鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村“兩委”職能定位及績效評估研究

●白杰峰 魏久朋

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的繼承和發(fā)展，是實現(xiàn)我國新時代農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民工作現(xiàn)代化的戰(zhàn)略規(guī)劃。2018年“中央一號文件”《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略定義為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。[1]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實施，將會使我國出現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)民培育、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)全域推進的新變化。[2]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一國家頂層設(shè)計對村“兩委”的職能轉(zhuǎn)化提出了客觀要求，作為貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，對村“兩委”的職能定位研究尤為重要。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)構(gòu)建村“兩委”職能績效評估機制，是促使其正確和有效履行職能的有機保障。

一、文獻回顧與問題提出

在我國農(nóng)村村民自治組織中，村“兩委”主要指“村黨支部委員會”和“村民委員會”，兩者同是國家在農(nóng)村建立的正式組織，農(nóng)村社會其他的組織均是村“兩委”的“配套機構(gòu)”。建國以來，我國農(nóng)村基層組織先后歷經(jīng)了土地改革時期的農(nóng)會組織、合作化運動時期的鄉(xiāng)（村）政府及后期的高級社、人民公社運動中的生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊、村民自治全面實施后的村民委員會等歷史形態(tài)，相應(yīng)地，農(nóng)村基層組織的職能也歷經(jīng)了不同時期的轉(zhuǎn)換。國內(nèi)學(xué)者對村“兩委”的已有研究主要集中在以下幾方面：

首先，對村“兩委”的性質(zhì)界定而言，王世官研究認(rèn)為，兩者的共同特征表現(xiàn)為，一是均由國家自上而下地建立，二是均被納入國家權(quán)力控制的范圍；兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在權(quán)力的來源上，實現(xiàn)村民直選制度后兩者的權(quán)力來源出現(xiàn)了分野，村黨支部的權(quán)力來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命與支部推選，而村民委員會的權(quán)力只能來自全村選民的投票選舉。[3]（p27-28）

其次，是集中研究和探討村“兩委”之間的關(guān)系。一是從村民自治的視角進行的研究，姜秀杰認(rèn)為，由于兩個組織的性質(zhì)、權(quán)力來源、合法性基礎(chǔ)及其運行機制等方面存在差異，從而導(dǎo)致村“兩委”之間經(jīng)常發(fā)生沖突，解決村“兩委”之間的矛盾，形成村莊治理的合力才能更好地實施村民自治。[4]（p1）陳波濤認(rèn)為，受制度模糊性大、可操作性不強導(dǎo)致兩委權(quán)職不清晰，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思想，村民委員會角色錯位，農(nóng)村能人普遍外流導(dǎo)致剩余農(nóng)民的話語權(quán)弱化等因素的影響，村“兩委”之間的關(guān)系呈現(xiàn)出村黨組織統(tǒng)管包辦，村委會越俎代庖，村“兩委”分庭抗禮的矛盾局面。[5]（p1）二是從城鎮(zhèn)化進程的視角切入，王曉東認(rèn)為，村“兩委”之間的沖突，不僅僅是村“兩委”成員個人的因素，也不局限于村落本身的范圍，更有制度的根源，文化的影響，經(jīng)濟利益的驅(qū)使和基層政府政治層面的干預(yù)。[6]（p1）三是從制度建設(shè)層面出發(fā)，徐大兵提出，在制度設(shè)計中，村“兩委”的職責(zé)交叉、規(guī)定過于原則、不可操作性和缺乏保障機制等是造成村“兩委”沖突的制度原因，要建立和諧的村“兩委”關(guān)系，必須在制度建設(shè)上進一步厘清雙方的職責(zé)。[7]（p22）

最后，部分學(xué)者也重點對村民委員會一方的職能進行了系統(tǒng)而全面的研究。張麗琴的研究具有一定的代表性，基于立法分析與實踐考察的視角，從村委會職能的法律規(guī)定，環(huán)境變遷與村委會職能的實施困境，村委會職能改革的宏觀進路和具體路徑等方面作出了很大的創(chuàng)新性研究。[8]

綜上，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者從理論和實踐層面對村“兩委”的性質(zhì)和關(guān)系進行了深入的研究，而對村“兩委”的具體職能以及績效評估機制的研究卻很少。在理論層面對村“兩委”的權(quán)力來源進行了法理界定，為我們研究村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的職能定位提供了學(xué)理基礎(chǔ)；在實踐層面，從不同視角切入，重點對村“兩委”在村民自治實踐活動中所表現(xiàn)的互動關(guān)系進行了探討，為我們厘清村“兩委”職責(zé)權(quán)限，調(diào)適農(nóng)村黨政關(guān)系，促使村“兩委”在貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中形成合力、走向雙贏積累了現(xiàn)實層面的經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，村“兩委”既是農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等方面的直接管理者，又是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項政策的實際執(zhí)行者。為了適應(yīng)新時代下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，村“兩委”的職能必須跟上時代發(fā)展的進程。因此，本文研究的目的主要有兩個，一是明確村“兩委”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職能定位；二是在明確職能定位的基礎(chǔ)上，嘗試探索建構(gòu)村“兩委”職能績效考評機制，為村“兩委”的有效履職以及真正落實鄉(xiāng)村振興各項政策提供考核機制保障。

二、村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的職能定位

黨的十九大報告提出全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是：“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！薄9]這一要求是將我國在新時代以經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)為架構(gòu)的“五位一體”總體布局深入貫徹到農(nóng)村社會發(fā)展中的重大戰(zhàn)略決策。村“兩委”作為政策方針的執(zhí)行者，按照國家頂層設(shè)計的要求，村“兩委”的職能應(yīng)該向經(jīng)濟、政治、文化、社會生態(tài)和黨建等方面實現(xiàn)積極有效的轉(zhuǎn)換。

（一）經(jīng)濟職能

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，產(chǎn)業(yè)興旺農(nóng)村才能發(fā)展，農(nóng)民才能富裕。村“兩委”依法具有管理農(nóng)村集體土地和財產(chǎn)的經(jīng)濟職能，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，村“兩委”的職能應(yīng)該要與構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系三個重點有機銜接。一是抓緊做好開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作。保護好耕地紅線，推進農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以加快發(fā)展農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)作物、畜禽、水產(chǎn)、林木種業(yè)。二是為構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，促進村民走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路提供多方面的服務(wù)。村“兩委”要做村民致富的帶頭人和排頭兵，為村民提供全方位的一體化服務(wù)，這種服務(wù)應(yīng)沿產(chǎn)業(yè)鏈，從產(chǎn)前生產(chǎn)資料的供給、信息咨詢、市場導(dǎo)向，到產(chǎn)中的生產(chǎn)、機耕、灌溉、種苗、植保、技術(shù)、防病直至產(chǎn)后的運、銷、貯、保、等，[10]（p53）以推進農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化發(fā)展。三是在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮好經(jīng)濟籌劃功能。村“兩委”要根據(jù)本村的實際對本村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)項目規(guī)劃、村級財務(wù)收支、集體資產(chǎn)的保值增值做好科學(xué)合理的規(guī)劃。

（二）政治職能

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一是：“毫不動搖地堅持和加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨管農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的政治保障?！盵11]村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是農(nóng)村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨支部在鄉(xiāng)村振興中應(yīng)該突出自身的政治功能，創(chuàng)新黨建工作，以黨建促振興，為鄉(xiāng)村振興提供堅強的戰(zhàn)斗堡壘作用。同時，村民委員會在整個村民自治組織體系中處于中心地位，是整個村民自治運作的樞紐環(huán)節(jié)，也是村民自治與國家管理的聯(lián)接點。[12]（p91）因此，村委會要提升對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治意識，配合村支部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在村“兩委”政治合力的驅(qū)動下，進一步推進村民自治中民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的新發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和勝利奠定堅實的政治基礎(chǔ)。

（三）文化職能

鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的保障。積極發(fā)揮村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的文化職能，促進繁榮興盛的鄉(xiāng)村文化建設(shè)，首先要明確村“兩委”文化職能的意蘊范圍。農(nóng)村文化建設(shè)包含了“農(nóng)村社區(qū)文化”和“農(nóng)村文化”兩個不同的概念，嚴(yán)格而言，農(nóng)村社區(qū)文化是指農(nóng)村社區(qū)居民對其所生活的社區(qū)（共同體）所具有的一種歸屬或認(rèn)同感、獨特的價值理念以及調(diào)適社區(qū)居民行為的倫理規(guī)范，而農(nóng)村文化這個概念，主要是相對城市文化（或都市文化）而言的，農(nóng)村社區(qū)文化是農(nóng)村文化的重要組成部分。[13]（p138）村“兩委”的文化職能應(yīng)該包含這兩種概念。首先，村“兩委”要加強農(nóng)村思想道德建設(shè)，創(chuàng)新宣傳形式和手段，借用互聯(lián)網(wǎng)新媒體，構(gòu)建完備的農(nóng)村思想文化宣傳教育體系；其次，要充分挖掘農(nóng)村農(nóng)耕文明中的優(yōu)秀成分，傳承創(chuàng)新，以凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)；最后，在國家政策的支持下，建立健全農(nóng)村公共文化服務(wù)機制和文化基礎(chǔ)設(shè)施，按照有標(biāo)準(zhǔn)、有網(wǎng)絡(luò)、有內(nèi)容、有人才的要求，以文化惠及村民，提升文化服務(wù)實效，促進村民科學(xué)文化素養(yǎng)的大幅提升。

（四）社會職能

治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的社會職能具有基礎(chǔ)性、綜合性和全局性的特點，必須堅持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理場域中，自治是基礎(chǔ)，法治是根本，德治是保障。村“兩委”的社會職能應(yīng)該在這三者的有機統(tǒng)一下展開。第一，要深化村民自治實踐。依托村民會議和村民代表大會，健全和創(chuàng)新農(nóng)村基層群眾自治組織的體制機制建設(shè)；推動村民自治中的協(xié)商民主發(fā)展；大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會組織，有效實現(xiàn)農(nóng)民的自主參與、自我管理、自我服務(wù)、自我保護。[14]（p61）第二，按照全面依法治國的基本方略，推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)。加強村“兩委”自身法律素養(yǎng)，加大農(nóng)村普法宣傳，引導(dǎo)廣大農(nóng)民增強尊法學(xué)法守法用法意識；建立健全鄉(xiāng)村社會法律服務(wù)體系，拓寬村民的法律援助和司法救助渠道。第三，重視鄉(xiāng)村德治水平的提升，強化村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會的道德教化功能，探索和建立村民道德獎懲機制。最后，要在村“兩委”的牽頭下，完善和落實農(nóng)村社會綜合治理責(zé)任考評機制，維護鄉(xiāng)村社會的平安穩(wěn)定。

（五）生態(tài)職能

生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。按照尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的基本原則，維護好農(nóng)村良好的生態(tài)宜居環(huán)境，村“兩委”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要積極承擔(dān)和發(fā)揮生態(tài)職能。首先，根據(jù)本村實際，準(zhǔn)確統(tǒng)計好農(nóng)村生態(tài)資源總量，配合相關(guān)部門做好農(nóng)村山水林田湖草系統(tǒng)的統(tǒng)籌治理；其次，通過民主程序制定好村莊內(nèi)部的生態(tài)環(huán)境治理獎懲制度，引導(dǎo)村民加強農(nóng)村突出環(huán)境問題的綜合治理；最后，正確處理農(nóng)村生態(tài)資源開發(fā)和保護的關(guān)系，具備市場思維、互聯(lián)網(wǎng)思維，挖掘農(nóng)村生態(tài)旅游潛能，開發(fā)農(nóng)村特色生態(tài)產(chǎn)品，促進農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟的建立和發(fā)展。以村“兩委”生態(tài)職能的有效發(fā)揮，實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的良性統(tǒng)一。

（六）黨建職能

2016年黨的十八屆六中全會深刻探討了新時代全面從嚴(yán)治黨的若干重大問題，認(rèn)為黨要管黨必須從黨內(nèi)政治生活管起，從嚴(yán)治黨必須從黨內(nèi)政治生活嚴(yán)起。農(nóng)村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，村支委在鄉(xiāng)村振興中作為領(lǐng)導(dǎo)力量，應(yīng)該加強農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)職能。其黨建職能內(nèi)容應(yīng)該包括：第一，組織農(nóng)村支部黨員持續(xù)加強對黨的十九大精神的學(xué)習(xí)，深刻理解實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要意義；第二，強化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，創(chuàng)新組織設(shè)置和活動方式，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，穩(wěn)妥有序開展不合格黨員處置工作，著力引導(dǎo)農(nóng)村黨員發(fā)揮先鋒模范作用；[15]第三，完善農(nóng)村黨員學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，積極吸收農(nóng)村優(yōu)秀青年，為鄉(xiāng)村振興提供人才支撐；第四，根據(jù)實際，研究農(nóng)村基層黨組織工作條例，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的工作指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、任務(wù)和方法，強化村黨支部的規(guī)劃引領(lǐng)能力，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項政策貫徹落實。

三、村“兩委”職能績效評估模型的構(gòu)建

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，保證村“兩委”以上各項職能切實履行和產(chǎn)生實效，須要科學(xué)建立村“兩委”職能績效評估體系。在過去的村“兩委”績效評估中主要存在績效目標(biāo)不明確、評估體系不健全、指標(biāo)單一化、效率和效果不協(xié)調(diào)等問題。根據(jù)公共部門績效評估理論，績效評估機制的構(gòu)建應(yīng)該秉承系統(tǒng)全面、客觀公正、持續(xù)穩(wěn)定、公平公開、操作簡便、適用寬廣的原則。[16]（p33—35）于此，下面就“維度—基本指標(biāo)—修正指標(biāo)”和“對象—主體”兩種績效評估模型的構(gòu)建進行闡釋。

（一）“維度—基本指標(biāo)—修正指標(biāo)”評估模型[17]（p37）

圖1“維度—基本指標(biāo)—修正指標(biāo)”評估模型結(jié)構(gòu)圖

如圖1“維度—基本指標(biāo)—修正指標(biāo)”評估模型結(jié)構(gòu)圖所示，將村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的經(jīng)濟、政治、文化、社會和黨建職能作為評估對象，設(shè)置基本建設(shè)、運作機制和工作業(yè)績?nèi)N維度。維度處于基本指標(biāo)之上，居整個評估模型的中間層次，是對評估范圍的類型劃分，通過維度區(qū)分，可使評估層面更加條理化，評估視角更加集中，評估指標(biāo)更具有可比性；基本指標(biāo)是反映公共部門績效的基礎(chǔ)性指標(biāo)，直接與評估對象的工作性質(zhì)和職能相關(guān)；指標(biāo)要素實際上就是基本指標(biāo)中定性指標(biāo)的評議標(biāo)準(zhǔn)；修正指標(biāo)一是對基本指標(biāo)評估中的不實情況和客觀因素進行校正，二是可以使處在不同行政環(huán)境的同類評估對象處于基本一致的評估起點上。[18]（p37—38）當(dāng)然，這種評估模型中的維度、基本指標(biāo)、指標(biāo)要素和修正指標(biāo)可根據(jù)評估對象的實際情況進行具體設(shè)置，不受內(nèi)容和數(shù)量的限制。

以對村支委在鄉(xiāng)村振興中加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)（黨建職能）的績效評估為例，可以建立如下的績效評估測評表：

表1 村支委“黨建職能”績效評估測評表

表1具體展示了“維度—基本指標(biāo)—修正指標(biāo)”評估模型對村支委在鄉(xiāng)村振興中黨建職能績效評估的具體運用，以此為例，對村“兩委”在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)方面的職能績效評估，同樣可以根據(jù)不同的職能評估對象設(shè)置實際所需的評估維度、基本指標(biāo)、指標(biāo)要素以及修正指標(biāo)，以促進對村“兩委”職能績效評估向系統(tǒng)全面、公平公正、操作簡便的方向發(fā)展。

（二）“對象—主體”評估模型[19]（p39）

圖2“對象—主體”評估模型結(jié)構(gòu)圖

如圖2“對象—主體”評估模型結(jié)構(gòu)圖所示，評估對象設(shè)定為村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)以及黨建等各項具體職能；評估主體主要解決由誰來評估的問題，主要包括自評主體、否定指標(biāo)評估主體、第三方評估組織、直接主管領(lǐng)導(dǎo)以及相對人等，它是一個多元主體結(jié)構(gòu)。以對村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的職能績效評估為例，其中，自評主體可以是村“兩委”組成人員或村民代表大會組成人員；否定指標(biāo)評估主體主要是針對職能績效的負(fù)面因素進行的測評，其設(shè)置比較靈活，須根據(jù)具體評估對象的情況而定；第三方評估組織可以由社會專業(yè)評估機構(gòu)、大眾媒體或?qū)＜易稍儥C構(gòu)組成，它的原則是必須獨立于評估對象系統(tǒng)之外，以保證評估結(jié)果的客觀公正；直接主管領(lǐng)導(dǎo)可以是上級相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人或是上級下派的“駐村干部”等；相對人主要是指村莊內(nèi)部的村民群體，由于村民群體在很大程度上會受到知識能力的限制，因此對“相對人”這一主體結(jié)構(gòu)的評估結(jié)果必須要處理精當(dāng)。

此外，在“對象—主體”評估模型中，評估對象是確定的和唯一的，而評估主體是多元組合的。在多元評估主體中可以分為外部和內(nèi)部兩種。如果是為了對村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的實際履職情況或職能發(fā)揮后產(chǎn)生的實際效應(yīng)，就應(yīng)該由外部評估主體，如第三方評估組織和相對人來進行；若是村“兩委”為了對職能實施中的情況進行自我檢測，糾正錯誤，以便完善和發(fā)展，就應(yīng)該由內(nèi)部評估主體，如自評主體、直接主管領(lǐng)導(dǎo)來實施測評。多元組合是“對象—主體”評估模型的基本原則，而各主體的內(nèi)外部劃分，又可以各取所需，保證評估主體的獨立性，提高評估結(jié)果的客觀公正度。

四、有效實施村“兩委”職能績效評估的具體路徑

村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中各項職能的實施，是一個綜合性的范疇、完整性的系統(tǒng)和動態(tài)性的過程。因此，對村“兩委”職能績效的評估也是一個全面、系統(tǒng)和動態(tài)的過程。要促使上述兩種評估模型能夠在現(xiàn)實層面有效運行，還需從評估基礎(chǔ)、評估動力、評估氛圍、評估保障等方面探索有效實施對村“兩委”職能績效評估的具體路徑。

（一）績效評估基礎(chǔ)：建立健全績效評估配套制度

首先，要實現(xiàn)村“兩委”職能績效評估的制度化和常規(guī)化。美國學(xué)者道格拉斯·諾斯將制度定義為：“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德規(guī)范，它旨在約束主體的福利或效用最大化利益的個體行為?！盵20]（p185）村“兩委”作為農(nóng)村村民自治組織的管理者，其在鄉(xiāng)村振興中的職能績效評估依然需要自身以農(nóng)村公共部門的身份來推動，由于受政治性或經(jīng)濟性因素的影響，難免會產(chǎn)生既得利益的沖突而阻礙績效評估的有效實施。因此，將村“兩委”職能績效評估制度化和常規(guī)化，提供強有力的制度保障，才能保證評估機制的高效運轉(zhuǎn)。

其次，要建立實際有效的績效評估申訴制度。建立村“兩委”職能績效評估申訴制度是為了對評估中出現(xiàn)誤差和偏見的一種救濟?！坝捎诳荚u者的偏見，評估標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，文獻資料不全，程序失誤或缺乏培訓(xùn)，公共部門績效評定的可靠性和權(quán)威性將受到影響。”[21]（p435）雖然在評估工具和評估方法上難以完全杜絕不公平和偏差的發(fā)生，但是建立評估申訴制度給評估對象對評估不當(dāng)?shù)牡胤接辛松暝V的渠道，促進評估雙方的良性互動，防止相關(guān)利益者的干涉而影響評估結(jié)果的公平公正，從而保證對村“兩委”職能績效評估的持續(xù)健康運行。

最后，應(yīng)該建立合理的績效評估獎懲制度。適當(dāng)合理的獎懲制度在績效評估中發(fā)揮著激勵與約束、引導(dǎo)和示范以及競爭與發(fā)展的功能。獎懲制度與一定的物質(zhì)利益和精神利益掛鉤，在村“兩委”的職能績效評估中能夠發(fā)揮較強的刺激功能，可以調(diào)動村“兩委”接受職能績效評估的積極性和主動性。獎懲的優(yōu)勝劣汰可以激發(fā)村“兩委”在履職過程中切實工作，不斷進取。

（二）績效評估動力：強化政府政策支持和社會監(jiān)督力量

一定意義上講，村民自治是一種新的鄉(xiāng)村整合方式，是晚清以降現(xiàn)代國家通過自上而下的政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)等方式整合鄉(xiāng)村社會的延續(xù)。[22]（p25）在我國現(xiàn)實政治生活中，農(nóng)村社會作為國家政策得以實際推行的末梢，村“兩委”這個國家政權(quán)“代理人”所具備的職能的權(quán)力基礎(chǔ)雖然來源于村民的直接選舉，但是職能的發(fā)揮一定程度上得力于上級政府部門的推動。因此，對村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的職能績效評估的順利進行有賴于上級領(lǐng)導(dǎo)，特別是一級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和政府政策的強力推動。這樣才能促使村“兩委”明確自身的職能目標(biāo)和所肩負(fù)的責(zé)任；此外，村“兩委”所擁有的職能權(quán)限雖有國家法律規(guī)定，但作為農(nóng)村社會的公共性權(quán)力，在對村“兩委”職能績效評估中強化村民、利益相關(guān)群體或個體、網(wǎng)絡(luò)輿論媒介等的監(jiān)督力量，讓政府政策支持和社會監(jiān)督力量形成合力，才能為村“兩委”職能績效評估機制的良好運行提供不竭的動力。

（三）績效評估氛圍：創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共文化宣傳

文化具有強大的潛移默化的作用。在政治層面，文化是一個國家中的階級、團體和個人某種特定的政治價值觀念、政治心理和政治行為模式，是其在政治體系和政治活動中所處的地位和作用的一種態(tài)度和價值傾向。[23]（p267）營造村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中職能績效評估的文化氛圍應(yīng)該屬于政治文化的范疇。必須加強和創(chuàng)新績效評估的文化宣傳。首先，可以根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文本印制相應(yīng)的評估宣傳手冊發(fā)放給村民，提升其對村“兩委”職能績效評估作用和意義的了解，只有了解才能接受。其次，利用村級廣播站的定時播報，加大評估的宣傳力度。最后，通過村民活動中心、農(nóng)家書屋、村務(wù)公開欄等平臺，以正式出版物、文件通告、政策資料、海報等形式進行評估宣傳。將村“兩委”職能績效評估融入到鄉(xiāng)村社會公共文化宣傳中，可以轉(zhuǎn)變村民對績效評估的負(fù)面看法，樹立村民取向的績效觀，即對村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中職能績效評估的出發(fā)點和落腳點是為了村民而不是為了村“兩委”或上級政府部門。這樣才能促進績效評估的順利進行，增加對評估的透明度和公信力。

（四）績效評估保障：提升評估信息的收集和處理能力

有學(xué)者研究認(rèn)為：“西方國家在推進績效評估措施的同時，提出了以構(gòu)筑顧客為導(dǎo)向的電子政府和政府在線服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，以提高政府收集、處理信息的能力?！盵24]可見，在績效評估過程中，缺乏較強的信息收集和處理能力勢必會影響績效評估結(jié)果的精確度。對村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中職能績效評估過程中，評估結(jié)果的有效性很大程度上取決于評估信息本身的質(zhì)量。這就要求，一方面，在評估過程中要及時進行信息反饋和信息處理，在問題出現(xiàn)時立即處理，對某些重要事件做好完整的原始記錄，為整個評估奠定信息基礎(chǔ)；另一方面，要借助相關(guān)法律、法規(guī)強制要求村“兩委”公開職能實施的相關(guān)信息（保密信息除外），對于拒絕公開的行為要加以懲處。此外，善于運用網(wǎng)絡(luò)媒介、電話訪問、電子郵件等拓寬村民投訴渠道，由專門人員負(fù)責(zé)投訴信息的收集和處理，處理的信息結(jié)果也應(yīng)該公開。評估信息的公開透明極大地調(diào)動村民群體的監(jiān)督，拓寬信息收集渠道，通過強化信息的處理能力，為績效評估的準(zhǔn)確和高效提供有力保障。

五、結(jié)語

堅持鄉(xiāng)村全面振興，促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，須要統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和基層黨組織建設(shè)。村“兩委”作為農(nóng)村村民自治組織的“當(dāng)家人”，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求其在新時代鄉(xiāng)村治理中的職能也應(yīng)該向經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨建方面轉(zhuǎn)換和定位。要保證鄉(xiāng)村振興各項具體政策貫徹落實和產(chǎn)生成效，離不開村“兩委”各項相應(yīng)職能的切實履行。構(gòu)建系統(tǒng)、規(guī)范、科學(xué)、持續(xù)的村“兩委”職能績效評估機制，從評估基礎(chǔ)、評估動力、評估氛圍和評估保障等方面推進村“兩委”職能績效評估的有效實施，提高村“兩委”在鄉(xiāng)村振興中的履職效能，才能加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。