江蘇省縣（區(qū)）級政府融資平臺財務(wù)風(fēng)險防范與控制問題研究

摘 要：隨著市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和國企改革的不斷深入，地方政府融資平臺存在經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、違規(guī)風(fēng)險等，如何進(jìn)行風(fēng)險防控是關(guān)鍵，其中財務(wù)風(fēng)險防范與控制是重點。本文以江蘇省縣（區(qū)）級政府融資平臺為研究對象，在闡述政府融資平臺發(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)上，指出其存在的財務(wù)風(fēng)險控制問題，分析問題產(chǎn)生原因，最后針對存在問題提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：政府融資平臺；財務(wù)風(fēng)險；財務(wù)風(fēng)險防范與控制

一、政府融資平臺的發(fā)展進(jìn)程

自1994年中央和地方分稅制后，地方財政權(quán)利與事務(wù)管理權(quán)利出現(xiàn)不匹配，地方財力根本滿足不了地方城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方公共事業(yè)的快速發(fā)展，地方政府受法律法規(guī)的限制不允許直接融資。為破解地方發(fā)展的困局，解決資金籌措的問題，一些政府融資平臺公司（以下簡稱融資平臺）開始成立。2008年全球金融危機后，積極的財政政策在我國被采用，另有4萬億元刺激計劃被實行。這時融資平臺如雨后春筍般發(fā)展。

融資平臺進(jìn)行了大量資金的籌集，但發(fā)展過程中積累了各種經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等，國務(wù)院2010年發(fā)文對融資平臺開啟核實清理。江蘇省政府辦于2012年重點從組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理方面對政府債務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。國務(wù)院于2014年10月，頒發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，《意見》明確地方政府不得通過企事業(yè)單位進(jìn)行債務(wù)融資。財政部于2017年5月，發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》。同年，財政等部門不斷發(fā)文劃清政府與融資平臺關(guān)系，剝離融資平臺的政府融資職能。

根據(jù)中債資信地方政府及城投行業(yè)研究團(tuán)隊對2016年政府類投融資平臺-江蘇篇調(diào)研結(jié)果知，截止2015年末，江蘇省政府債務(wù)率68.5%，債務(wù)風(fēng)險總體可控，江蘇省內(nèi)融資平臺直接間接融資渠道較為通暢，2015年融資成本較此前明顯降低，綜合融資成本6%-8%之間。2017年后江蘇省融資平臺逐漸出現(xiàn)融資難、成本高。

二、政府融資平臺財務(wù)風(fēng)險防范與控制存在的問題

融資平臺風(fēng)險具有傳送帶的性質(zhì)，自身財務(wù)風(fēng)險如果不控制或者控制不到位，會傳送給財政，也會傳送給金融機構(gòu)，進(jìn)而引發(fā)整個社會危機。因此對融資平臺財務(wù)風(fēng)險控制尤為重要。根據(jù)對江蘇省融資平臺研究知，江蘇省縣（區(qū)）級政府融資平臺財務(wù)風(fēng)險控制中存在著很多不可小覷的問題：不夠重視財務(wù)風(fēng)險控制，缺乏內(nèi)審人員的配備；財務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系不完備；資金償還風(fēng)險大、籌集資金難度高；項目利潤率低等。

（一）關(guān)于財務(wù)風(fēng)險預(yù)防與控制不聞不問，內(nèi)審人員的配備不專不全

融資平臺出現(xiàn)債務(wù)急速膨脹、盈利能力微乎其微、資金運營缺乏效率，而部分平臺尚未建立內(nèi)審機構(gòu)，未配備專職的內(nèi)審人員，未建立起對潛在風(fēng)險因素的識別、防范和控制。具體表現(xiàn)在：第一，未設(shè)內(nèi)審機構(gòu)，有的形式上設(shè)內(nèi)審機構(gòu)，未配備專職內(nèi)審人員；第二，對于企業(yè)的償債能力過于樂觀，缺乏對償債風(fēng)險的考慮。融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率偏高、收益率偏低，仍不斷借新債還舊債。第三，融資平臺不重視企業(yè)的財務(wù)及經(jīng)營分析，對于只需要通過簡單分析就能發(fā)現(xiàn)、識別的風(fēng)險，融資平臺不理會，任其惡化發(fā)展。

（二）未建立有效的財務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，缺少財務(wù)風(fēng)的險事前防控

管理層只看重平臺當(dāng)下短期發(fā)展，對可持續(xù)發(fā)展思考微乎其微，未配備完善的系統(tǒng)的全面的財務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。

（三）資金償還風(fēng)險大，籌集資金難度高

融資平臺主要職能是融資和投資，對資金有金額大、周期長的要求，存在無充足資金償還債務(wù)的風(fēng)險。從長期償債看，江蘇縣區(qū)級融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率過高，過度運用財務(wù)杠桿，可能給企業(yè)帶來較高的償債風(fēng)險。

（四）投資項目盈利性弱，獲利性風(fēng)險大

作為區(qū)域性開發(fā)與建設(shè)的政府融資平臺，承擔(dān)著融資及建設(shè)的重要職能，雖有部分經(jīng)營項目，但投資的基本是公益性項目，了無收益，獲利風(fēng)險大。

（五）缺乏高效率資本運營，資金管理效率不高

融資平臺與政府部門、機關(guān)單位間存在資金拆借，資金拆借到政府部門后，基本無收回可能，長期掛往來，資金管理效率低，回收速度慢。

三、政府融資平臺財務(wù)風(fēng)險預(yù)防與控制問題存在的原因

縣區(qū)級融資平臺，一般是本土化經(jīng)營的。平臺缺乏獨立性，受政府管理控制過多。平臺財務(wù)風(fēng)險與控制產(chǎn)生的上述問題源于多個方面，由政府和自身兩個主體共同造成。

（一）財務(wù)防范與控制上，缺乏預(yù)警

政府過多干預(yù)融資平臺日常管理，平時監(jiān)督不夠，最多的還是干預(yù)及融資和建設(shè)任務(wù)的施壓。融資平臺缺乏危機管理，從公司領(lǐng)導(dǎo)到內(nèi)部職員，更多關(guān)注項目的增加、資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、融資的增長，風(fēng)險意識不足，缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險預(yù)警體系。

（二）承擔(dān)區(qū)域開發(fā)職責(zé)，項目選擇受限

融資平臺具有本土化經(jīng)營特點，承擔(dān)著本土區(qū)域的項目建設(shè)和公益性投入，以完成區(qū)域性開發(fā)職責(zé)為首要目的，一切以區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)，當(dāng)區(qū)域發(fā)展和平臺發(fā)展不協(xié)調(diào)時，政府必定會犧牲些平臺的利潤。

（三）資金管理制度混亂，資金管理意識淡薄

江蘇省縣區(qū)級融資平臺很多尚未建立科學(xué)的資金預(yù)算制度，存在不切實際的資金管理戰(zhàn)略，配有缺乏資金管理意識的高管，這必定會導(dǎo)致資本運營及資金管理缺乏效率。平臺盈利性不足，缺乏自身造血，不具備完善的企業(yè)資金管理政策和制度，部分平臺資金管理意識淡薄。

四、政府融資平臺財務(wù)風(fēng)險防范與控制的若干建議

在分析江蘇省縣區(qū)級融資平臺財務(wù)風(fēng)險控制中存在問題原因的基礎(chǔ)上，吸取國內(nèi)外優(yōu)秀融資平臺財務(wù)風(fēng)險控制的寶貴經(jīng)驗，下面從政府和平臺自身兩個角度四個方面，具體改進(jìn)完善江蘇省縣（區(qū)）級政府融資平臺財務(wù)風(fēng)險防范與控制的難處。

（一）健全政策法律犯規(guī)，強化風(fēng)險監(jiān)督與控制

關(guān)于融資平臺債務(wù)管理等，作為監(jiān)管機構(gòu)，政府應(yīng)設(shè)立一套融資平臺法律法規(guī)框架。進(jìn)一步有效劃分政府部門對融資平臺的監(jiān)管職責(zé)。近兩年來政府部門正在一步步規(guī)范政府債務(wù)。融資平臺需增強財務(wù)風(fēng)險的防范意識，建立一套完整的財務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，及時預(yù)測和識別潛在的財務(wù)風(fēng)險。

（二）強化債務(wù)管理，改進(jìn)政府考核

作為自主經(jīng)營公司，融資應(yīng)以成本最小化收益最大化為目標(biāo)，潤滑平臺資本結(jié)構(gòu)，適度負(fù)債，控制總負(fù)債規(guī)模。盡早改進(jìn)政府考核，積極引入社會資本；加強政府債務(wù)管理，把政府債務(wù)控制總限額。關(guān)鍵在于實現(xiàn)融資平臺政府融資功能的剝離。融資平臺失去政府信用擔(dān)保，應(yīng)確定合理資產(chǎn)負(fù)債率，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，把握好財務(wù)杠桿，適度負(fù)債，爭取盡快實現(xiàn)實體化轉(zhuǎn)型，獲得更多現(xiàn)金流。

（三）完善用人機制，加強資金管理

融資平臺的發(fā)展，關(guān)鍵在人，建立科學(xué)高效的人才管理體制，激勵好每一位員工，人盡其才。制定系統(tǒng)完備的預(yù)算管理制度，實現(xiàn)零基預(yù)算管理，更高效率的管理好每一分錢；加強往來資金管理，尤其是短期資金拆借的追還，安排專人負(fù)責(zé)往來資金催繳和管理。

（四）加快實體化轉(zhuǎn)型，走合作開發(fā)之路

變政府直接管理為間接管理；做好平臺自身投資項目的選擇，積極探索市場化轉(zhuǎn)型。融資平臺由社會效益最大化發(fā)展為經(jīng)濟(jì)效益最大化，企業(yè)存在的目的是追求經(jīng)濟(jì)利潤最大化，不能完全保留過去的社會效益，要在經(jīng)濟(jì)效益基礎(chǔ)上再考慮社會效益。

借助市場這個無形的手，探索平臺實體化轉(zhuǎn)型，一開始江蘇融資平臺轉(zhuǎn)型一般選擇商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，慢慢開始轉(zhuǎn)型發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、影視傳媒業(yè)等。打破本土化發(fā)展的限制，開啟異地擴(kuò)張和合作開發(fā)。

五、總結(jié)

本文以江蘇省縣（區(qū)）級政府融資平臺為研究對象，在闡述其發(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)上，指出基層融資平臺財務(wù)風(fēng)險預(yù)防與控制存在的問題，針對存在問題進(jìn)行簡單分析，最后從政府和平臺自身兩個角度四個方面提出財務(wù)風(fēng)險預(yù)防與控制的相應(yīng)對策。通過對江蘇省縣（區(qū)）級政府融資平臺研究發(fā)現(xiàn)，政府融資平臺的融資職能的剝離和實體化轉(zhuǎn)型已迫在眉睫，必須快速實現(xiàn)實體化轉(zhuǎn)型，才能應(yīng)對償債風(fēng)險，解決融資難的問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]敬志紅.地方政府性債務(wù)管理研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2011.

[2]應(yīng)培藍(lán).地方政府投融資平臺公司審計探討[J].審計與理財，2017，（06）：16-18.

作者簡介：安長英（1986-），女，漢族，籍貫：山東臨沂，碩士研究生，注冊會計師、稅務(wù)師、會計師，主要從事國企財務(wù)工作等。