信訪法治化的建設(shè)機制

劉建 馮俊波

摘 要：高校離退休信訪不同于普通信訪，具有形成因素的復(fù)雜性、產(chǎn)生時機的突發(fā)性、重復(fù)上訪的群體化和信訪化解的綜合性等特征，其困境集中體現(xiàn)為信訪部門的職能、定位不明，高校信訪運行體制不暢，高校信訪事項結(jié)項難，信訪工作成本加大等?；诖?，文章提出了高校信訪法治化的建設(shè)路徑，即建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的信訪結(jié)構(gòu)體制，暢通利益訴求表達與溝通渠道，構(gòu)建分層的矛盾糾紛分流制度，加強程序性規(guī)范設(shè)計，建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入司法程序機制。

關(guān)鍵詞：信訪法治化；高校；離退休工作；利益訴求

中圖分類號：G640 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：2096-000X（2018）21-0048-03

Abstract： The petition of college retirement is different from ordinary petitions， with the comprehensive features such as complexity of the causes， sudden of the timing， repeated petitions and reconciliation. Dilemma are as followed， vague department function and positioning， unsmooth reporting system in colleges and universities， difficult project completion， and increased cost， etc. Based on this， this paper puts forward the path to the complaint reporting under the rule of law construction in university， namely， to establish a harmonious and unified system of reporting structure， mediate expression and communication channels and interest demand， build a layered disputes shunt system， strengthen the procedural standard design， help lawsuit-related visits to integrate into the judicial process mechanism.

Keywords： legalization in letters and calls； universities； work related to the retirement； appeal of the interests

一、問題的提出

1995年我國頒布了第一部信訪行政法規(guī)《信訪條例》。此后，各省市先后制定了相應(yīng)的配套法規(guī)和措施。在依法治國方略的指導(dǎo)下，“依法信訪”被提出，并作為信訪工作的重要指導(dǎo)思想，推進信訪工作法治化成為人們的共識。信訪工作是高校和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)，高校信訪工作關(guān)系到高校大局的穩(wěn)定，高校各項工作得以順利開展必須以穩(wěn)定的校園環(huán)境作為前提條件。而高校離退休信訪工作又是高校信訪工作的難點和重點，集中表現(xiàn)在：來信來訪數(shù)量不斷攀升；信訪內(nèi)容越來越寬廣，由主要要求落實生活待遇逐漸向落實政治待遇轉(zhuǎn)移；重復(fù)訪多。高校信訪部門的一般為學(xué)校辦公室，在建設(shè)“雙一流”高校的時代背景下，高校信訪工作如何適應(yīng)新形勢、新任務(wù)，及時反饋收集整理和篩選信息，有效化解矛盾，維護校園和諧安定的局面，為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)，已成為一個亟待解決的課題。依靠學(xué)校辦公室、離退休人員管理部門以及牽涉的相關(guān)部門、機構(gòu)的協(xié)作處理的信訪工作體制應(yīng)對紛雜多樣的離退休信訪案件，從目前的運行現(xiàn)狀來看，不僅效果不理想，而且牽扯了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的大量精力，極不利于建設(shè)現(xiàn)代化大學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)?；诖?，推動高校信訪法治化建設(shè)勢在必行。

二、高校離退休工作信訪法治化的內(nèi)涵及特征

（一）高校離退休工作信訪法治化的內(nèi)涵

國家信訪局關(guān)于印發(fā)《信訪系統(tǒng)貫徹〈法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）〉的實施方案》的通知指出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”，加強信訪法治化建設(shè)，為推動信訪工作制度改革深入開展，做好新時期信訪工作提供有力法治保障。該通知的要求為高校信訪法治化建設(shè)指明了方向，卻未對高校信訪法治化的內(nèi)涵做出詳細規(guī)定。筆者認(rèn)為，宜從以下實體性規(guī)范和程序性規(guī)范兩方面做出解讀。實體性規(guī)范主要包括：信訪部門的職能定位；信訪人、信訪機構(gòu)、信訪涉案人的權(quán)利、義務(wù)以及如何追究責(zé)任；信訪處理意見的效力等。程序性規(guī)范主要包括：處理信訪事項需要哪些程序，回避，具體時限等。具體來說：一是信訪人的信訪權(quán)利法定，公民、法人和其他組織有依法反映情況，提出意見、建議和要求的權(quán)利，任何人不得隨意剝奪；二是信訪機構(gòu)的設(shè)置、職能定位由法律予以明確規(guī)定；三是信訪工作運作程序有法律明文規(guī)定且公開透明；四是信訪人、信訪機構(gòu)及信訪涉案人在信訪事項處理過程中的權(quán)利、義務(wù)依法明確設(shè)定，并有可操作的責(zé)任追究方式；五是信訪工作程序和制度與相關(guān)制度及法規(guī)配套銜接。[1]

（二）高校離退休工作信訪法治化的特征

高校離退休人員的信訪不同于普通信訪，交織了歷史、政治、法律和社會的多重矛盾，其特征主要有：

1. 形成因素的復(fù)雜性。離退休人員信訪的問題多集中在工資福利待遇、房產(chǎn)分配、職稱評定、醫(yī)療報銷等領(lǐng)域，這些問題的出現(xiàn)跟當(dāng)時的國家政策、領(lǐng)導(dǎo)決策有著密切的關(guān)聯(lián)，隨著時間的推移，時過境遷，人員的更替，甚至當(dāng)時決策的依據(jù)很難獲取，尤為困難的是提出信訪之時，已無相關(guān)政策依據(jù)，涉及的相關(guān)職能部門很難為其解決現(xiàn)實的困境。

2. 產(chǎn)生時機的突發(fā)性。部分離退休人員提出的信訪事由產(chǎn)生的時間并不特定，信訪的形式多樣，表現(xiàn)為來信、電話來訪、校長信箱、網(wǎng)絡(luò)表達、親自上訪等，產(chǎn)生的時機都是未知與突發(fā)的。

3. 重復(fù)上訪的群體化。對于一些歷史久遠，難于查證解決的上訪案件會演化成有組織的、群體性、反復(fù)的上訪活動。

4. 信訪化解的綜合性。部分離退休人員信訪所牽涉的矛盾不是單一的，有的是很長時間遺留下來的問題，由于證據(jù)缺失，抑或現(xiàn)今的政策又不支持新的證據(jù)，目前還沒有實現(xiàn)從程序和實質(zhì)上徹底化解問題。③

三、高校離退休工作信訪法治化的困境

（一）信訪工作和信訪部門的職能、定位不明

20世紀(jì)90年代以前，信訪部門的主要職能體現(xiàn)為黨委、政府的一種秘書性辦事機構(gòu)，起著下情上達的橋梁作用。但隨著信訪形勢的發(fā)展變化，信訪部門的工作內(nèi)容也隨之發(fā)生變化，從最開始的收集民情和反饋逐步介入信訪問題的協(xié)調(diào)、督辦、查處等。近年來信訪工作的內(nèi)涵和外延又有被擴大化的趨向。高校信訪部門除了要反映校情和師生意愿之外，還要為師生解決實際問題，此外，還被要求化解師生內(nèi)部矛盾、維護校園的和諧穩(wěn)定、處理各類突發(fā)事件。②但目前高校的信訪部門職能不明確，又缺乏必要的手段，有些任務(wù)根本無法承擔(dān)。信訪工作在處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系中發(fā)揮著重要作用，實踐中，高校的信訪部門缺乏明確的、具有法律效力的實質(zhì)性監(jiān)督權(quán)、督辦權(quán)和處置權(quán)，往往難以對信訪事項責(zé)任部門形成有力的監(jiān)督。這無異于是一種信訪工作的運行悖論，即沒有實權(quán)的信訪部門去協(xié)調(diào)具有實權(quán)的職能部門；缺乏解決問題資源的信訪部門必須用資源才能解決的信訪問題。[2]

（二）高校信訪運行體制不暢

現(xiàn)實中，高校信訪部門實則是“秘書”職能的延伸，主要負責(zé)收集信息、加強分析、督察督辦、提出建議，依靠相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威解決信訪問題。實質(zhì)正義的價值是信訪制度的重要價值，信訪制度的實質(zhì)正義價值是對現(xiàn)存及司法救濟的程序性缺陷的彌補，也是信訪制度應(yīng)對法治化社會發(fā)展的客觀要求。但是，實質(zhì)正義的導(dǎo)向也使一些信訪運行機制存在規(guī)范性缺失的問題，實踐中，集中表現(xiàn)為纏訪、鬧訪、越級上訪、到校領(lǐng)導(dǎo)辦公室上訪、攔截領(lǐng)導(dǎo)上訪“非正常訪”造成的問題，信訪非程序性問題④成為導(dǎo)致信訪現(xiàn)實困境的重要根源。

（三）高校信訪事項結(jié)項難，信訪工作成本加大

在2005年出臺《信訪條例》中規(guī)定信訪事項涉及下一級行政機關(guān)或工作人員的，應(yīng)該按照屬地管理、分級負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)的原則，直接轉(zhuǎn)送給有權(quán)處理的行政機關(guān)，并抄送給下一級政府的信訪工作機構(gòu)。這一原則體現(xiàn)了在基層解決問題、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)中，確實明確各級部門的工作責(zé)任。

然而，對于現(xiàn)實工作中的信訪事項來說，往往是同一個單位或部門引發(fā)處理信訪矛盾、解決信訪問題，這就是說，自身犯錯需要自己糾正。另外在維持穩(wěn)定的工作秩序的同時，各職能部門還需要認(rèn)真糾錯，積極辦理信訪事項。由于信訪案件數(shù)量的居高不下、解決相關(guān)信訪事項的難度等因素的存在，導(dǎo)致了高校信訪工作的效能低下，信訪事項“息訴罷訪”的比率較低，辦結(jié)率并不高。多數(shù)上訪者反映的問題不能夠在學(xué)校信訪部門快速高效解決，況且很多處理意見和結(jié)果不能使信訪者滿意，這進一步致使很多信訪問題匯聚到上一級的信訪機構(gòu)，并引發(fā)信訪人越級上訪，造成大量重復(fù)上訪。[3]

四、高校離退休工作信訪法治化的建設(shè)路徑

（一）建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的信訪結(jié)構(gòu)體制

設(shè)置合理的運行機制配置與高校信訪部門相適應(yīng)的職權(quán)，重點應(yīng)做好以下幾點：一是信訪部門應(yīng)配置具有實質(zhì)約束力的權(quán)力。結(jié)合各高校實際，應(yīng)在大學(xué)章程中進行明確，給高校信訪部門配置具有實質(zhì)約束力的權(quán)力，如調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。二是提高信訪體制的運行協(xié)調(diào)性和效率。就未來發(fā)展而言，應(yīng)該通過規(guī)范信訪部門的設(shè)置模式，促進信訪體制運行的協(xié)調(diào)性。[5]

（二）暢通利益訴求表達與溝通渠道

暢通的利益訴求渠道，有利于實現(xiàn)糾紛解決階段再前移，前性地化解社會矛盾糾紛。因為只有以“疏”代“堵”，正視糾紛存在的可能性和客觀性，并采取積極引導(dǎo)的措施，才能回應(yīng)民眾利益訴求的同時，最大限度地避免民憤的積累。實現(xiàn)暢通利益訴求表達與溝通渠道主要做到：一是權(quán)力行使的公開透明化，沒有比陽光更好的防腐劑，也沒有比公開透明更好的權(quán)力監(jiān)督機制，同時公開透明的權(quán)力行使，也能極大地增加人民對于公權(quán)力處理結(jié)果的信任度和信服感，避免消極懷疑情緒的產(chǎn)生。二是有效地利益表達機制，通過建立和完善各種利益表達的平臺，在整個社會營造積極的輿論氛圍，以盡可能真實地反映民眾的利益訴求。三是及時的訴求反饋機制，僅有利益表達機制還不夠，還應(yīng)建立有效的訴求反饋機制，即有權(quán)部門應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注和回應(yīng)民眾的利益訴求，掌握輿論的發(fā)展方向，收集和總結(jié)信息，并及時反饋相應(yīng)的處理結(jié)果。[6]

（三）構(gòu)建分層的矛盾糾紛分流制度

多元解紛制度意味著：首先應(yīng)糾正司法壟斷糾紛解決的現(xiàn)狀，為其他解紛制度的生存和發(fā)展提供相應(yīng)的空間，其次通過解紛制度的分流功能，也可以極大地減少司法現(xiàn)有的壓力，堅持司法最終的原則為司法的自我完善爭取充分的時間和環(huán)境，需要積極運用替代性糾紛解決制度，考察并考量高校離退休人員的個性化訴求，以盡可能分流矛盾糾紛。[7]

（四）加強程序性規(guī)范設(shè)計，建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入司法程序機制⑤

實體價值的實現(xiàn)，離不開正當(dāng)程序的保障。馬克思曾十分深刻地揭示了實體法與程序法之間的這種變化規(guī)律的內(nèi)在依據(jù)，指出：“審判程序和法二者之間的聯(lián)系如此密切，就像植物的外形和植物的聯(lián)系，動物的外形和血肉的聯(lián)系一樣。審判程序和法律應(yīng)該具有同樣的精神，因為審判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命的表現(xiàn)。”⑥“訴訟在本質(zhì)上是對社會沖突驚醒司法控制的基本手段。在任何社會中訴訟都以解決某種社會沖突為自身使命。換言之，當(dāng)某類社會糾紛大量出現(xiàn)，需要相應(yīng)的解決手段時，一定的訴訟形式便獲得了產(chǎn)生的根據(jù)?！雹攥F(xiàn)今，正當(dāng)程序已經(jīng)發(fā)展成為跨越不同法系和國家，具有普適意義的法律概念與價值，已成為國際司法準(zhǔn)則必不可缺的組成部分，更是我國建設(shè)社會主義法治國家不可或缺的重要因素?！蛾P(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》用較大篇幅強調(diào)了通過程序來解決涉法涉訴信訪問題的總體思路，高度重視程序的地位和作用。⑧

第一，建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入司法程序機制。對涉法涉訴信訪事項，要及時進行審查和判別：對于正在法律程序中的，繼續(xù)依法按程序辦理；對于已經(jīng)結(jié)案，但符合復(fù)議、復(fù)核、再審條件的，依法轉(zhuǎn)入相應(yīng)法律程序辦理；對于已經(jīng)結(jié)案，不符合復(fù)議、復(fù)核、再審條件的，做好不予受理的解釋說明工作；對于不服有關(guān)行政機關(guān)依法作出的行政復(fù)議決定，經(jīng)釋法明的，可引導(dǎo)其向法院提起行政訴訟。[8]

第二，嚴(yán)格落實依法按程序辦理制度。高校信訪部門對于已經(jīng)進入法律程序處理的案件，應(yīng)當(dāng)依法按程序在法定時限內(nèi)公正辦結(jié)。對于經(jīng)復(fù)議、審理、復(fù)核，確屬錯案、瑕疵案的，依法糾正錯誤、補正瑕疵；屬于學(xué)校賠償范圍的，依照學(xué)校的有關(guān)規(guī)定辦理。對經(jīng)復(fù)議、審理、復(fù)核未發(fā)現(xiàn)錯誤，依法維持原裁決。

第三，在高校內(nèi)建立信訪聽證制度。該制度對于處理高校內(nèi)部的重大、復(fù)雜疑難的信訪事項的一種重要手段。信訪聽證可分為事前聽證和事后聽證，前者主要是為了促成信訪事項的正確處理，后者主要是為了化解信訪積案。[9]高校信訪聽證制度涵括聽證的范圍、聽證機構(gòu)、參加人、啟動程序、聽證會流程與效力等內(nèi)容，對上述內(nèi)容進行充分的討論設(shè)計后，經(jīng)過校內(nèi)公示無異議后方可推行。

注釋：

①中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定（2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）[Z].

②史嵩宇.信訪工作法治化四大路徑[N].檢察日報，2005-1-6.

③吳鏑鳴.信訪理論研究[M].人民出版社，2014：240-241.

④很多高校在信訪機制、程序方面存在較大隱患。集中表現(xiàn)在缺少信訪限期回復(fù)、公開承諾、網(wǎng)絡(luò)信訪、律師參與接待制度、回避制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度等相關(guān)規(guī)定。缺少對信訪受理、交辦、答復(fù)、結(jié)案的期限、程序進行制度設(shè)計、信訪監(jiān)督規(guī)范。程序公正可以減少信訪工作中的不規(guī)范因素，逐步形成信訪工作公開透明的機制，進而推進信訪工作規(guī)范化、法治化[Z].

⑤吳鏑鳴.信訪理論研究[M].人民出版社，2014：56.

⑥馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].人民出版社，1956：178.

⑦顧培東，王瑩文，郭明忠.經(jīng)濟訴訟理念與實踐[M].四川人民出版社，1988：2-15.

⑧卞建林.依法治重程序根治涉法涉訴信訪難題[N].檢察日報，2014-3-26.

參考文獻：

[1]許崇德.中國法學(xué)大辭典（憲法學(xué)卷）[M].北京：中國檢查出版社，1995：52.

[2]謝友慶.新時期實施依法治校與加強高校信訪工作的關(guān)系探析[J].教育理論研究，2010（10）：191-192.

[3]朱雪紅.高校教師的利益表達途徑研究[D].成都：西南交通大學(xué)，2011：42-44.

[4]Sherry R.Arnstein.A Ladder Of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，35（4）.

[5]任少波.高效穩(wěn)定工作理論與實務(wù)[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2014：134.

[6]歐陽曉玲，馮支越，溫俊君.推進高校信訪工作法治化建設(shè)探研[J].學(xué)校黨建與思想教育，2015（506）：77-78.

[7]黃娉婷，李培歡.我國高校信訪工作的困境與對策研究——基于利益表達的視角[J].高教探索，2017（9）：36-40.

[8]吳鏑鳴.信訪理論研究[M].北京：人民出版社，2014：240-241.

[9]北京市信訪矛盾分析研究中心.信訪與社會矛盾問題研究[M].北京：中國民主法制出版社，2016：64.