上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)政策體系和管理模式分析

張敏思 王穎

摘 要：上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)作為全國(guó)7個(gè)碳排放交易試點(diǎn)之一，目前運(yùn)行已進(jìn)入第二階段，其在制度設(shè)計(jì)、系統(tǒng)建設(shè)、市場(chǎng)管理等方面具有較為鮮明的特點(diǎn)，并取得了良好成效。我國(guó)的全國(guó)碳排放交易體系已于2017年12月正式啟動(dòng)，上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的一些好的經(jīng)驗(yàn)做法可供全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)所參考。

關(guān)鍵詞：上海 碳排放權(quán)交易 政策 管理

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)作為全國(guó)7個(gè)碳排放交易試點(diǎn)之一，自2013年11月26日啟動(dòng)以來(lái)，已完成四個(gè)履約周期。2016年，根據(jù)上海市碳排放交易管理工作的總體部署和工作安排，上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)進(jìn)入第二階段（2016-2018年），覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，配額分配方法更為細(xì)化，抵消履約規(guī)則逐步收緊，第一階段配額的結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則也隨之明確。2016年，上海碳市場(chǎng)配額成交12036萬(wàn)噸，相比前三年有大幅增長(zhǎng)；2017年上海碳市場(chǎng)配額成交9964萬(wàn)噸。自開(kāi)市至2017年底，上海碳市場(chǎng)配額累計(jì)成交26938萬(wàn)噸，累計(jì)成交額43億元，分別在7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)中居第四和第五位。2017年7月，上海368家試點(diǎn)控排單位均完成了2016年度配額清繳。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)在制度設(shè)計(jì)、系統(tǒng)建設(shè)、市場(chǎng)管理等方面具有較為鮮明的特點(diǎn)，并積極進(jìn)行探索和創(chuàng)新，其經(jīng)驗(yàn)為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)提供了重要參考。

碳交易是以較低成本進(jìn)行溫室氣體減排的一種市場(chǎng)機(jī)制，由于碳排放權(quán)屬性和政策因素不同于傳統(tǒng)的大宗商品市場(chǎng)，碳市場(chǎng)定位和管理模式具有一定的特殊性。7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)各自的碳市場(chǎng)定位的考慮有所不同，有試點(diǎn)將碳市場(chǎng)作為進(jìn)行溫室氣體減排的政策工具，有試點(diǎn)側(cè)重于碳價(jià)格發(fā)現(xiàn)和市場(chǎng)流動(dòng)性的提高。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)在初期進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行溫室氣體減排，并以此為基礎(chǔ)制定相關(guān)政策和確定管理模式，形成了較為完善的市場(chǎng)管理體系。本文從政策體系、管理框架、市場(chǎng)監(jiān)管和保障措施等幾方面對(duì)上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的管理模式進(jìn)行分析，并與其它碳排放權(quán)交易試點(diǎn)進(jìn)行對(duì)比，總結(jié)上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)管理模式的特點(diǎn)，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理模式的建立提出相關(guān)建議。

一、政策體系建設(shè)

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)在籌備和建設(shè)過(guò)程中注重制度先行，為之后相關(guān)工作的開(kāi)展提供依據(jù)。上海市政府在2012年7月出臺(tái)了關(guān)于本市開(kāi)展碳排放交易試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)，確定了開(kāi)展碳排放交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、原則目標(biāo)和安排、工作任務(wù)和進(jìn)度、保障措施等。同年上海市發(fā)改委還發(fā)布了《上海市溫室氣體排放核算與報(bào)告指南（試行）》和分行業(yè)指南。在開(kāi)市之前，上海市以政府令的形式出臺(tái)了《上海市碳排放管理試行辦法》，對(duì)碳交易體系各個(gè)要素和法律責(zé)任作出了明確規(guī)定，并出臺(tái)了配額分配和管理方案、配額登記管理暫行規(guī)定、交易規(guī)則等相關(guān)文件，開(kāi)市后又出臺(tái)了核查工作規(guī)則、核查機(jī)構(gòu)管理暫行辦法等文件，形成了“政府規(guī)章+規(guī)范性文件+配套文件”的較為完善的政策體系。

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)注重保持政策連續(xù)性，為市場(chǎng)參與方提供明確的政策預(yù)期。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)確定了控排單位2013-2015三年的配額并一次性發(fā)放，MRV制度、交易規(guī)則、遵約制度等規(guī)則在三年中未發(fā)生顯著變化，基本保持了政策連續(xù)性，為市場(chǎng)參與方評(píng)估市場(chǎng)態(tài)勢(shì)及參與交易提供了政策保障。2015年起，上海市發(fā)改委組織對(duì)上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)第二階段相關(guān)政策進(jìn)行研究。2015年底至2016年初，由于上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)出現(xiàn)個(gè)別拋售現(xiàn)象導(dǎo)致配額價(jià)格大幅下跌，上海市發(fā)改委及時(shí)出臺(tái)了相關(guān)政策與規(guī)則，于2016年5月發(fā)布了關(guān)于本市碳排放交易試點(diǎn)階段碳排放配額結(jié)轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知，明確了上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)第二階段政策預(yù)期，有效地保障了市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

對(duì)比其它試點(diǎn)，上海、北京和深圳碳排放權(quán)交易試點(diǎn)基本采用了“1+1+N”的政策體系，北京和深圳分別出臺(tái)了地方立法，上海則采用“政府規(guī)章+規(guī)范性文件”的形式。盡管上海的政府規(guī)章與地方立法相比法律約束力和處罰力度有限，但總體來(lái)看，上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的政策體系相對(duì)完善，實(shí)施效果較好，有效支撐了上海試點(diǎn)碳市場(chǎng)的運(yùn)行。

二、管理框架建設(shè)

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)建立了各司其職、分工合作的管理框架。上海市成立了碳排放交易試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，由分管市領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，市發(fā)改委和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)充分利用本市相關(guān)支撐機(jī)構(gòu)力量，形成了分工合作的碳市場(chǎng)管理框架。試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體負(fù)責(zé)試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)，由上海市發(fā)改委環(huán)資處牽頭，抽調(diào)了上海市信息中心、上海市節(jié)能減排中心、上海環(huán)境能源交易所等單位人員，并建立了相應(yīng)的工作機(jī)制。上海市信息中心負(fù)責(zé)試點(diǎn)的日常管理，包括配額分配、排放數(shù)據(jù)報(bào)告及核查、注冊(cè)登記系統(tǒng)管理等；上海環(huán)境能源交易所負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)交易系統(tǒng)；上海市節(jié)能減排中心提供相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)服務(wù)；上海市節(jié)能監(jiān)察中心作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的相關(guān)違規(guī)行為進(jìn)行處罰。

圖1 上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)管理框架

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)注重將管理責(zé)任落實(shí)到人，實(shí)現(xiàn)了對(duì)控排單位的精細(xì)化管理。試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)行業(yè)和碳交易體系要素將人員分成若干小組，責(zé)任落實(shí)到人，每人負(fù)責(zé)1-3個(gè)行業(yè)的幾十家控排單位，就排放數(shù)據(jù)報(bào)送、配額分配、系統(tǒng)開(kāi)戶(hù)、清繳履約等一系列事項(xiàng)與控排單位溝通并提供指導(dǎo)，這種全流程負(fù)責(zé)制有利于管理人員深入了解控排單位實(shí)際情況并提供有針對(duì)性的指導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)控排單位的精細(xì)化管理。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在政策制定過(guò)程中及時(shí)召開(kāi)溝通協(xié)調(diào)會(huì)，征求相關(guān)行業(yè)控排單位的意見(jiàn)，根據(jù)反饋對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整完善，如配額分配過(guò)程中會(huì)多輪征求控排單位意見(jiàn)。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)自籌備初期到實(shí)施至今，保持了一支相對(duì)穩(wěn)定的管理隊(duì)伍，人員基本未發(fā)生重大變化，有效保障了上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)政策制定和實(shí)施的延續(xù)性。

在7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)中，上海和深圳試點(diǎn)成立了試點(diǎn)工作辦公室，抽調(diào)相關(guān)支撐機(jī)構(gòu)人員負(fù)責(zé)試點(diǎn)實(shí)施的日常管理工作。其它試點(diǎn)則采取“地方發(fā)改委+支撐機(jī)構(gòu)”的形式進(jìn)行管理。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)各方權(quán)責(zé)明晰、協(xié)調(diào)配合，形成了較為穩(wěn)定的管理隊(duì)伍和高效的工作機(jī)制，對(duì)政策實(shí)施和市場(chǎng)管理發(fā)揮了十分重要的作用。

三、市場(chǎng)監(jiān)管方式

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)盡可能減少政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)是唯一的一次發(fā)放控排單位三年配額的試點(diǎn)地區(qū)，并且未出臺(tái)針對(duì)配額過(guò)量、價(jià)格下跌等的回購(gòu)或其他調(diào)節(jié)機(jī)制。即使進(jìn)行配額有償發(fā)放，發(fā)放價(jià)格也高于市場(chǎng)價(jià)格。上海碳市場(chǎng)開(kāi)市價(jià)格通過(guò)征詢(xún)控排單位交易意愿確定，即使之后由于個(gè)別控排單位拋售等原因?qū)е屡漕~價(jià)格大幅下跌，主管部門(mén)在短時(shí)間內(nèi)也未加以干預(yù)，而是之后發(fā)布相關(guān)結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則，在政策預(yù)期明確的情況下盡可能發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)作用。

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)在開(kāi)市初期只允許控排單位參與交易，之后于2014年9月起允許投資機(jī)構(gòu)入市參與交易，未對(duì)個(gè)人開(kāi)放市場(chǎng)。盡管上海作為全國(guó)金融中心，擁有較為成熟完善的市場(chǎng)環(huán)境，但碳市場(chǎng)不同于傳統(tǒng)市場(chǎng)且處在建設(shè)初期，個(gè)人投資者風(fēng)險(xiǎn)耐受性差、風(fēng)險(xiǎn)承受能力較低，因而上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)開(kāi)放了投資機(jī)構(gòu)交易未開(kāi)放個(gè)人交易，在保持一定市場(chǎng)活躍度的同時(shí)適度控制市場(chǎng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)嚴(yán)格核查機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，每年至少組織兩次針對(duì)核查機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，對(duì)新進(jìn)核查人員進(jìn)行考試，通過(guò)后進(jìn)行備案方可上崗。上海市發(fā)改委每年組織開(kāi)展對(duì)核查結(jié)果的復(fù)查和審定。

在7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)中，多數(shù)試點(diǎn)出臺(tái)了風(fēng)險(xiǎn)控制制度，設(shè)定了配額漲跌幅、最大持有量等限制，以控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，部分試點(diǎn)如北京出臺(tái)了公開(kāi)市場(chǎng)操作管理辦法，允許一定情況下主管部門(mén)進(jìn)行配額回購(gòu)。總體來(lái)看，上海和北京等試點(diǎn)市場(chǎng)政府干預(yù)相對(duì)較少，市場(chǎng)運(yùn)行整體相對(duì)平穩(wěn)。上海是7試點(diǎn)中唯一未對(duì)個(gè)人開(kāi)放市場(chǎng)的試點(diǎn)，反映出上海對(duì)碳市場(chǎng)作用定位和控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的審慎考慮。

四、保障措施

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)將碳交易遵約和其它相關(guān)政策掛鉤，加強(qiáng)對(duì)控排單位的約束。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)未出臺(tái)地方性法規(guī)導(dǎo)致政策約束力不足，上海市發(fā)改委在加強(qiáng)市場(chǎng)管理的同時(shí)，通過(guò)將碳交易履約和節(jié)能減排補(bǔ)貼、預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目、項(xiàng)目融資等政策掛鉤，并將違約行為納入信用平臺(tái)等方式，多管齊下，充分發(fā)揮政策的協(xié)同作用加強(qiáng)對(duì)控排單位的管理，有效彌補(bǔ)了碳交易相關(guān)政策約束力不足的問(wèn)題，取得了良好效果。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)控排單位履約率在開(kāi)市以來(lái)的幾個(gè)履約年度中均為100%，在7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)中高居首位。

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)通過(guò)多種方式提高市場(chǎng)參與方能力和水平。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)通過(guò)組織針對(duì)控排單位不同層面人員的多輪次、系統(tǒng)性培訓(xùn)，努力提高控排單位排放測(cè)量和報(bào)告的能力，以及參與碳交易、進(jìn)行碳資產(chǎn)管理的意識(shí)水平。上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)先后進(jìn)行了5000多人次培訓(xùn)，通過(guò)與部分重點(diǎn)控排單位多次溝通，加大政策宣傳力度，督促其按時(shí)履約。已有相當(dāng)一部分控排單位能夠主動(dòng)提交排放報(bào)告、積極參與交易并按時(shí)完成履約。

在7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)中，上海和北京在加強(qiáng)政策約束力、發(fā)揮政策協(xié)同作用加強(qiáng)試點(diǎn)市場(chǎng)管理方面力度較大，北京以媒體曝光、由執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法等方式對(duì)違約控排單位進(jìn)行處罰，上海由于履約率為100%，因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)并未進(jìn)行執(zhí)法處罰。各試點(diǎn)針對(duì)市場(chǎng)參與方均組織了大量的能力建設(shè)活動(dòng)，北京、上海、廣東、深圳等試點(diǎn)的能力建設(shè)活動(dòng)較為深入，切實(shí)提高了相關(guān)參與方的能力和意識(shí)水平，取得了良好效果。

五、面臨挑戰(zhàn)

上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)在取得積極進(jìn)展的同時(shí)，也存在一些困難和挑戰(zhàn)。一是由于上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和覆蓋范圍原因，相當(dāng)一部分配額集中在少數(shù)控排單位。這種情況一方面容易導(dǎo)致市場(chǎng)流動(dòng)性和活躍度較低，另一方面容易導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)較大幅度波動(dòng)，從而對(duì)主管部門(mén)進(jìn)行市場(chǎng)管理提出了較高要求。二是管理成本較高。對(duì)控排單位實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理是上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)管理的特色和亮點(diǎn)之一，同時(shí)上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)覆蓋的排放量占全市排放量占比已超過(guò)60%，這意味著較高的管理成本。在“政策制定+日常管理+市場(chǎng)監(jiān)督”的模式下，上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)在日常管理、第三方核查、能力建設(shè)等工作投入了大量的人力物力，對(duì)主管部門(mén)帶來(lái)了一定挑戰(zhàn)。

六、相關(guān)建議

我國(guó)的全國(guó)碳排放交易體系已于2017年12月19日正式啟動(dòng)。作為已運(yùn)行四年的試點(diǎn)，上海碳排放權(quán)交易試點(diǎn)在管理方面的一些經(jīng)驗(yàn)做法可供全國(guó)碳市場(chǎng)所參考借鑒。

一是規(guī)范制度、明確預(yù)期。全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)涉及諸多要素，工作任務(wù)較為艱巨，是一項(xiàng)循序漸進(jìn)的系統(tǒng)性工程。因此，需建立一套完善、規(guī)范的制度體系，包括法律法規(guī)、國(guó)家層面規(guī)范性文件、實(shí)施細(xì)則和地方配套文件，確保各項(xiàng)工作有依據(jù)、程序化、規(guī)范化，給市場(chǎng)參與方以明確預(yù)期?！度珖?guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》已經(jīng)出臺(tái)，而碳排放權(quán)交易管理暫行條例以及配額分配方法、排放報(bào)告管理辦法、交易管理辦法、核查機(jī)構(gòu)管理辦法等尚未出臺(tái)，建議加快出臺(tái)上述管理制度，讓碳市場(chǎng)建設(shè)有法可依、有章可循。

二是建立機(jī)制，穩(wěn)定隊(duì)伍。建設(shè)碳市場(chǎng)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性高、周期較長(zhǎng)的工作，國(guó)家和地方層面需要建立高效的管理框架和工作機(jī)制，明確各方的權(quán)責(zé)義務(wù)和各環(huán)節(jié)的工作流程。同時(shí)考慮將碳交易遵約與節(jié)能減排、投融資、信用評(píng)價(jià)等其它相關(guān)政策結(jié)合，發(fā)揮政策協(xié)同作用（如開(kāi)展聯(lián)合懲戒等），以減少主管部門(mén)管理成本，提高政策約束力。需建立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和相對(duì)穩(wěn)定的專(zhuān)業(yè)化管理隊(duì)伍，保障碳市場(chǎng)政策制定和實(shí)施的有效性和延續(xù)性。

三是減少干預(yù)，嚴(yán)格監(jiān)管。在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，需處理好政府管理與市場(chǎng)運(yùn)行的關(guān)系。政府在制訂政策和規(guī)則后，應(yīng)把相關(guān)信息盡可能透明化，以樹(shù)立相關(guān)參與方對(duì)市場(chǎng)的信心。在市場(chǎng)運(yùn)行階段，政府應(yīng)盡可能減少干預(yù)，以充分發(fā)揮碳交易這一市場(chǎng)機(jī)制的資源配置作用，從而實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排?！度珖?guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》中已明確國(guó)家發(fā)展改革委與相關(guān)部門(mén)共同對(duì)碳市場(chǎng)實(shí)施分級(jí)監(jiān)管。國(guó)家主管部門(mén)要堅(jiān)持依法依規(guī)管理，對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)控準(zhǔn)入；省級(jí)主管部門(mén)要對(duì)本地區(qū)市場(chǎng)參與方的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以維護(hù)健康、有序的市場(chǎng)環(huán)境。

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[15]上海環(huán)境能源交易所上海環(huán)境能源交易所碳排放交易信息管理辦法（試行）[Z].2015

[16]上海環(huán)境能源交易所上海環(huán)境能源交易所碳排放交易結(jié)算細(xì)則（試行）[Z].2015

[17]上海環(huán)境能源交易所上海環(huán)境能源交易所碳排放交易風(fēng)險(xiǎn)控制管理辦法（試行）[Z].2015