連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展的制約因素與對(duì)策

潘華

摘 要：連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展成效顯著，但仍面臨設(shè)施欠賬嚴(yán)重、服務(wù)能力不強(qiáng)、人才短缺等問(wèn)題。從制約因素上看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、自然環(huán)境約束、體制機(jī)制障礙、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等是制約連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展的主要因素。促進(jìn)連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展，需要在提升財(cái)政保障能力、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力、提高發(fā)展能力和發(fā)展水平、建立健全跨區(qū)域和跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制等方面加快推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：連片特困地區(qū) 基本公共服務(wù) 制約因素

十八大以來(lái)，黨和國(guó)家將更多的公共資源向貧困地區(qū)傾斜，促進(jìn)連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展取得顯著成效。然而，與全國(guó)平均水平相比，連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)的發(fā)展仍然相對(duì)滯后，成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的“短板中的短板”。完成黨和國(guó)家提出的到2020年全面建成小康社會(huì)、使貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平的戰(zhàn)略目標(biāo)，任務(wù)重，時(shí)間緊，必須加快推進(jìn)。

一、連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基本公共服務(wù)設(shè)施不斷改善

近年來(lái)，中央和地方各級(jí)政府不斷加大投入力度，我國(guó)連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成效顯著。在中央政府層面，我國(guó)先后啟動(dòng)了全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件（“全面改薄”）、全國(guó)中小學(xué)校舍安全、行政村幼兒園全覆蓋、基層勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障平臺(tái)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等一批重點(diǎn)工程項(xiàng)目。在地方政府層面，各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際加強(qiáng)連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和硬件設(shè)備建設(shè)。比如，甘肅省從2013年起將基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、向貧困村覆蓋，支持鄉(xiāng)村幼兒園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)。目前，我國(guó)連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)得到明顯改善。

（二）基本公共服務(wù)項(xiàng)目更加完備

主要體現(xiàn)在：一是基本公共服務(wù)的框架體系趨向完善。目前，連片特困地區(qū)普遍建立涵蓋教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)體系。二是基本公共服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)內(nèi)容的規(guī)范化程度明顯提升。根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一部署和相關(guān)部門(mén)的規(guī)定，連片特困地區(qū)不斷完善國(guó)家基本公共服務(wù)制度所涉及的服務(wù)項(xiàng)目清單，并建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度，從而使服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)內(nèi)容更加制度化和規(guī)范化。三是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和政策保障的精細(xì)化程度不斷增強(qiáng)。近年來(lái)，連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)的服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)對(duì)象、支出責(zé)任、牽著負(fù)責(zé)單位等更加明確，基本公共服務(wù)功能配置的標(biāo)準(zhǔn)化水平不斷提升。

（三）基本公共服務(wù)能力明顯增強(qiáng)

主要體現(xiàn)在：一是基本公共服務(wù)發(fā)展的財(cái)政保障能力明顯提升。2011年至2015年，我國(guó)連片特困地區(qū)的公共財(cái)政收入從1399億元增長(zhǎng)到2759億元，年均增長(zhǎng)率為185%，比同期全國(guó)財(cái)政收入的年均增長(zhǎng)率高出85個(gè)百分點(diǎn)，為基本公共服務(wù)的發(fā)展提供了更加堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障。二是基本公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給能力不斷增強(qiáng)。《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2017》顯示，我國(guó)連片特困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和各種社會(huì)福利收養(yǎng)性床位數(shù)分別從2011年的53萬(wàn)床和44萬(wàn)床增長(zhǎng)到2015年的84萬(wàn)床和60萬(wàn)床，分別增加了31萬(wàn)床和16萬(wàn)床，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和社會(huì)服務(wù)的供給能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

（四）基本公共服務(wù)水平顯著提高

主要體現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)居民享受基本公共服務(wù)的便利化程度明顯提升。以基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例。2016年，我國(guó)連片特困地區(qū)所在自然村有衛(wèi)生站的農(nóng)戶比重為906%，比2010年的815%提高了91個(gè)百分點(diǎn)。二是基本公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平明顯提升。以每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為為例。在2011年到2015年的五年間，我國(guó)連片特困地區(qū)每千人口的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)從204床增加到346張，與全國(guó)平均水平的差距也從177張減少到165張。

二、連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展面臨的制約因素

（一）基本公共服務(wù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

1經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低。近年來(lái)，雖然連片特困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯快于全國(guó)同期平均水平，但是由于基礎(chǔ)差、底子薄，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然較低，導(dǎo)致基本公共服務(wù)發(fā)展缺乏堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。2015年，連片特困地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為231：388：381，而當(dāng)年全國(guó)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為9：405：505，表明這些地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比過(guò)大而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化水平仍然較低。二是居民生活水平低。從收入看，2016年連片特困地區(qū)農(nóng)村常住居民可支配收入為8348元，僅相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村居民可支配收入的6752%和全國(guó)居民人均可支配收入的3504%；從消費(fèi)看，2016年連片特困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出為7273元，僅相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的718%和全國(guó)居民人均消費(fèi)支出的425%。

2財(cái)政自給能力差。由于歷史欠賬太多、太重等多方面的原因，連片特困地區(qū)的公共財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公共財(cái)政收入，導(dǎo)致其財(cái)政自給率長(zhǎng)期維持在低于20%的水平。與此同時(shí)，由于環(huán)境修復(fù)治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及補(bǔ)短板等因素，近年來(lái)連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)支出呈現(xiàn)出剛性的快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從而進(jìn)一步加劇其財(cái)政收支矛盾。因此，連片特困地區(qū)在基本公共服務(wù)發(fā)展方面嚴(yán)重依賴于中央和地方各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。以滇桂黔石漠化片區(qū)為例。在貴州省制定的《滇桂黔石漠化片區(qū)（貴州省）區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》中，需要依靠中央、省、市各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)投資占投資總額的比重高達(dá)9036%，而由連片特困地區(qū)財(cái)政籌措的資金僅占投資總額的1031%。

3區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)發(fā)展不均衡。雖然連片特困地區(qū)是一類具有諸多共性的特殊類型區(qū)域，但是不同連片特困地區(qū)之間發(fā)展差距較大，大體呈現(xiàn)“東部強(qiáng)、中部居中、西部弱”的格局。2016年，連片特困地區(qū)貧困發(fā)生率最高的是位于西部地區(qū)的烏蒙山區(qū)（135%），而貧困發(fā)生率最低的是位于中部地區(qū)的羅霄山區(qū)（75%），二者之間相差6個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，同一連片特困地區(qū)內(nèi)分屬不同?。▍^(qū)、市）的片區(qū)之間也存在著較為明顯的發(fā)展差距。比如，2015年貴州省地處滇桂黔石漠化片區(qū)內(nèi)的40個(gè)縣的農(nóng)村貧困發(fā)生率為17%，而云南省同處這一片區(qū)的11個(gè)縣的農(nóng)村貧困發(fā)生率為127%，二者相差43個(gè)百分點(diǎn)。這種發(fā)展不均衡直接導(dǎo)致連片特困地區(qū)之間及其內(nèi)部基本公共服務(wù)發(fā)展的不均衡。

（二）基本公共服務(wù)發(fā)展受到自然環(huán)境約束

1地理?xiàng)l件限制提高基本公共發(fā)展成本。從區(qū)位空間分布上看，我國(guó)的連片特困地區(qū)的區(qū)位空間分布主要有以下幾個(gè)方面的特征：一是集中分布在中西部地區(qū)，地理位置較為偏遠(yuǎn)；二是遠(yuǎn)離區(qū)域中心城市和城市群，中心城市不僅不能對(duì)其產(chǎn)生明顯的輻射帶動(dòng)作用，反而會(huì)爭(zhēng)奪其人才、勞動(dòng)力和自然資源；三是大多集中在省界和地貌類型過(guò)渡地帶，地理環(huán)境非常復(fù)雜。四是與國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣高度重合。目前，位于連片特困地區(qū)的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣多達(dá)440個(gè)，占全部扶貧重點(diǎn)縣的7432%，發(fā)展的起點(diǎn)普遍偏低。

2生態(tài)環(huán)境脆弱導(dǎo)致基本公共服務(wù)發(fā)展重心發(fā)生偏移。從自然空間特征上看，連片特困地區(qū)的地貌特征可以分為北方高原平原過(guò)渡帶（燕山-太行山片區(qū)和大興安嶺南麓片區(qū)）、黃土丘陵溝壑（六盤(pán)山和呂梁山片區(qū)）、石漠化（滇桂黔石漠化片區(qū)、烏蒙山片區(qū)和滇西邊境片區(qū)）、南部山地丘陵（武陵山片區(qū)和羅霄山片區(qū)）和南北方分界帶（秦巴山和大別山片區(qū)）5種類型。這些地貌類型的共同特征之一，就是生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)。這導(dǎo)致連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展的重心不得不向生態(tài)保護(hù)和防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域偏移，進(jìn)而制約基本公共服務(wù)其他領(lǐng)域的發(fā)展。

（三）基本公共服務(wù)發(fā)展存在體制機(jī)制障礙

1發(fā)展理念落后導(dǎo)致基本公共服務(wù)發(fā)展得不到應(yīng)有的重視。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕視社會(huì)發(fā)展。目前，部分連片特困地區(qū)的地方政府依然秉持“GDP至上”的發(fā)展理念，認(rèn)為基本公共服務(wù)是不能帶來(lái)財(cái)政收入和新增就業(yè)的、純粹花錢(qián)的領(lǐng)域，對(duì)基本公共服務(wù)的發(fā)展存在著較為嚴(yán)重的“有錢(qián)多投、沒(méi)錢(qián)少投”的心理，導(dǎo)致這一領(lǐng)域被“邊緣化”。二是重視行政主導(dǎo)，輕視社會(huì)參與。有些連片特困地區(qū)的地方政府認(rèn)為，基本公共服務(wù)的發(fā)展必須依靠直接的行政干預(yù)，以公辦的學(xué)校、醫(yī)院、文化體育場(chǎng)所等機(jī)構(gòu)為服務(wù)提供主體，對(duì)社會(huì)力量參與基本公共服務(wù)供給設(shè)置各種體制機(jī)制障礙，對(duì)落實(shí)各種優(yōu)惠政策缺乏積極性。三是重視“等靠要”，輕視“闖改創(chuàng)”。長(zhǎng)期以來(lái)，許多連片特困地區(qū)的地方政府養(yǎng)成了“等靠要”的習(xí)慣，坐等上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，認(rèn)為改革創(chuàng)新是上級(jí)政府的職責(zé)，本級(jí)政府的職責(zé)在于貫徹和落實(shí)，缺乏結(jié)合本地基本公共服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)際情況開(kāi)展改革創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。

2發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換滯后導(dǎo)致基本公共服務(wù)發(fā)展缺乏活力。主要體現(xiàn)在：一是投資依然是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎。由于基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多、太重，因此加大固定資產(chǎn)投資仍然是連片特困地區(qū)日常經(jīng)濟(jì)生活的重要內(nèi)容，從而牽制了地方政府大部分的資金和精力，導(dǎo)致對(duì)基本公共服務(wù)發(fā)展的重視程度和投入力度不足。二是消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用明顯不足。與全國(guó)其他地區(qū)相比，連片特困地區(qū)城鄉(xiāng)居民的收入水平和消費(fèi)能力仍然較為低下，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用明顯不足，從而抑制了城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)需求。三是創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用仍較為微弱。多數(shù)連片特困地區(qū)不僅嚴(yán)重缺乏實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)所需的資金、技術(shù)和人才，而且也嚴(yán)重缺乏引導(dǎo)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的體制機(jī)制和社會(huì)環(huán)境，再加上發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市對(duì)其人才和各種資源的爭(zhēng)奪，導(dǎo)致這些地區(qū)實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力明顯不足，進(jìn)而使以技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)基本公共服務(wù)發(fā)展缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）基本公共服務(wù)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

1基本公共服務(wù)發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。主要體現(xiàn)在：一是連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)供給的政府失靈。在特定連片特困地區(qū)內(nèi)，各行政區(qū)地方政府都非常關(guān)注本轄區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)供給，但是對(duì)跨行政區(qū)基本公共服務(wù)供給的關(guān)注和投入則明顯不足，導(dǎo)致原本已經(jīng)存在的基本公共服務(wù)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。二是連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)失靈。由于連片特困地區(qū)按照行政區(qū)劃被分割為多個(gè)市場(chǎng)，而一個(gè)行政轄區(qū)的市場(chǎng)只為本區(qū)域提供服務(wù)，排除其他區(qū)域消費(fèi)者享用，從而使基本公共服務(wù)的公共性受到嚴(yán)重削弱甚至喪失，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)失靈。三是連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)供給的第三部門(mén)失靈。現(xiàn)階段，我國(guó)第三部門(mén)的發(fā)展普遍滯后，再加上連片特困地區(qū)地方政府傳統(tǒng)思維相對(duì)較為嚴(yán)重，對(duì)第三部門(mén)干預(yù)相對(duì)較強(qiáng)，造成其發(fā)育不良，出現(xiàn)“慈善不足”，難以成為政府職能的補(bǔ)充者和市場(chǎng)失靈的“救火隊(duì)”。

2基本公共服務(wù)發(fā)展的部門(mén)協(xié)同機(jī)制不健全。主要體現(xiàn)在：一是基本公共服務(wù)資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一安排。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些連片特困地區(qū)不同部門(mén)之間相互不了解彼此的規(guī)劃、政策和資金安排，甚至連服務(wù)系統(tǒng)都不兼容，導(dǎo)致各部門(mén)自說(shuō)自話、各自為政，造成比較嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。二是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系存在部門(mén)分割。由于不同部門(mén)之間的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系缺乏有效銜接，導(dǎo)致連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施普遍存在功能單一、人性化程度不高的問(wèn)題，而整合現(xiàn)有公共服務(wù)資源的難度較大。三是相關(guān)設(shè)施的布局不合理。由于缺乏科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，部分連片特困地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施的布局不合理，導(dǎo)致有限的資金、土地、人才等資源投入存在較大浪費(fèi)，而這些地區(qū)的居民尤其是農(nóng)村居民則難以享受到有效的公共服務(wù)。

三、對(duì)策建議

（一）提升基本公共服務(wù)發(fā)展的財(cái)政保障能力

一是促進(jìn)連片特困地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。立足于連片特困地區(qū)特色資源優(yōu)勢(shì)，貫徹落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展理念，營(yíng)造創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，引進(jìn)創(chuàng)新型人才，推進(jìn)全方位創(chuàng)新。堅(jiān)持協(xié)調(diào)的發(fā)展理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，發(fā)揮連片特困地區(qū)生態(tài)良好的優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持開(kāi)放發(fā)展理念，加大與比鄰地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共贏發(fā)展。堅(jiān)持共享發(fā)展理念，緊緊依靠連片特困地區(qū)的人民群眾，按照人人參與、人人共享的原則，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的發(fā)展積極性。

二是確保連片特困地區(qū)70%左右的財(cái)政支出用于保障和改善民生。一方面，確實(shí)落實(shí)連片貧困地區(qū)各級(jí)地方政府在基本公共服務(wù)發(fā)展中的財(cái)政支出責(zé)任，不斷提高公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重，建立和健全公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，進(jìn)一步增加基本公共服務(wù)財(cái)政資源投入的總量，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。另一方面，加強(qiáng)對(duì)連片特困地區(qū)各級(jí)政府基本公共服務(wù)財(cái)政支出的績(jī)效管理，科學(xué)設(shè)立績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化地方政府的基本公共服務(wù)財(cái)政支出項(xiàng)目。同時(shí)，嚴(yán)格按照“因素法”編制基本公共服務(wù)財(cái)政支出預(yù)算，確保每年新增的財(cái)政資金既能改善財(cái)政支出項(xiàng)目，又有利于扭轉(zhuǎn)既有的財(cái)政支出格局。