(kù)底清理實(shí)施工作帶來困難，嚴(yán)重影響庫(kù)底清理質(zhì)量。在全面推行河長(zhǎng)制背景下，水庫(kù)庫(kù)底清理質(zhì)量要求將會(huì)越來越高，水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)方案將會(huì)越來越規(guī)范，庫(kù)底清理措施會(huì)越來越細(xì)化。因此，在編制水庫(kù)庫(kù)底清理概算時(shí)，需要不斷細(xì)化投資測(cè)算方法和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另外，大多數(shù)水庫(kù)庫(kù)底清理調(diào)查工作較為粗糙，隨著專業(yè)清理標(biāo)準(zhǔn)要求不斷提高，以“誰受益誰承擔(dān)費(fèi)用”的庫(kù)底特殊清理處理思路在實(shí)施過程中存在一定障礙，庫(kù)底清理方案編制單位應(yīng)在概算編制時(shí)足額計(jì)列庫(kù)底清理費(fèi)用，適當(dāng)考慮預(yù)留特殊清理項(xiàng)目概算和預(yù)備費(fèi)。國(guó)家有關(guān)部門在水庫(kù)移民概算編制規(guī)定中，應(yīng)適當(dāng)提高水庫(kù)庫(kù)底清理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，甚至單獨(dú)計(jì)列水庫(kù)庫(kù)底清理預(yù)備費(fèi)，全力配合河長(zhǎng)制推行工作。

3.3.4水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)方案應(yīng)征求河長(zhǎng)辦意見

河長(zhǎng)一般由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，對(duì)當(dāng)?shù)厮畮?kù)庫(kù)區(qū)特點(diǎn)和河流污染風(fēng)險(xiǎn)源較為熟悉，在水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)方案審查階段應(yīng)充分征求河長(zhǎng)辦意見。一方面河長(zhǎng)辦可對(duì)庫(kù)底清理范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)是否遺漏、設(shè)計(jì)是否合理提出意見，還可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)概算編制工價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、材料費(fèi)用、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)列投資是否合理提出建議。

水利部頒布的《一河(湖)一策方案編制指南》中明確指出，“一河(湖)一策”方案實(shí)施周期原則上為2～3 a。一方面，水庫(kù)蓄水前后水資源、水域岸線、水環(huán)境、水生態(tài)情況會(huì)發(fā)生突變，向河長(zhǎng)辦征求水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)方案意見，不僅能及時(shí)的向當(dāng)?shù)睾娱L(zhǎng)辦反映庫(kù)底清理可能引起的河流健康狀態(tài)的變化，還能為河長(zhǎng)辦在“一河(湖)一策”方案修編時(shí)提供依據(jù)，使“一河(湖)一策”方案與庫(kù)底清理設(shè)計(jì)方案在具體技術(shù)措施方面銜接得更加緊密，真正做到因河施策，保護(hù)河流健康狀態(tài)。

3.4 加強(qiáng)水庫(kù)蓄水前河流健康調(diào)查工作

水庫(kù)蓄水會(huì)對(duì)河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、水體自凈能力、水土流失、水生生物等方面造成嚴(yán)重影響。因此，加強(qiáng)水庫(kù)蓄水前河流健康指標(biāo)調(diào)查、監(jiān)測(cè)和留底。通過對(duì)水庫(kù)蓄水前后河流健康指標(biāo)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析，可充分了解水庫(kù)庫(kù)底清理對(duì)河流健康的影響。針對(duì)不同河流特點(diǎn)，構(gòu)建合理的河流健康評(píng)價(jià)模型，確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)水庫(kù)蓄水前后河流健康指標(biāo)變化，分析河流服務(wù)功能、環(huán)境功能、利用功能、生態(tài)功能[14]等河流健康指標(biāo)，充分掌握河流健康等級(jí)和發(fā)展趨勢(shì)。河長(zhǎng)辦可根據(jù)河流健康評(píng)估結(jié)果，協(xié)同有關(guān)單位做好河流健康診斷工作，提出河流后續(xù)開發(fā)的限制性要求和水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)主要對(duì)策措施[15]，確保河流水庫(kù)健康安全。同時(shí)，加強(qiáng)河流健康各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)也是檢驗(yàn)河長(zhǎng)制治理效果的有效手段[16]。

4 結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制作為一種綜合管理制度，明確了河湖污染治理的責(zé)任、權(quán)利和利益關(guān)系，全面推行河長(zhǎng)制將對(duì)水庫(kù)庫(kù)底清理工作提出更多的要求，以更好地保護(hù)河流生態(tài)環(huán)境安全。水庫(kù)庫(kù)底清理工作也將基于河長(zhǎng)制的推行，迎來新的發(fā)展方向和發(fā)展思路。