地方國庫制度建設(shè)現(xiàn)存問題及改進(jìn)思路

李 勇

（中國人民銀行懷化市中心支行，湖南懷化 418000）

地方國庫制度，是地方各級國庫為了組織和管理各項(xiàng)事務(wù)、業(yè)務(wù)工作，按照一定程序制定的，在全轄范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件的總稱。地方國庫制度建設(shè)，是為了結(jié)合各地國庫的實(shí)際情況，更好地貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和人總行制定的規(guī)章，是對法律、法規(guī)和總行規(guī)章等作出符合本地實(shí)際的具體的和執(zhí)行性的規(guī)定。目前，隨著調(diào)整國庫關(guān)系的相關(guān)法律、法規(guī)的不斷修訂完善，以及金融、財(cái)稅體制改革的不斷深化，總行不斷調(diào)整國庫制度建設(shè)的理念、思路，對加強(qiáng)地方國庫制度建設(shè)提出了新的課題。

一、地方國庫制度建設(shè)現(xiàn)存問題

地方國庫制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到上位的法律、法規(guī)和總行規(guī)章，還涉及到財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、商業(yè)銀行等多個(gè)部門，需要建立一整套科學(xué)的管理制度與之相適應(yīng)，也需要有完善的、科學(xué)的制度制定規(guī)范以及制度執(zhí)行、監(jiān)督規(guī)范。目前，地方國庫制度從起草前的調(diào)研、立項(xiàng)工作，到制度的起草、修改、通過和發(fā)布，乃至制度的執(zhí)行、落實(shí)和評估工作，都不同程度的存在問題，影響了制度建設(shè)、執(zhí)行的效果。

（一）制度內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)

一是依據(jù)不嚴(yán)謹(jǐn)，有的地方國庫制度的制定，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，超越法律規(guī)定的權(quán)限，甚至違背法律的基本原則，如違背經(jīng)理國庫的法定職責(zé)。二是用語不嚴(yán)謹(jǐn)，行文用語不規(guī)范，用語含混，責(zé)任不明確，是非界限、邊際不清楚，甚至故意玩文字游戲，模糊語意，如稅收過渡賬戶、稅收現(xiàn)金賬戶。三是結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)，有的地方國庫制度名稱使用不規(guī)范，如“條例”、“規(guī)定”、“補(bǔ)充規(guī)定”、“辦法”、“細(xì)則”等名稱使用混亂。各章節(jié)、條文之間的邏輯聯(lián)系不夠嚴(yán)密，甚至邏輯關(guān)系顛三倒四，不能前后照應(yīng)，不符合行文規(guī)范。

（二）制度出臺(tái)不適當(dāng)

一是不修訂，有的業(yè)務(wù)已經(jīng)變化，有的體制、方法、手段都已經(jīng)變化，但制度沒有及時(shí)修訂，導(dǎo)致有些制度不符合現(xiàn)實(shí)情況，制度過時(shí)、虛化，如代理業(yè)務(wù)的收費(fèi)補(bǔ)償制度。二是不合適，有些制度照搬照抄上級的制度，不結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行完善，不符合本地的實(shí)際，制度缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，如有的年度考核制度，流入形式。三是不及時(shí)，出現(xiàn)了新的業(yè)務(wù)，特別是一些創(chuàng)新業(yè)務(wù)，存在先開展業(yè)務(wù)，后出臺(tái)制度的現(xiàn)象，制度建設(shè)明顯滯后，制約了業(yè)務(wù)的發(fā)展，如國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，缺少制度支持。四是不全面，有的業(yè)務(wù)一直缺乏制度規(guī)范，如國庫退庫、撥款管理辦法，有的地方國庫沒有進(jìn)行細(xì)化，對退庫、撥款的監(jiān)管缺少可操作的制度依據(jù)。

（三）制度體系不完整

一是缺少規(guī)劃，分散存在，地方國庫制度建設(shè)缺乏整體和長遠(yuǎn)的規(guī)劃，不是按需求定規(guī)劃，按規(guī)劃定制度，而是缺少什么制度，補(bǔ)充什么制度，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，影響制度的整體效率，造成制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性、配套性較差。二是缺少論證，隨意制定，造成制度的碎片化，短期性。地方國庫制度的不連貫、朝令夕改，形不成有效的引導(dǎo)規(guī)范作用，甚至?xí)?dǎo)致各類行為主體行為混亂、步調(diào)不一，如地方國庫機(jī)構(gòu)、崗位、人員設(shè)置的規(guī)定，會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督、綜合、國債都制定相關(guān)要求。三是缺少溝通，各自為政，地方國庫之間缺乏配套的制度建設(shè)，制度之間相互矛盾，缺乏呼應(yīng)，形不成合力；國庫制度與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)以及人民銀行內(nèi)部制度相互矛盾乃至相互掣肘，造成利益沖突，或相互推諉與扯皮。如有的地方規(guī)定使用非稅收入繳款書繳納排污費(fèi)收入，就與國庫繳款書的使用規(guī)定相矛盾，也與總行文件不一致。

（四）制度執(zhí)行不適應(yīng)

一是不可操作，地方國庫制度偏重條文規(guī)范，缺少立法精神，也就缺失了可根據(jù)立法精神進(jìn)行具體操作，來解決復(fù)雜變化的具體問題；偏重事物的認(rèn)識，缺少具體的措施，也就缺失了可以直接“拿來”的具體措施，不能全面規(guī)范、指導(dǎo)具體、生動(dòng)的日常工作；偏重原則、原理的描述，缺少可操作的規(guī)范，不具體、不符合實(shí)際、不可操作。二是不可解釋，解釋權(quán)不明確，地方國庫制度之間就同一事項(xiàng)作出了不同的規(guī)定時(shí)，或與相關(guān)規(guī)定不符，如何適用的問題，起草部門是否有權(quán)對此進(jìn)行解釋？目前，各級國庫基本上都沒有統(tǒng)一規(guī)定，很少出臺(tái)解釋性制度。如關(guān)于地方教育附加與教育附加同一張繳款書入庫，不入基金收入的規(guī)定，起草部門沒有做任何解釋。三是不可了解，有的地方國庫公開制度的平臺(tái)尚未完全建立，“透明度”不夠，基層國庫缺少了解的渠道，制度頒布后就處于“檔案休眠”狀態(tài)，使有的制度束之高閣，失去了生命活力，喪失規(guī)范、指導(dǎo)實(shí)際工作的作用。

二、地方國庫制度建設(shè)基本原則

“人是有限理性的”，環(huán)境的不確定性，以及存在機(jī)會(huì)主義傾向，往往會(huì)導(dǎo)致破壞的結(jié)果，需要制度的修正。地方國庫制度的性質(zhì)及任務(wù)決定了地方國庫制度建設(shè)的基本目標(biāo)和要求。地方國庫制度建設(shè)是基層人民銀行經(jīng)理國庫理念的具體載體，人民銀行經(jīng)理國庫的理念是地方國庫發(fā)展的靈魂，是指導(dǎo)地方國庫制度建設(shè)的綱領(lǐng)。改革開放以來，地方國庫制度建設(shè)一直滲透了經(jīng)理國庫的基本內(nèi)涵、本質(zhì)要求，只有全面落實(shí)經(jīng)理國庫的精神，地方國庫制度才能為國庫發(fā)展提供制度保障。

（一）適應(yīng)性原則

一是地方國庫制度建設(shè)要與現(xiàn)行法律、法規(guī)環(huán)境相適應(yīng)，制度的內(nèi)容必須符合現(xiàn)行的法律法規(guī)，不得與具有法律效力的規(guī)范性文件相抵觸。二是地方國庫制度建設(shè)要與地方國庫發(fā)展階段相適應(yīng)，制度的制定要符合地方各級國庫的法律地位和身份，不能超越各階段的法定權(quán)限，行使無效管理。三是地方國庫制度建設(shè)要與地方國庫文化相適應(yīng)，國庫文化是隱性內(nèi)在契約，外生的國庫制度只有與內(nèi)生的國庫文化形成互動(dòng)，才能最大限度地減少執(zhí)行成本，從根本上確立制度的普適性和權(quán)威性，確保得到各類行為主體的自覺遵守和執(zhí)行。

（二）系統(tǒng)性原則

一是地方國庫制度建設(shè)要圍繞地方國庫的戰(zhàn)略和核心價(jià)值觀進(jìn)行全面規(guī)劃，不能各自為政，防止制度建設(shè)的密集化和技術(shù)化。二是明確各級國庫制度建設(shè)的不同層次，要對各項(xiàng)制度進(jìn)行必要的配套建設(shè)，規(guī)范立法、執(zhí)法主體，切忌盲目立法，混亂執(zhí)法。三是要建立實(shí)體制度和程序制度的統(tǒng)一，制度內(nèi)容合法合理，制度程序合法合規(guī)。四是要建立制度的效力與制約、生效與廢止、激勵(lì)與約束關(guān)系的內(nèi)在邏輯，不可前后制度矛盾，上下制度矛盾，左右制度矛盾。

（三）穩(wěn)定性原則

地方國庫制度建設(shè)的根本目的是為了在各級國庫建立一套行為規(guī)范，通過統(tǒng)一的、規(guī)范的、共同的行為實(shí)現(xiàn)國庫的戰(zhàn)略。因此，地方國庫制度是履行經(jīng)理國庫職能的具體化、成文化、制度化。一般來說，地方國庫的核心制度、指導(dǎo)性制度都需要保持相對的穩(wěn)定性，才能夠發(fā)揮持久的效力，約束并引導(dǎo)國庫的行為，使之成為行為的規(guī)范。如果這些制度的基本內(nèi)容和原則朝令夕改，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性，就會(huì)讓人無所適從，就不可能發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范和引導(dǎo)行為的作用。

（四）開放性原則

強(qiáng)調(diào)制度的穩(wěn)定性，并不意味著拒絕對制度進(jìn)行必要、及時(shí)的修訂、完善和創(chuàng)新，在堅(jiān)持制度穩(wěn)定運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)地對制度進(jìn)行必要的修改與完善是一項(xiàng)經(jīng)常性工作。一般來說，地方國庫的指令性制度、具體制度容易出現(xiàn)不適應(yīng)發(fā)展變化的情況，需要不斷的加以修改、完善和創(chuàng)新，業(yè)務(wù)的開放性，要以制度的開放性作為基礎(chǔ)。因此，在制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持穩(wěn)定性與開放性相統(tǒng)一的原則，以確保制度持久的生命力。

（五）實(shí)用性原則

地方國庫制度要突出符合本地的實(shí)際情況，制定、完善制度的目的，是為了規(guī)范、尋找解決問題的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，制度是適應(yīng)實(shí)踐的需要而產(chǎn)生的，否則制度就不會(huì)有生命力。一是地方國庫制度要能調(diào)整現(xiàn)實(shí)存在的各種關(guān)系，解決現(xiàn)實(shí)問題，有用即存在，存在即合理。二是地方國庫制度要能在一定時(shí)期、一定階段內(nèi)發(fā)揮長遠(yuǎn)的作用，制度的制定要有調(diào)整長期關(guān)系的理念，一個(gè)制度不能“只解決一夜的問題”。三是現(xiàn)實(shí)中存在的各種關(guān)系，相互交叉，制定制度不能以偏概全，不顧長遠(yuǎn)，“沒有遠(yuǎn)慮，必有近憂”，也是制度建設(shè)的金科玉律，今天的前瞻性，就是明天的現(xiàn)實(shí)性。制度要既能解決現(xiàn)實(shí)問題，又能解決長遠(yuǎn)問題，既能發(fā)揮現(xiàn)實(shí)作用，又能發(fā)揮長遠(yuǎn)作用。

三、地方國庫制度建設(shè)改進(jìn)思路

（一）強(qiáng)化制度管理

地方國庫制度可能是以一個(gè)個(gè)文件單體的形式存在，但制度的集合是一個(gè)內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)。一是統(tǒng)籌規(guī)劃，制度建設(shè)是一項(xiàng)涉及全局性的系統(tǒng)工作，需要有專門的機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；目前，地方各級國庫編制制度規(guī)劃，要滿足建立現(xiàn)代服務(wù)型國庫發(fā)展的要求，兼顧解決現(xiàn)實(shí)問題和未來發(fā)展的需要，通過有系統(tǒng)的規(guī)劃，推動(dòng)全轄國庫整體制度的建設(shè)。二是協(xié)調(diào)職能，地方國庫制度的建立一般是為了滿足職能管理的需要，不同的職能管理，會(huì)制定出一系列存在或不存在各種關(guān)聯(lián)關(guān)系的制度，并定期對本職能領(lǐng)域的各項(xiàng)制度進(jìn)行監(jiān)督、評估和修訂、完善，在充分調(diào)動(dòng)職能部門積極性的同時(shí)，還要協(xié)調(diào)好各職能部門的關(guān)系，防止制度“真空”或“打架”。三是嚴(yán)格流程，建立一項(xiàng)制度都要經(jīng)歷申請立項(xiàng)、需求分析、起草、審核、頒布、實(shí)施、監(jiān)督、評估、修訂等階段，需要對各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施全過程管理，只有經(jīng)過深入調(diào)研，充分論證，各方面條件都比較成熟的制度，并經(jīng)過充分發(fā)揚(yáng)民主，按照規(guī)定的程序進(jìn)行嚴(yán)格審議的制度，才是有用的、具有生命力的制度。

（二）優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)

一是滿足戰(zhàn)略需要，地方國庫制度建設(shè)要滿足建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型國庫發(fā)展戰(zhàn)略和嚴(yán)格的內(nèi)控管控模式的需要，要始終貫穿經(jīng)理國庫的精神，流淌國庫文化的血液，突出操作性強(qiáng)的基層特色。二是配合職能實(shí)現(xiàn)，根據(jù)地方國庫職能管理的需要，對制度進(jìn)行有效分類，建立“制度樹”結(jié)構(gòu)，即對于某一項(xiàng)職能，需要建立若干相互聯(lián)系、密切配合的制度，組成一個(gè)完整的、系統(tǒng)的制度集合。要全面滿足職能需要，力求做到不遺漏、不重疊，形成橫向分類、縱向分級的制度結(jié)構(gòu)。三是服務(wù)日常工作，單一的制度或制度的集合，都需要經(jīng)受日常工作的檢驗(yàn)，能夠規(guī)范、指導(dǎo)日常工作的，就是“良法”，不能夠規(guī)范、指導(dǎo)日常工作，甚至造成日常工作混亂的，就是“惡法”。因此，制度精神要合法、格式要規(guī)范、結(jié)構(gòu)要清晰、文字要準(zhǔn)確、內(nèi)容要完整、流程要合理。

（三）確立制度框架

一是確立地方國庫權(quán)利地位的制度，基礎(chǔ)類的如地方國庫現(xiàn)金管理辦法；技術(shù)類的如國庫集中收付代理銀行資格認(rèn)定辦法。二是確立地方國庫業(yè)務(wù)范圍的制度，基礎(chǔ)類的如預(yù)算收、支、退業(yè)務(wù)管理辦法；技術(shù)類的如財(cái)、稅、庫對賬辦法。三是調(diào)整地方國庫縱向關(guān)系的制度，基礎(chǔ)類的如實(shí)地業(yè)務(wù)、突擊檢查辦法；技術(shù)類的如年度考核辦法。四是調(diào)整地方國庫橫向關(guān)系的制度，基礎(chǔ)類的如商業(yè)銀行國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)檢查辦法；技術(shù)類的如國債代銷機(jī)構(gòu)考核辦法。五是保證地方國庫安全穩(wěn)定的制度，基礎(chǔ)類的如國庫監(jiān)管辦法，技術(shù)類的如國庫風(fēng)險(xiǎn)分析指引。六是保證地方國庫高效運(yùn)行的制度，基礎(chǔ)類的如國庫統(tǒng)計(jì)分析指引，技術(shù)類的如國庫人員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定。

地方國庫管理除了建立制度體系之外，還需要建立業(yè)務(wù)流程體系、內(nèi)部控制體系、操作標(biāo)準(zhǔn)體系、廉政建設(shè)體系和國庫文化體系。幾大體系既相互獨(dú)立，又有聯(lián)系，在建設(shè)地方國庫制度過程中，要注意將業(yè)務(wù)流程體系、內(nèi)部控制體系、操作標(biāo)準(zhǔn)體系、廉政建設(shè)體系和國庫文化體系進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，形成以制度體系為基礎(chǔ)平臺(tái)，幾大體系相互支持、配合的基礎(chǔ)管理體系。只有將制度體系與業(yè)務(wù)流程體系、內(nèi)部控制體系、操作標(biāo)準(zhǔn)體系、廉政建設(shè)體系和國庫文化體系有機(jī)融合在一起，地方國庫制度的內(nèi)容才能得到有效貫徹，國庫業(yè)務(wù)流程的執(zhí)行才能得到有效保障，國庫資金的風(fēng)險(xiǎn)才能得到有效控制，國庫廉政的根基才能得到有效鞏固，國庫文化的精髓才能得到有效傳承。