中國特色殘疾人康復(fù)事業(yè)發(fā)展道路探析

陶慧芬 江傳曾 唐利娟

隨著20世紀(jì)醫(yī)學(xué)技術(shù)的興起和發(fā)展，殘疾被定義為個人的“生理或精神缺陷”，需要通過醫(yī)學(xué)治療和康復(fù)措施予以矯治。由于兩次世界大戰(zhàn)造成大量人員傷殘，西方發(fā)達國家和地區(qū)的殘疾康復(fù)服務(wù)體系得以迅速建立和發(fā)展，當(dāng)時服務(wù)對象仍主要限于傷殘軍人和產(chǎn)業(yè)事故工人。福利制度確立后，作為公民基本權(quán)利，所有殘疾人均可以接受康復(fù)服務(wù)。目前，不論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，康復(fù)均是殘疾人工作基本內(nèi)容。

改革開放尤其是中國殘聯(lián)成立以來，經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國殘疾人康復(fù)事業(yè)走過了從無到有、從小到大、從點到面的發(fā)展歷程，已初步形成了中國特色的殘疾人康復(fù)道路。黨的十九大提出：發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強殘疾康復(fù)服務(wù)，對新時代殘疾康復(fù)事業(yè)提出了更高要求。分析研究中國特色殘疾人康復(fù)事業(yè)發(fā)展道路，對于做好新時代殘疾人康復(fù)工作具有重要意義。在此背景下，有必要對我國殘疾人康復(fù)事業(yè)的發(fā)展歷程、制度特征及其面臨的挑戰(zhàn)與機遇做一梳理，并提出未來發(fā)展的重點方向。

1.中國特色殘疾人康復(fù)事業(yè)發(fā)展道路回顧

殘疾人康復(fù)可以說是新時期中國殘疾人事業(yè)的敲門磚，正如鄧樸方所言，“所謂做殘疾人工作，開始也沒想到，就是想建個康復(fù)中心，讓中國人能有一個康復(fù)的機會”[1]。總體來看，中國殘疾人康復(fù)事業(yè)道路走過了從項目推動到制度建設(shè)、從注重康復(fù)到康復(fù)與殘疾預(yù)防并重的歷程。

1.1 從項目推動到制度建設(shè)

從康復(fù)事業(yè)發(fā)展歷程來看，一方面根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展和醫(yī)療服務(wù)資源實際，以項目推動為抓手不斷發(fā)展，同時針對項目推動的不確定和自由裁量性，不斷完善制度化建設(shè)，使得康復(fù)服務(wù)逐步上升為殘疾人的一項基本權(quán)利。

1.1.1 項目推動：從單項康復(fù)到全面康復(fù)。中國殘疾人康復(fù)工作起步于20世紀(jì)80年代。1986年，中國殘疾人康復(fù)協(xié)會成立，國際上新的康復(fù)理念和康復(fù)技術(shù)開始進入中國。1987年國務(wù)院組織開展第一次全國殘疾人狀況抽樣調(diào)查，數(shù)據(jù)表明中國有5164萬殘疾人，大多數(shù)殘疾人沒有得到必要的康復(fù)醫(yī)療。1988年，殘疾人事業(yè)“五年工作綱要”（1988—1992年）確定白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)、兒麻矯治手術(shù)和聾兒聽力語言訓(xùn)練作為三項搶救性康復(fù)工程在全國推動，這是我國針對殘疾人的第一個專項康復(fù)項目，并由中央財政給予支持。同時康復(fù)的基礎(chǔ)性工作起步，社區(qū)康復(fù)逐步展開。此后，每個5年規(guī)劃都根據(jù)殘疾人的康復(fù)需求增加康復(fù)項目，陸續(xù)實施了殘疾兒童搶救性康復(fù)、貧困殘疾人輔助器具適配、防盲治盲、防聾治聾等重點康復(fù)項目，形成了如“白內(nèi)障復(fù)明”“啟聰行動”“社區(qū)培育”“七彩夢”等具有廣泛社會效益的康復(fù)項目“品牌”。 “十三五”規(guī)劃（2016年—2020年）開始提出實施精準(zhǔn)康復(fù)，為殘疾人提供基本康復(fù)服務(wù)。經(jīng)過實施7個“五年規(guī)劃”（歷次規(guī)劃殘疾人康復(fù)項目及實施效果見表1），康復(fù)服務(wù)對象逐漸覆蓋所有殘疾類別全生命周期的殘疾人，殘疾人康復(fù)服務(wù)覆蓋率達到65%，4000多萬殘疾人通過實施康復(fù)項目受益。

表1 歷次殘疾人事業(yè)5年規(guī)劃殘疾人康復(fù)項目及實施效果

續(xù)表

總體而言，我國殘疾康復(fù)工作起步晚、起點低、基礎(chǔ)薄弱。在起始階段，“貫徹從實際出發(fā)，面向殘疾人，注重實效，奠定基礎(chǔ)，穩(wěn)步提高的原則?！眻猿謫栴}導(dǎo)向，著眼于“緊迫性”，許多工作帶有搶救的性質(zhì)。在發(fā)展過程中，從“應(yīng)急”入手，如肢體殘疾康復(fù)，從搶救性的兒麻矯治手術(shù)入手，發(fā)展到建立假肢裝配點，推廣普及型假肢，開展社區(qū)、家庭康復(fù)訓(xùn)練。通過項目帶動建設(shè)和拓展，從三項康復(fù)到全殘疾類別康復(fù)，從搶救性兒童康復(fù)到全生命周期康復(fù)，形成了多元化、多層次的康復(fù)服務(wù)模式。

1.1.2 制度建設(shè)：從臨時救濟型項目推動到制度建設(shè)?！皺?quán)利”的最好鞏固是利益制度化。項目是推動工作的重要手段，但有很強的時效性、對象的局限性和不可持續(xù)性，制度保障才是根本性、普遍性、長久性的保障。適時總結(jié)殘疾人康復(fù)工作經(jīng)驗，把經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為制度，從而保障殘疾人康復(fù)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使康復(fù)服務(wù)惠及全體殘疾人。經(jīng)過近30年的殘疾人康復(fù)工作實踐，從單純實施康復(fù)項目，康復(fù)服務(wù)僅能覆蓋部分殘疾人，到逐步著力推動保障殘疾人健康與康復(fù)權(quán)益的制度建設(shè)，目前已基本建立覆蓋殘疾人康復(fù)的法律政策制度體系。

（1）將殘疾人康復(fù)納入法制化的軌道，以政策保障康復(fù)工作的落實。我國1990年制定的《殘疾人保障法》用專章對殘疾人康復(fù)做出了規(guī)定，明確“國家和社會采取康復(fù)措施，幫助殘疾人恢復(fù)或者補償功能，增強其參與社會生活的能力。”2008年修訂的《殘疾人保障法》也明確“國家保障殘疾人享有康復(fù)服務(wù)的權(quán)利。各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，為殘疾人康復(fù)創(chuàng)造條件，建立和完善殘疾人康復(fù)服務(wù)體系，并分階段實施重點康復(fù)項目，幫助殘疾人恢復(fù)或者補償功能，增強其參與社會生活的能力”?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返念C布實施，將殘疾人康復(fù)納入了法制化的軌道。

殘疾人康復(fù)也納入了其他專門法律。2012年10月頒布的《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》充分吸收了殘疾人精神康復(fù)工作的實踐經(jīng)驗，將精神殘疾人康復(fù)納入了精神衛(wèi)生事業(yè)總體規(guī)劃，從而確保精神殘疾人康復(fù)工作具有法律依據(jù)。

（2）政策推動。隨著康復(fù)工作的開展，康復(fù)政策陸續(xù)制定，保障了康復(fù)工作的落實。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》對加強殘疾人醫(yī)療康復(fù)和殘疾預(yù)防工作提出明確要求：“保障殘疾人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。健全殘疾人康復(fù)服務(wù)保障措施。建立健全殘疾預(yù)防體系。”，為殘疾人康復(fù)事業(yè)發(fā)展明確了制度框架。

為適應(yīng)殘疾人更高水平的康復(fù)需求，國家出臺了一系列重要政策文件。2016年10月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》，首次以國家層面謀篇布局康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)，對今后一個時期我國康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作出全面部署。2017年1月，國務(wù)院常務(wù)會議通過《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作條例》，這是我國關(guān)于殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作的第一部綜合性法規(guī)，首次以法規(guī)形式規(guī)定了殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作的基本原則、方針和主要舉措，確立了政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與的工作機制，明確了政府的職責(zé)和具體幫扶措施，特別突出了對重度殘疾人、貧困殘疾人和殘疾兒童的重點保障，是指導(dǎo)殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作最權(quán)威、最全面的一部法規(guī)文件。該條例為做好殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作提供了堅實的制度保障。

（3）納入到國家社會保障和基本公共服務(wù)體系之中。

一是建立重度殘疾人護理補貼制度。2015年國務(wù)院出臺《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》（國發(fā)〔2015〕52號），其中重度殘疾人護理補貼主要補助殘疾人因殘疾產(chǎn)生的額外長期照護支出，對象為殘疾等級被評定為一級、二級且需要長期照護的重度殘疾人，有條件的地方可擴大到非重度智力、精神殘疾人或其他殘疾人，逐步推動形成面向所有需要長期照護殘疾人的護理補貼制度。這是第一個重度殘疾人護理的福利制度，殘疾人福利不再與貧困掛鉤，是制度上的重大突破。

二是康復(fù)項目納入基本醫(yī)療保障支付范圍。2016年人社部、中國殘聯(lián)等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于新增部分醫(yī)療康復(fù)項目納入基本醫(yī)療保障支付范圍的通知》(人社部發(fā)〔2016〕23號），要求各地將“康復(fù)綜合評定”等20項康復(fù)項目納入醫(yī)保支付范圍，并且各地原已納入支付范圍的醫(yī)療康復(fù)項目應(yīng)繼續(xù)保留。20個項目兼顧了各類康復(fù)領(lǐng)域、殘疾類型和康復(fù)人群。該項制度將殘疾人康復(fù)醫(yī)療納入基本醫(yī)療保障范圍，從制度上保障了殘疾人的康復(fù)費用，大大減輕了殘疾人康復(fù)醫(yī)療的壓力，使殘疾人康復(fù)醫(yī)療更可持續(xù)。北京、上海、深圳、寧波等部分地區(qū)建立貧困殘疾人康復(fù)輔助器具補貼制度。另外，一些地區(qū)將部分康復(fù)輔助器具納入基本醫(yī)療保險報銷范圍。

三是建立殘疾兒童康復(fù)救助制度。2018年5月，國務(wù)院常務(wù)會議通過《關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》，《意見》按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的要求，為殘疾兒童接受基本康復(fù)服務(wù)提供制度性保障，提出了有針對性的政策措施。這一制度主要針對我國殘疾兒童康復(fù)服務(wù)保障制度空白，將現(xiàn)有社會保障制度覆蓋不到的服務(wù)內(nèi)容作為主要救助內(nèi)容，并強調(diào)與基本醫(yī)療保障、臨時救助等制度進行有效銜接。

縱觀殘疾人康復(fù)事業(yè)制度建設(shè)的過程，我們發(fā)現(xiàn)，在這一過程中，既注重項目推動實事落實，又注重適時把工作實踐轉(zhuǎn)化為制度，呈現(xiàn)了從臨時性康復(fù)到制度性康復(fù)的特征，中央與省級層面同時實施。以殘疾兒童救助制度為例，在中央層面，2009 — 2011年中央財政安排專項補助資金，實施“貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項目”，為視力殘疾兒童、聽力言語殘疾兒童、肢體殘疾兒童、智力殘疾兒童、孤獨癥兒童提供康復(fù)訓(xùn)練或輔助器具補貼。在“十二五”期間，國家實施了“殘疾兒童康復(fù)救助七彩夢行動計劃項目”，繼續(xù)為上述兒童提供康復(fù)訓(xùn)練補貼。2018年5月，國務(wù)院常務(wù)會議決定建立殘疾兒童康復(fù)救助制度，對符合條件的0 — 6歲聽力、視力、言語、肢體、智力等殘疾兒童和孤獨癥兒童，包括經(jīng)濟困難家庭、福利機構(gòu)收養(yǎng)的殘疾兒童和殘疾孤兒等，提供手術(shù)、輔助器具配置和康復(fù)訓(xùn)練等救助，救助經(jīng)費納入縣級以上地方政府預(yù)算，中央財政給予適當(dāng)補助，到2020年實現(xiàn)殘疾兒童應(yīng)救盡救。在省級層面，以湖北省為例，2010 — 2016年湖北省持續(xù)實施0 — 6歲貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)救助工程，一直被納入湖北省政府十件實事、省政府民生工程。2017年，湖北省實施的“0 — 6歲工程”由過去的定額定量救助轉(zhuǎn)變?yōu)槎档妆Ｕ?，對有康?fù)需求的五類（苯丙酮尿癥、智障、腦癱、聽力障礙、孤獨癥）0 — 6歲殘疾兒童應(yīng)救盡救，從而進入這一救助的制度性保障發(fā)展階段。

1.2 從康復(fù)為主到康復(fù)與預(yù)防并重

殘疾可由多種因素引發(fā)，如遺傳疾病、慢性非傳染性疾病、傷害等。殘疾可能發(fā)生在生命歷程中的任何階段，包括胚胎、出生、嬰兒、童年到成年或老年階段?？祻?fù)是殘疾預(yù)防的重要組成部分，殘疾預(yù)防可分為三個層級：初級預(yù)防即最大限度降低殘損發(fā)生率；二級預(yù)防，即防止殘損轉(zhuǎn)化為殘疾；三級預(yù)防即通過包括醫(yī)療、教育和社會干預(yù)等廣泛的康復(fù)措施，降低對日常生活的負面影響。

我國在大力推進醫(yī)學(xué)康復(fù)的同時，也同時開展殘疾預(yù)防，從關(guān)注搶救性康復(fù)，到康復(fù)預(yù)防并重。1988年制定的《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》就提出“積極開展預(yù)防殘疾工作，提高我國人口質(zhì)量”，此后的歷次殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃都將預(yù)防殘疾納入其中。2008年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》提出“加強殘疾人醫(yī)療康復(fù)和殘疾預(yù)防工作”，把殘疾預(yù)防和醫(yī)療康復(fù)放在同等的位置，并將“建立健全殘疾預(yù)防體系”單列一條，為加強殘疾預(yù)防工作提供了方針。在實踐層面積極推進殘疾預(yù)防工作，開展了特需人群補碘、智力殘疾預(yù)防、精神病防治等殘疾預(yù)防項目，取得了一定成效。中國殘聯(lián)聯(lián)合國家衛(wèi)計委、人社部、環(huán)保部等部門和有關(guān)科研機構(gòu)，研究制定國家殘疾預(yù)防行動計劃，即《國家殘疾預(yù)防行動計劃（2016 — 2020年）》，于2016年由國務(wù)院辦公廳印發(fā)，是我國殘疾預(yù)防領(lǐng)域的首個國家級政策文件，對加強殘疾預(yù)防，有效減少、控制殘疾的發(fā)生、發(fā)展做出了部署，殘疾預(yù)防真正成為國家戰(zhàn)略。行動計劃從有效控制出生缺陷和發(fā)育障礙致殘、疾病致殘、減少傷害致殘等方面制定了行動方案。行動計劃還明確了各有關(guān)部門的職責(zé)，強化了行動計劃的執(zhí)行性。

在理念上推動全社會建立殘疾預(yù)防意識。1996年，國家衛(wèi)生部、國家教育部、團中央、中國殘聯(lián)等12個部委聯(lián)合確定每年6月6日為“全國愛眼日”；1999年，衛(wèi)生部、教育部、民政部等10部委局共同確定每年的3月3日為“全國愛耳日”；2017年6月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)將每年8月25日設(shè)立為“殘疾預(yù)防日”；此外還有“精神衛(wèi)生日”“自閉癥日”等。通過這些節(jié)日，開展群眾性宣傳教育活動，逐步增強全社會“預(yù)防殘疾，增進健康”觀念，預(yù)防和減少殘疾的發(fā)生。

1.3 從粗放型康復(fù)到精準(zhǔn)型康復(fù)

在殘疾人康復(fù)事業(yè)開創(chuàng)時期，我國正處于從溫飽向小康過渡的時期。人口多、底子薄，國家的主要任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，康復(fù)力量薄弱，只能通過集中資金和力量滿足殘疾人具有“雪中送炭”性質(zhì)的康復(fù)需求，因此康復(fù)工作堅持經(jīng)濟易行并且效果較好的原則，重點集中在受益面廣且具有緊迫性的搶救性康復(fù)（如“三項康復(fù)”“0 —6歲殘疾兒童搶救性康復(fù)”）。有些項目便于大規(guī)模組織病源集中救治，如白內(nèi)障、兒麻救治，有些項目可以在社區(qū)開展就近就便，形成簡單易行的社區(qū)康復(fù)模式。殘疾人輔助器具配置工作也經(jīng)歷了從購買簡單型、基本型和普遍發(fā)放到適配服務(wù)的過程?！鞍宋濉逼陂g所開展的低視力助視器，“九五”、“十五”實施殘疾人用品用具供應(yīng)服務(wù)，“十一五”時期開展殘疾人輔助器具供應(yīng)服務(wù)，其特點是提供基本型輔具。在適配服務(wù)難以提供的情況下，通過發(fā)放簡單和通用型輔助器具，大大提高了殘疾人的生活質(zhì)量?！笆濉睍r期提出適配的理念，輔具配備向個性化發(fā)展，滿足更多殘疾人的生活需要，提高了舒適性和生活質(zhì)量。

從新世紀(jì)開始，我國進入全面建設(shè)小康社會時期，隨著廣大人民群眾生活水平的提高和科學(xué)技術(shù)的進步，殘疾人對康復(fù)的需求與日俱增?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十五”計劃綱要》（2001年—2005年）提出到2015年基本實現(xiàn)“人人享有康復(fù)服務(wù)”的目標(biāo)，對康復(fù)的質(zhì)量效益提出更高要求。新時代中國特色社會主義階段以來，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，提出了精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)的理念。精準(zhǔn)康復(fù)意味著精準(zhǔn)評估、個性化服務(wù)、精細化管理，康復(fù)服務(wù)從粗放型向個性化轉(zhuǎn)變。

1.4 機構(gòu)建設(shè)和社區(qū)康復(fù)并重

1.4.1 機構(gòu)建設(shè)從無到有，漸成體系。我國康復(fù)機構(gòu)建設(shè)起步較晚，走過了一條從無到有的路，形成公辦、民辦、公辦民營、民辦公助等多種形式并存的格局。形成了以省級康復(fù)機構(gòu)為資源指導(dǎo)中心、市州級康復(fù)機構(gòu)為骨干、縣級康復(fù)機構(gòu)為基礎(chǔ)、社區(qū)（村）康復(fù)站為窗口的四級殘疾人康復(fù)服務(wù)體系,不斷擴大殘疾人享有康復(fù)服務(wù)的覆蓋面,滿足殘疾人的不同康復(fù)需求。在這一過程中，中國殘聯(lián)根據(jù)國家相關(guān)政策法規(guī)，制定了《殘疾人康復(fù)機構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)165 —2013）和《殘聯(lián)系統(tǒng)康復(fù)機構(gòu)建設(shè)規(guī)范（試行）》等文件，用以規(guī)范殘聯(lián)系統(tǒng)康復(fù)機構(gòu)的建設(shè)與管理，促進康復(fù)機構(gòu)健康發(fā)展。

在抓機構(gòu)建設(shè)的同時，注重康復(fù)人才培養(yǎng)。中國殘聯(lián)出臺了《全國殘聯(lián)系統(tǒng)康復(fù)人才培養(yǎng)規(guī)劃（2005—2015年）》《中國殘疾人事業(yè)中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2011 — 2020年）》，對殘疾人康復(fù)人才工作進行了總體規(guī)劃，為今后一段時期的康復(fù)人才建設(shè)工作確立了目標(biāo)。“十三五”期間，開展殘聯(lián)系統(tǒng)康復(fù)專業(yè)人才實名制培訓(xùn)，建立康復(fù)人才實名制數(shù)據(jù)庫，對從業(yè)人員實行輪訓(xùn)制。經(jīng)過不同階段有重點有步驟的發(fā)展，殘疾人康復(fù)人才工作從最初的工作培訓(xùn)，到現(xiàn)在分專業(yè)、分層級，既有基層工作人員（社區(qū)康復(fù)協(xié)調(diào)員）輪訓(xùn)，又有學(xué)科帶頭人的培養(yǎng)。人才培育工作越來越得到重視，越來越專業(yè)化。

1.4.2 社區(qū)康復(fù)穩(wěn)步推進。社區(qū)康復(fù)（簡稱CBR），由世界衛(wèi)生組織在1976 年提出，主要是利用本社區(qū)的資源，因地制宜地開展社區(qū)和家庭的康復(fù)，這是一種新的、有效的、經(jīng)濟的康復(fù)途徑。2004年，世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國教科文組織、國際勞工組織把社區(qū)康復(fù)定義為受傷病人及殘疾人康復(fù)、機會均等、減少貧困和融入社會的一種社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。我國從康復(fù)需求的多樣性出發(fā)，1986年開始引入社區(qū)康復(fù)，以社區(qū)為基礎(chǔ)，家庭為依托，為有需求的殘疾人普遍建立康復(fù)服務(wù)檔案，提供康復(fù)評估、訓(xùn)練、心理疏導(dǎo)、護理、生活照料、輔具適配、咨詢、指導(dǎo)和轉(zhuǎn)介服務(wù)。我國社區(qū)康復(fù)發(fā)展經(jīng)歷了3個階段：試點階段、全面推廣階段和融入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)階段。20世紀(jì)80年代后期開始在吉林、內(nèi)蒙古、山東和廣東開展試點，建立了62個縣級社區(qū)康復(fù)示范項目；1996—2005年為全面推廣階段，在中國殘聯(lián)的技術(shù)指導(dǎo)和管理下，縣、區(qū)普遍建立康復(fù)服務(wù)指導(dǎo)站，社區(qū)康復(fù)站、家長學(xué)校大量建立；從2006年“十一五”發(fā)展綱要起，進入第三階段，將殘疾人康復(fù)服務(wù)納入社區(qū)建設(shè)和基層衛(wèi)生服務(wù)，社區(qū)康復(fù)進入社區(qū)工作融合發(fā)展階段。“十三五”時期，將社區(qū)康復(fù)納入基本公共服務(wù)目錄清單，殘疾人康復(fù)覆蓋率迅速提高至65%，社區(qū)康復(fù)發(fā)揮了重要作用。

2.中國殘疾人康復(fù)事業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)與機遇

2.1 挑戰(zhàn)：新舊矛盾并存

2.1.1 康復(fù)服務(wù)資源不足，康復(fù)服務(wù)質(zhì)量不高。2017年全國殘疾人基本服務(wù)狀況和需求動態(tài)更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，殘疾人康復(fù)服務(wù)覆蓋率只有65%，殘疾人家庭醫(yī)生簽約率為20.1%。依然存在“殘疾人康復(fù)需求加大與康復(fù)服務(wù)能力不足的矛盾，殘疾人規(guī)模增大與康復(fù)資源匱乏的矛盾”[2]。殘疾人服務(wù)專業(yè)化、類別化、個性化服務(wù)水平不高。以輔助器具服務(wù)為例，針對貧困殘疾人基本輔助器具服務(wù)以免費配發(fā)為主，輔助器具個性化適配服務(wù)比例相當(dāng)?shù)??？祻?fù)機構(gòu)服務(wù)能力不足，長期以來，基層康復(fù)機構(gòu)的康復(fù)服務(wù)人員主要通過短期培訓(xùn)上崗，缺乏具有綜合技能的專門人才，60%的縣級醫(yī)院和縣級康復(fù)機構(gòu)不具備早期康復(fù)服務(wù)能力，主要問題也與缺乏專業(yè)技術(shù)人才有關(guān)。

2.1.2 康復(fù)服務(wù)在政策整合、機構(gòu)空間布局、人才培養(yǎng)等方面問題依然存在?？祻?fù)服務(wù)政策在資源整合方面不夠，特別是在基層，衛(wèi)生、民政、殘聯(lián)資源缺乏有效整合、綜合利用?？祻?fù)機構(gòu)的空間布局也缺乏科學(xué)的規(guī)劃，中西部地區(qū)康復(fù)機構(gòu)缺乏，而在東部市、區(qū)同城重復(fù)建設(shè)機構(gòu)的現(xiàn)象非常普遍?？祻?fù)人才極其短缺，主要表現(xiàn)在缺乏人才系統(tǒng)培養(yǎng)體系，包括高端人才、領(lǐng)軍人物、學(xué)科帶頭人、新領(lǐng)域（輔具、預(yù)防、社區(qū)、職業(yè)康復(fù)）復(fù)合型人才。同時，基礎(chǔ)性人才和基層專業(yè)技術(shù)人員更是極度匱乏，由于工作條件、技術(shù)職稱等問題，現(xiàn)有的人才隊伍也流動性大。“在對143個縣的縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施運營管理方面的主要制約因素調(diào)查中，反映最普遍的是“缺乏專業(yè)人才，隊伍不穩(wěn)定。”[3]以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為例，康復(fù)本來是其“六位一體”功能之一，但是由于缺少能夠開展康復(fù)訓(xùn)練和服務(wù)的全科醫(yī)生，再加上基層公共衛(wèi)生服務(wù)體系中并沒有明確社區(qū)康復(fù)的具體服務(wù)目錄，導(dǎo)致只有極少數(shù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心真正能夠發(fā)揮功能，開展康復(fù)訓(xùn)練和服務(wù)。

2.1.3 人口老齡化導(dǎo)致康復(fù)需求大幅增長。老齡化與殘疾密切關(guān)聯(lián)，老齡化意味著加大殘疾風(fēng)險。根據(jù)第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查，2015年我國低齡老年人口（60～69歲）占56.1%，中齡老年人口（70～79歲）占30.0%，高齡老年人口（80歲及以上）占13.9%。老年人健康狀況不容樂觀，失能、半失能老年人口數(shù)量較大，全國失能、半失能老年人大致有4063萬人，占老年人口的18.3%。失能老年人口數(shù)量龐大，無疑是對我國殘疾人康復(fù)提出的巨大挑戰(zhàn)。人口快速老齡化對殘疾人康復(fù)服務(wù)有迫切的需要。

2.2 機遇：殘疾人康復(fù)被納入健康中國戰(zhàn)略和國家基本公共服務(wù)

國家的政治意愿決定政策設(shè)置的導(dǎo)向，也決定一個國家將有限的資源投放于何處。十八大以來，黨和國家對殘疾人康復(fù)事業(yè)做出了重大部署和制度安排。

2.2.1 殘疾人康復(fù)被納入“健康中國”國家戰(zhàn)略。2016年8月，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會講話中強調(diào)：“健康是促進人的全面發(fā)展的必然要求，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是民族昌盛和國家富強的重要標(biāo)志，也是廣大人民群眾的共同追求。要重視重點人群健康，努力實現(xiàn)殘疾人‘人人享有康復(fù)服務(wù)’的目標(biāo)?！盵4]2016年中共中央、國務(wù)院所印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中對維護殘疾人健康專設(shè)一節(jié)，提出“將殘疾人康復(fù)納入基本公共服務(wù)，實施精準(zhǔn)康復(fù)，為城鄉(xiāng)貧困殘疾人、重度殘疾人提供基本康復(fù)服務(wù)。完善醫(yī)療機構(gòu)無障礙設(shè)施，改善殘疾人醫(yī)療服務(wù)。進一步完善康復(fù)服務(wù)體系，加強殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)，建立醫(yī)療機構(gòu)與殘疾人專業(yè)康復(fù)機構(gòu)雙向轉(zhuǎn)診機制，推動基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)優(yōu)先為殘疾人提供基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生和健康管理等簽約服務(wù)。制定實施國家殘疾預(yù)防行動計劃，增強全社會殘疾預(yù)防意識，開展全人群、全生命周期殘疾預(yù)防，有效控制殘疾的發(fā)生和發(fā)展?！睆膰抑卫淼膶用?，對殘疾人康復(fù)的認識達到一個新高度，殘疾人康復(fù)的制度框架更加系統(tǒng)完備。

2.2.2 政策頂層設(shè)計和制度安排提供更多保障。黨的十九大報告提出“發(fā)展殘疾人事業(yè)、加強殘疾康復(fù)服務(wù)”[5]。這是黨的最高決策第一次明確強調(diào)“加強殘疾康復(fù)服務(wù)”，為新時代殘疾人康復(fù)事業(yè)明確了方向和行動指南。在政策頂層設(shè)計和制度安排上：《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》對殘疾人康復(fù)工作做出全面的部署；國務(wù)院頒布實施《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》，進一步鞏固殘疾預(yù)防與康復(fù)工作的法律地位；《國家殘疾預(yù)防行動計劃》《關(guān)于加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》等國務(wù)院文件促進康復(fù)服務(wù)的發(fā)展；相關(guān)部門制定政策將醫(yī)療康復(fù)項目納入基本醫(yī)療保險支付范圍，進一步加強重度殘疾人醫(yī)療服務(wù)及保障等。更為重要的是，殘疾預(yù)防和康復(fù)已被列入國家基本公共服務(wù)目錄，如國務(wù)院《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確提出殘疾人基本康復(fù)服務(wù)覆蓋率達80%以上的要求。在扶貧方面，《貧困殘疾人脫貧攻堅行動計劃》將滿足殘疾人基本康復(fù)服務(wù)需求，作為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的核心舉措和任務(wù)。在醫(yī)療改革方面，殘疾人作為重點人群，被全面納入《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》《“十三五”醫(yī)改規(guī)劃》《關(guān)于推進家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于實施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見》。這些頂層設(shè)計和制度安排均為殘疾人康復(fù)發(fā)展提供了更為穩(wěn)定的資源保障，成為發(fā)展殘疾人康復(fù)的難得機遇。

3.殘疾人康復(fù)事業(yè)發(fā)展的重點方向

綜合我國殘疾人康復(fù)事業(yè)發(fā)展的基本現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與機遇，未來可從以下幾個重點方面入手，進一步促進殘疾人康復(fù)事業(yè)的發(fā)展。

3.1 精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)

精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)關(guān)鍵要對象精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)、效果明顯，為殘疾人提供適合個性需求的精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)，精準(zhǔn)康復(fù)的重點是提高康復(fù)質(zhì)量。在科技發(fā)展與我們生活關(guān)系日益密切的今天，要高度注重科技化、信息化的應(yīng)用，如人工智能、3D制造等技術(shù)在康復(fù)領(lǐng)域的運用。精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)要依據(jù)“健康中國2030”和脫貧攻堅戰(zhàn)略部署，聚焦殘疾人康復(fù)需求，強化基本康復(fù)保障，實施精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)，提升殘疾人生存和發(fā)展能力。要堅持政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動，需求導(dǎo)向、精準(zhǔn)服務(wù)，綜合施策、形成機制，著力構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，與殘疾人康復(fù)需求相適應(yīng)的多元化康復(fù)服務(wù)體系、多層次康復(fù)保障制度。在精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)中，需要區(qū)分政府和殘聯(lián)的職責(zé)。精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)是政府基本公共服務(wù)的職責(zé)，殘聯(lián)須定位為推動者、協(xié)調(diào)者和組織者，充分運用動態(tài)更新大數(shù)據(jù)，在推動政府出臺方案，協(xié)調(diào)督促各部門提供條件、提供保障、履行責(zé)任，組織識別有康復(fù)需求的殘疾人，并將其轉(zhuǎn)介至相應(yīng)的機構(gòu)，做好橋梁和紐帶的職責(zé)。

3.2 輔具產(chǎn)業(yè)

輔助器具是指為殘疾人、老年人、傷病人提供日常生活輔助的專門用品和器具。目前，全球市場輔助器具已達近7萬種，一些發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)占到GDP的1%至2%。從當(dāng)前需求和市場前景看，中國的輔助器具產(chǎn)業(yè)潛力巨大。中國有殘疾人8500萬，老齡人口超過2億人。但目前我國輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分滯后。調(diào)查顯示，我國殘疾人輔助器具適配率尚不足30%，此外，輔助器具服務(wù)水平低；生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小能力弱；產(chǎn)品質(zhì)量和市場競爭力差，研發(fā)轉(zhuǎn)化水平低等現(xiàn)象還普遍存在。未來我國將是世界上輔助器具需求最大、增長最快的國家。按照實際需求測算，未來總生產(chǎn)規(guī)?？梢赃_到6億件，總產(chǎn)值在1萬億元人民幣左右。這一行業(yè)將為我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供發(fā)展空間。2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》，將輔具生產(chǎn)及服務(wù)納入《中國制造2025》行動綱領(lǐng)和國家基本公共服務(wù)體系，關(guān)鍵是盡快落實這些政策措施，以此促進輔具產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

3.3 殘疾預(yù)防

調(diào)查顯示，后天致殘在我國殘疾人致殘因素中占主要部分。世界衛(wèi)生組織指出，利用現(xiàn)有技術(shù)可以使至少50%的殘疾得以控制或者使其延遲發(fā)生。目前，我國有8500多萬殘疾人，采取適當(dāng)?shù)臍埣差A(yù)防，可有效降低殘疾發(fā)生率及殘疾程度，這無論是對個人、家庭還是國家均具有重要意義。要從技術(shù)層面、政策機制層面和資金投入層面積極落實《國家殘疾預(yù)防行動計劃》的各項預(yù)防措施，提高殘疾預(yù)防的成效。殘疾預(yù)防要整體推進，不能僅局限于殘聯(lián)體系，還需要與醫(yī)療、教育、安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治等多領(lǐng)域相互配合、共同推進。要強調(diào)技術(shù)預(yù)防與觀念預(yù)防并行。不僅要將預(yù)防工作在各領(lǐng)域內(nèi)前移，也要讓更多人樹立預(yù)防殘疾的意識。從人的整個生命歷程來看，殘疾風(fēng)險分布于人生各個階段，嬰幼兒時的先天性殘疾、學(xué)齡階段的傳染病致殘、工作過程中的創(chuàng)傷性致殘、老齡時期的退化性疾病致殘等，因此應(yīng)當(dāng)樹立“終生預(yù)防殘疾”的理念。

3.4 康復(fù)人才建設(shè)

“康復(fù)是一項科技含量很高、涉及多學(xué)科的復(fù)雜工作，需要復(fù)合型人才，既要有醫(yī)學(xué)知識，又要有心理學(xué)、聲學(xué)、力學(xué)、機械、微電子、人體工程學(xué)等科技知識，還要有美學(xué)修養(yǎng)”[6]我國8500萬殘疾人中有康復(fù)需求的人數(shù)超過5000多萬，而康復(fù)人才極度匱乏。目前全國僅有70多所本、專科院校開設(shè)了康復(fù)專業(yè)，還沒有建立完善的康復(fù)學(xué)科體系。每年培養(yǎng)出來的專業(yè)人才不到8000人，其中70%是?？茖W(xué)歷，遠遠難以滿足未來科學(xué)康復(fù)的需求。未來一個時期，要加強多學(xué)科、多層次的康復(fù)人才隊伍建設(shè)，以促進完善的康復(fù)科學(xué)體系在中國發(fā)展，包括提升殘疾人的職業(yè)能力、提高殘疾人的社會適應(yīng)能力和社會融入能力。建成集康復(fù)教學(xué)、科研、醫(yī)療于一體的高水平的、國家級的中國康復(fù)大學(xué)，是康復(fù)人才培養(yǎng)的迫切要求。應(yīng)該對中西部地區(qū)康復(fù)人才培養(yǎng)給予更多支持。要科學(xué)設(shè)置康復(fù)學(xué)科技術(shù)職稱職種，以保障康復(fù)人才的權(quán)益。

3.5 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，社會發(fā)展水平各異，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會主要矛盾在殘疾人康復(fù)事業(yè)發(fā)展中體現(xiàn)得更為鮮明，從國家層面出臺制度政策，具體到各地實施時，“最后一公里”問題客觀存在，東、中、西發(fā)展水平不平衡，內(nèi)部結(jié)構(gòu)亦不平衡。國情決定了發(fā)展殘疾人康復(fù)既要遵循頂層設(shè)計，還要加快各地“量力而行，盡力而為”的實踐引導(dǎo)，突破重點，鼓勵各地制定適合本地實際的發(fā)展方式。要按照康復(fù)需求，科學(xué)制定康復(fù)機構(gòu)平臺的空間布局，支持西部地區(qū)加快康復(fù)機構(gòu)建設(shè)。在人才、技術(shù)、資金投入方面也要加大對中西部的投入。