關(guān)于濱海濕地綜合性法律調(diào)整機制的構(gòu)建研究

王躍先　董章龍

摘 要 我國濕地類型多樣，濱海濕地作為眾多濕地類型的一種，現(xiàn)今其管理現(xiàn)狀不容樂觀，實際管理的過程中存在一定問題，問題主要集中于法律機制構(gòu)建以及調(diào)整兩方面，基于此，務(wù)必構(gòu)建綜合性法律調(diào)整機制，這不僅能為濱海濕地提供全面的法律保護，而且還能促進山東經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，法律機制不斷完善。本文首先進行必要性分析，然后大體介紹濱海濕地現(xiàn)狀以及法律機制構(gòu)建常見問題、問題發(fā)生原因，最后重點提出濱海濕地保護的綜合性法律調(diào)整機制構(gòu)建措施。

關(guān)鍵詞 濱海濕地 法律調(diào)整機制 構(gòu)建

作者簡介：王躍先，東北林業(yè)大學文法學院，教授，研究方向：自然資源法學；董章龍，東北林業(yè)大學文法學院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.081

近年來，我國環(huán)境資源破壞現(xiàn)象較普遍，這在一定程度上加大了濱海濕地保護難度，并且綜合性法律調(diào)整機制構(gòu)建具有必要性和迫切性，這對環(huán)境資源保護、社會穩(wěn)定發(fā)展有重要作用。由此可見，本文探究該論題具有一定現(xiàn)實意義，希望本文能為相關(guān)法律人員以及濕地保護人員提供借鑒，具體探究如下。

一、濱海濕地綜合性法律調(diào)整機制必要性

（一）原因

我國濕地面積范圍近年來逐漸縮小，濱海濕地污染問題十分嚴重，生物種類數(shù)量不斷減少，如果濱海濕地保護工作不到位，那么生態(tài)環(huán)境整體性均會受到影響，不利于促進提高山東沿海經(jīng)濟發(fā)展水平。再加上，濱海濕地保護作為人與自然和諧共處的基本表現(xiàn)，通過制定綜合性法律調(diào)整機制來豐富生態(tài)環(huán)境功能，減少濱海濕地破壞范圍。從中能夠看出，濱海濕地保護工作有序推進現(xiàn)已成為當務(wù)之急。

（二）意義

濱海濕地保護工作逐步推進，這不僅能夠處理經(jīng)濟發(fā)展與濕地保護間的矛盾，而且還能為法律調(diào)整積累豐富的實踐經(jīng)驗，充分彰顯法律公開性、公平性特點。在了解濱海濕地現(xiàn)狀、掌握社會發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，針對社會方面、行政方面、市場方面的綜合法律調(diào)整機制有序構(gòu)建，這對濱海濕地資源合理利用有促進作用。下文具體介紹了濱海濕地現(xiàn)狀以及常見問題，以便為法律調(diào)整機制構(gòu)建提供思路。

二、基本現(xiàn)狀

我國濕地面積在亞洲區(qū)域內(nèi)來講相對較大，并且濕地資源較豐富，但隨著經(jīng)濟水平的不斷提高，濱海濕地保護工作未能具體落實，沿海相關(guān)產(chǎn)業(yè)為實現(xiàn)個人利益，往往以獲取濕地資源為代價，導致濱海濕地保護現(xiàn)狀不容樂觀。

（一） 面積大幅度縮小

據(jù)相關(guān)資料調(diào)查可知，山東地區(qū)濱海濕地面積逐年縮小，具體表現(xiàn)為：珊瑚礁面積大幅度縮小、海岸侵蝕嚴重、生態(tài)環(huán)境遭受破壞等。海洋局監(jiān)控數(shù)據(jù)顯示，2016年山東省濱海濕地生態(tài)環(huán)境非健康狀態(tài)大75%。

（二） 物種多樣性減少

濱海濕地作為生物繁衍、生長的主要場所，一旦濱海濕地完整性受到破壞，或者保護工作不當，那么生物多樣性會相應減少，生物繁衍、生長等能力逐漸下降。此外，特殊物種頻臨滅絕，這對生物鏈破壞會產(chǎn)生不利影響。

（三）保護管理工作不到位

現(xiàn)如今，我國尚未將山東濱海濕地列入重點保護對象，僅通過制度執(zhí)行、政策實施予以保護，這在一定程度上會弱化保護效果，不利于高效制止濱海濕地破壞行為。此外，保護管理制度執(zhí)行力度較弱，導致個人利益維護者以獲取生態(tài)資源為主要目標，最終導致濱海濕地保護效果不如人意 。

三、常見問題及原因

（一）法律制度有待完善

目前，山東省濱海濕地保護工作主要在行政管理制度的引導下開展，這一制度制定期間尚未考慮市場經(jīng)濟情況，導致制度適用范圍較小，不利于大范圍推廣適度保護制度。導致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因即經(jīng)濟管理制度較片面，進而濱海濕地資源會被大量破壞。

（二）適度保護與開發(fā)失衡

山東省部分濱海濕地管理者尚未真正意識到濕地保護的重要性，并在資源保護、資源開發(fā)兩方面工作中有失平衡，最終出現(xiàn)過度開發(fā)、片面保護現(xiàn)象。主要是因為當?shù)卣畬﹂_發(fā)工作提供優(yōu)惠政策支持，然而保護政策頒布、實施速度遠遠落后于開發(fā)政策，這在一定程度上會激發(fā)生態(tài)環(huán)境開發(fā)者的積極性，最后濱海濕地成為經(jīng)濟目標追求的犧牲品。

（三）管理機制過于單一

現(xiàn)如今，濱海濕地管理工作主要實施結(jié)合式管理機制，即上級命令結(jié)合控制這一管理機制，并且保護管理方式未能根據(jù)制度或者程序應用，這在一定程度上會加大利益保障和資源保護間的沖突，再加上，當?shù)貪竦乇Ｗo工作未能及時同政府部門溝通，導致濕地保護與管理工作缺少行政力量保障，不利于調(diào)動保護人員和管理人員的能動性，最終弱化濕地保護合力。總結(jié)可知，傳統(tǒng)的濕地管理機制是這一問題出現(xiàn)的主要原因，傳統(tǒng)管理機制不能及時滿足濕地保護需要。

（四）管理行為不夠規(guī)范

濱海濕地具有綜合性特點，它涉及較多行業(yè)，并且內(nèi)含豐富資源。我國濱海濕地管理主要以中央統(tǒng)管、地方分管為主，其中，統(tǒng)管主要負責工作內(nèi)容分配、監(jiān)督指導等，分管主要結(jié)合實際情況具體管理。然而實際管理的過程中，因區(qū)域差異顯著，管理目標不相一致，極易出現(xiàn)權(quán)力缺失、權(quán)力重疊等現(xiàn)象，這會為濕地保護工作增加阻力。之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要是因為我國在這一方面的立法不及時，并且法律內(nèi)容不夠全面，導致濱海濕地管理工作執(zhí)行期間缺乏統(tǒng)一性，最終濕地數(shù)量和質(zhì)量相應降低 。

四、綜合性法律調(diào)整機制構(gòu)建措施

從上述介紹中可以看出，綜合性法律調(diào)整機制構(gòu)建工作存在一定阻力，進而會間接弱化濱海濕地保護效果，不利于發(fā)揮綜合性法律調(diào)整機制應用優(yōu)勢。從構(gòu)建綜合性法律調(diào)整機制入手，針對單一保護工作加強立法保障，引導濕地保護工作貼近實際需要，有利于完成濕地保護目標，促進濕地保護管理工作順利推進。

（一） 創(chuàng)新立法思想

濱海濕地保護人員強化立法思想、不斷改變立法觀念，將自身從事的工作納入國家資源整體保護工作中來，為了避免濕地生態(tài)效益遭受破壞，務(wù)必加強各管理部門的立法工作，并對部門管理者定期進行立法考核。立法思想以及理念對立法行為有直接影響，在此期間，應遵循生態(tài)系統(tǒng)變化規(guī)律，在保證生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，完善濕地生態(tài)保護方面的法律體系，確保濱海濕地保護工作能夠有法律可依。

（二） 改善管理機制

在正確立法思想的引導下，實施改善法律管理機制，即針對管理機構(gòu)、管理職權(quán)合理優(yōu)化。一方面，創(chuàng)新管理模式，重組濕地管理職權(quán)，以免出現(xiàn)權(quán)責混亂現(xiàn)象，導致生態(tài)權(quán)力執(zhí)行工作出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，最終影響濕地統(tǒng)一性管理，根據(jù)濱海濕地各類資源劃分標準明確各部門管理人員職責，實現(xiàn)專人專職管理目標。另一方面，落實分級管理工作。在了解、評估濱海濕地生態(tài)性能、等級標準的基礎(chǔ)上，實施主導型濕地管理機制，充分發(fā)揮山東省政府的保護力量。此外，利用行政委托機制完成濕地保護任務(wù)，即從保護者這一角度出發(fā)，一旦發(fā)現(xiàn)濱海濕地資源被破壞現(xiàn)象，應對其嚴厲處理。

（三） 確定法律適用范圍

我國有關(guān)濕地立法較多，但各項法律間的范圍劃分不夠明確，這在一定程度上會弱化法律效力，并出現(xiàn)重復立法、立法缺失等現(xiàn)象，導致個別濱海濕地失去法律保障。因此，綜合性法律調(diào)整機制構(gòu)建的過程中，應具體掌握待管理濕地的基本需要，根據(jù)濕地類型以及保護需要對其專門立法，并對法律內(nèi)容全面完善，將多類型濱海濕地保護工作深入推進、具體落實。

（四） 加強濱海濕地技術(shù)動態(tài)監(jiān)測

針對濕地對象進行全面監(jiān)測，引用動態(tài)監(jiān)測技術(shù)了解濱海濕地變化情況，同時，完善生態(tài)評估制度，具體分析其變化趨勢以及發(fā)展情況，這能為濱海濕地保護提供依據(jù)，為管理決策提供方向引導。這不僅能夠減輕工作人員的工作壓力，從繁重的工作中解脫出來，而且還能提高濕地保護效率，在預測濕地保護問題的基礎(chǔ)上，制定相應的保護措施。對此，濱海濕地保護單位應組織員工學習先進技術(shù)，提高先進技術(shù)在濱海濕地中的應用熟練度，這對濱海濕地資源全面保護，濕地資源高效利用有重要意義。

（五） 大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)

濱海濕地在環(huán)境政策以及市場需要的引導下發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，這不僅是形成多元力量的基本途徑，而且能為濕地資源保護提供力量支持。在適當位置建立污水集中處理區(qū)，以免污水肆意排放，導致濕地生態(tài)環(huán)境受到污染，同時，應用人工濕地技術(shù)，引導濕地服務(wù)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，在此期間，頒布相關(guān)法律法規(guī)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)有序管理提供法律支持。除此之外，擴大環(huán)保產(chǎn)業(yè)推廣范圍，做好其宣傳工作，以此優(yōu)化產(chǎn)業(yè)選擇質(zhì)量，提供相應的人才支持和資金支持，進而環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展能間接帶動濱海濕地保護工作順利推進 。

（六） 建立法律調(diào)整機制

山東省濱海濕地主要應用傳統(tǒng)管理模式進行保護，隨著時代的不斷改變，以及人類活動的日漸頻繁，這種管理模式的適用性較差，不能充分濕地保護、有序管理等積極作用，并且管理模式實際應用期間存在些許不足，基于此，建立綜合性法律調(diào)整機制符合時代發(fā)展需要，能為濱海濕地保護工作提供可靠的法律保障。

首先，合理應用行政指導法律手段。它主要指的是在法律允許范圍內(nèi)，利用非強制行政手段完成濕地保護任務(wù)，這對濕地保護期間產(chǎn)生的矛盾順利解決有重要意義，同時，還能合理分配各利益主體的合法利益，在尊重管理意見以及管理需求的基礎(chǔ)上，適當調(diào)整行政指導法律手段，借此協(xié)調(diào)利益關(guān)系，減少利益糾紛，為濱海濕地保護工作營造良好環(huán)境。

其次，優(yōu)化公眾參與制度。濱海濕地治理工作與山東省人們息息相關(guān)，適當為人們提供濕地保護機會，拓寬濕地保護路徑，這能為濕地保護工作提供可靠支持，同時，人們能夠認識到濕地保護的重要性，為濕地保護工作制定合理決策，提供合理化建議。除此之外，濱海濕地綜合性法律調(diào)整機制構(gòu)建期間應提供公眾參與機會，這不僅能夠提高這一機制的公正性、透明度，而且還能為機制應用提供支持和保障。

最后，制定生態(tài)補償法律制度。我國經(jīng)濟水平較高的城市現(xiàn)已踐行這一制度，并取得良好效果，山東省在經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身情況實施這一制度，具體表現(xiàn)為：明確補償主（客）體，并且收益者應為損害者提供相應補償，同時，濱海濕地資源保護者能夠得到相應利益，在此期間，國家應為濕地保護工作提供政策知識和資金支持。從中總結(jié)可知，生態(tài)補償主體非指單一個體，它具有多元化特點；補償方式有多種，可根據(jù)實際情況選擇生態(tài)補償、資金補償，或者可持續(xù)發(fā)展能力補償，其中，前者補償方式指的是，針對被破壞生態(tài)及時修復，并為其提供發(fā)展機遇 。

五、結(jié)論

綜上所述，濱海濕地保護工作推進的過程中，通過創(chuàng)新立法思想、改善管理機制、確定法律適用范圍、加強濱海濕地技術(shù)動態(tài)監(jiān)測、大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、建立法律調(diào)整機制等措施來構(gòu)建綜合性法律調(diào)整機制，這不僅能夠?qū)崿F(xiàn)濱海濕地保護這一目標，而且還能提高山東省經(jīng)濟發(fā)展水平。因此，其他省份濱海濕地保護工作推進過程中應以此為借鑒，結(jié)合實際發(fā)展情況探索濕地保護的有效措施，這對生態(tài)環(huán)境保護有重要作用，有利于深化濕地管理改革，完善、健全我國法律法規(guī)。

注釋：

傅馨.我國濕地保護法制主要問題研究.中國海洋大學.2014.

高曉露.中國濱海濕地管理創(chuàng)新的法律保障.公民與法（法學版）.2013（8）.7-9.

王剛.沿海灘涂保護法律問題研究.中國海洋大學.2013.

王婉軼.論濱海濕地管理的法律對策.法制與經(jīng)濟.2017（6）.152-155.