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    加強行政事業(yè)單位國有資產管理的幾點思考

    2018-07-09 08:35:12閆旭
    財會學習 2018年15期
    關鍵詞:國有資產行政事業(yè)單位對策

    閆旭

    摘要:行政事業(yè)單位的國有資產是其履行政府職能、服務社會的基礎保障,強化行政事業(yè)單位的國有資產管理,有利于推動國民經濟發(fā)展,提高財政資金使用效率,有益于我國構建服務型政府和節(jié)約型社會。近年來,通過各級財政部門和行政事業(yè)單位的共同努力,我國國有資產管理在體制和制度建設上取得了長足的發(fā)展,但在資產管理實際工作中還仍然存在許多不盡如人意的地方,需要全社會共同努力完善。

    關鍵詞:行政事業(yè)單位;國有資產;管理;對策

    我國的行政事業(yè)單位是政府履行社會管理職能、提供公共服務的基礎。截至2016年底,全國行政單位達28.86萬戶,事業(yè)單位達69.52萬戶,大量的財政資金被投入到近百萬戶行政事業(yè)單位中,形成數(shù)額龐大非經營性國有資產。截至2016年底,我國行政事業(yè)性國有資產存量達到26.71萬億元,科學有效地對行政事業(yè)單位國有資產進行管理,對提高財政性資金使用效率,提高政府工作效率,促進政府職能轉變,有著重要的現(xiàn)實意義。

    一、我國行政事業(yè)單位國有資產管理現(xiàn)狀

    我國行政事業(yè)單位國有資產,實行國家統(tǒng)一所有,政府分級監(jiān)管,單位占有、使用的管理體制,即由財政部門、主管部門和基層單位共同作用的“三級”管理模式。基層單位對本單位的資產進行管理,對資產配置、處置等事項,上報主管部門審核;主管部門對下屬單位進行監(jiān)督管理,審核下屬單位上報的申請;財政部門對申請進行最終審批,并對主管部門進行監(jiān)督指導。在資產構成上,主要包括流動資產、固定資產、無形資產、對外投資和其他資產,其中流動資產和固定資產為最主要的成分,截至2016年底分別占國有資產總金額的41.74%及40.96%,而固定資產又以房屋建筑物和通用設備為主要構成。

    二、資產管理工作中存在的問題

    (一)管理機構及人員保障不足,資產管理意識不強

    在資產管理機構設置和人員配置方面,大中型行政事業(yè)單位管理情況較好,一般有足夠的人員從事資產管理工作。對于規(guī)模較小、人員編制較少的單位,大部分都沒有設置專門的資產管理機構,財務部門、綜合部門兼管資產的形式很普遍,多數(shù)單位沒有專職的資產管理人員,部分單位甚至由綜合部門3、4個人管理人事、財務、資產等一系工作,不僅導致兼職人員工作負擔過重,忽略、放松對資產的管理,更是連基本的內部牽制和不相容崗位分類都無法實現(xiàn),極易滋生舞弊和腐敗行為。另外,由于缺乏宣傳與教育,在行政事業(yè)單位中普遍存在一般職工不認為自己有資產管理的責任,不知道有資產管理制度的存在。

    (二)資產分配不均,使用效率低下

    長期以來,行政事業(yè)單位資產管理與預算管理有效結合不好,資產配置在總量、標準和需求方面缺乏整體調控,資產的配置不是完全根據(jù)各單位的實際需要和資產的實際使用狀況,而是根據(jù)各單位預算資金的多少決定,配置弱約束導致配置不公平現(xiàn)象,資金充足的單位在資產配置的自由度上明顯優(yōu)于其他單位。初始分配不均,加之資產跨部門調劑使用較為困難,“有錢”的單位購置大量閑置資產得不到有效利用,“沒錢”的單位因辦公設施設備陳舊或短缺使工作質量和辦公效率低下,形成了資產閑置和短缺并存的局面。

    (三)管理制度執(zhí)行不到位,日常管理不規(guī)范

    雖然財政等部門對行政事業(yè)單位國有資產管理有明確的制度規(guī)定,但在實際工作中執(zhí)行不到位、管理不規(guī)范的現(xiàn)象還廣泛存在。如在固定資產日常使用中,不經資產管理部門同意或報備,隨意變動或更換資產的使用人、使用部門,造成資產變動信息缺失;部分單位固定資產的管理權分散在多個部門,導致資產重計漏記,真實的配置使用狀況難以被及時準確的掌握;部分成套購置的固定資產,在資產轉移時僅對其中一部分進行轉移,造成資產盤查無法準確核實完整資產的價值,資產賬實不符;資產管理人員工作交接過程中未盤查資產、未做交接手續(xù)、未整理賬務,導致手續(xù)不全、檔案丟失、記錄混亂。另外,由于我國行政事業(yè)單位本身的體制機制原因,存在大量的兩個機構或多個機構共用一套人員的情況,相同辦公場所、同一辦公人員,使用管理著屬于不同單位的類似資產,資產登記、賬務處理產生交叉和混淆。

    (四)國有資產存在流失現(xiàn)象

    部分行政事業(yè)單位在在資產的配置、轉讓、調撥、使用、處置等環(huán)節(jié)的具體操作中未實施嚴格有效的控制,造成國有資產的流失。如購置資產過程缺乏嚴格的論證與審批,無效購置形成閑置資產,被個別人員私用或據(jù)為己有;資產使用過程中,簽訂租期過長的租賃合同,當市場環(huán)境出現(xiàn)變化后,出現(xiàn)租金遠低于市場價格的情況,造成國有收入損失;資產報廢過程中,僵化報廢標準,只根據(jù)資產使用年限而不考慮資產實際的狀態(tài),導致大量可用資產被浪費;資產轉讓和處置過程中,評估不規(guī)范、操作不透明,導致資產廉價出售給利益關聯(lián)方,或將收入私做單位及個人福利;對外投資過程中,投資審批把關不嚴,對投資對象的經營狀況疏于跟蹤監(jiān)督,資產的經營風險難以有效防控。

    (五)資產管理信息化建設不完善

    近幾年來,行政事業(yè)單位資產管理信息化建設逐步加強,除日常的資產卡片錄入、報表生成、數(shù)據(jù)查詢外,部分單位的資產管理系統(tǒng)已實現(xiàn)資產購置和資產處置的線上申請、審批。但仍存在業(yè)務覆蓋面不全、操作界面不友好、申報審批操作流程復雜、信息反饋滯后、配套功能缺乏、未實現(xiàn)與預算等其他系統(tǒng)的有效銜接等問題。

    三、產生問題的原因分析

    (一)公共部門的內在缺陷

    行政事業(yè)單位作為政府公共部門,資產歸國家統(tǒng)一所有,然而國家統(tǒng)一所有只是一個抽象的概念,分散在各個行政事業(yè)單位的國有資產,最重要的管理主體是其占有單位,各個占用單位不僅對資產具有占有權和使用權,還具有一定的收益權和處置權,形成了實際上的單位本位管理體制。由于行政事業(yè)單位所提供的公共產品具有一定的排他性,很少有市場環(huán)境下的競爭,因而缺乏成本約束機制,同時由于政績考核不關注國有資產的配置管理使用,行政事業(yè)單位的工作人員以追求自身利益最大化、部門預算極大化為目標,必然導致國有資產使用效率低下、資產浪費流失等問題發(fā)生。

    (二)對資產管理認識不清、重視不足

    行政事業(yè)單位由于經濟業(yè)務相對簡單,很多單位的領導都認為資產管理就是簡單的記賬點數(shù),重要程度低,導致財會部門和資產管理部門很少參與單位的管理,喪失了監(jiān)督的核心職能。對國有資產管理技術含量低的認識,又導致資產管理部門人員配備不足,人員素質較差,教育和培訓匱乏。另外,資產使用部門和資產使用者普遍存在資產管理規(guī)定只是給資產管理部門制定的錯誤認識,認為資產管理與自己無關或關系不大,沒有意識到應對所使用的資產負有責任,對領用的資產隨意使用、隨意外借、隨意放置。對資產管理的種種不重視行為,加劇了資產管理過程中的錯誤行為和混亂局面。

    (三)制度流程設計還不完善

    我國的各項行政事業(yè)單位國有資產管理規(guī)定多數(shù)只對大的方面、常規(guī)性事務、重要的問題進行了說明,對常規(guī)事務進行了規(guī)定,相對缺少對具體問題和特殊情況的明確,導致資產管理和使用人員有時憑自我認識開展業(yè)務,容易形成管理上的漏洞和真空。另外,部分管理流程過于繁瑣,如購置、處置等流程需要經過多個環(huán)節(jié)審批,涉及多個部門、多項業(yè)務,周期長、過程復雜、費時費力,造成部分單位懶于怠于行使固定資產管理權利,或是在操作過程中投機取巧、弄虛作假。在考核辦法、懲罰措施方面的規(guī)定不足不細,更使制度執(zhí)行者意識放松。

    四、加強行政事業(yè)單位國有資產管理的對策

    行政事業(yè)單位國有資產管理上存在的問題,需要我們深入挖掘原因,研究符合實際、科學有效的解決方法,將更多新理念、新科技以及專業(yè)技術引入到管理過程中來。

    (一)強化責任意識,完善機構人員

    思想決定行動,行動決定結果,行政事業(yè)單位國有資產管理之所以存在諸多問題,核心原因在于資產管理者、使用者的責任意識淡薄,缺乏主人翁精神。將國有資產的管理責任,具體落實到每一個相關人員的頭上,發(fā)生違法違規(guī)行為或造成重大損失,領導崗位、主管部門、每個環(huán)節(jié)中的經辦人都要受到追責,敦促所有人員轉變工作作風,形成國有資產自用自管自己負責的意識,從上到下的重視國有資產管理的氛圍。

    (二)健全管理制度,細化操作流程

    建立科學合理、全面完整的資產配置和預算管理制度,通過合理的預算約束來提高資產配置的科學性、有效性,對于已經存在的資產配置的不均衡,通過合理周密的調劑機制,最大程度的提高閑置資產的使用效率,減少重復采購造成的浪費。建立專項檢查制度,每年隨機挑選某一種或幾種資產進行專門檢查,深入了解資產的配置、使用、保管、運行、效果等情況。一方面通過幾年的專項檢查,可以形成一個對全部資產的全方位深入檢查清理,另一面又可以保證足夠的頻次達到警示監(jiān)督的效果。有效解決目前日常自查無法進行全面監(jiān)督,不能保證結果真實,全面清查又耗時費力,不能保證檢查的頻次和深度的問題。

    (三)完善考核機制

    開展針對資產管理的績效評價工作,重點關注資產管理的合法合規(guī)性,資產使用的經濟性、效率性、效益性,將評價結果與單位下一年度的預算、新增資產申請,以及領導任職考核、職工績效考核掛鉤。在開展績效評價的思路上,應把握以外部評價為主,自我評價為輔,先易后難,逐步過渡的思路。評價執(zhí)行者以資產監(jiān)管部門為核心、社會力量為主力,充分利用專家學者、中介機構的專業(yè)能力。評價對象以一般行政事業(yè)單位普遍配備的通用設備為重點,逐步向特殊部門配備的專用類資產擴展。

    (四)加強資產管理隊伍建設

    完備的制度體系、合理的管理流程,最終都離不開人來實施,要真正做好行政事業(yè)單位國有資產管理這篇文章,“人”的因素不容忽視。一方面要調整單位管理結構,健全資產管理機構,配足配強資產管理人員,另一方面要積極開展各種形式的教育、培訓、交流,提高資產管理人員的業(yè)務水平,并將業(yè)務能力優(yōu)秀、工作責任心強的人員選拔出來,提供機會幫助他們積累經驗、增長知識,培養(yǎng)專家型人才。

    (五)加強信息化建設,充分運用新科技

    進一步完善資產管理系統(tǒng)的功能與設計,力求實現(xiàn)功能全面、界面友好、操作簡單的目標。將資產管理系統(tǒng)與預決算、政府采購等系統(tǒng)對接,實現(xiàn)不同系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用,逐步實現(xiàn)資產管理事項的全業(yè)務網上辦理。借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、二維碼等技術,實現(xiàn)固定資產全生命周期管理與實時動態(tài)監(jiān)控,對每一個固定資產標記唯一的身份識別碼和對應的身份檔案,記錄固定資產從申請配置,到使用管理,再到報廢處置整個生命過程中,資產的全部流向和變動,所有審批、經辦人員的操作和處理等全部信息。

    參考文獻:

    [1]財政部編著.中國會計年鑒2016 [M].中國財政雜志社,2017.

    [2]吳紅衛(wèi).非經營性國有資產管理研究[M].法律出版社,2013.

    [3]文宗瑜,譚靜.行政事業(yè)性國有資產管理[M].經濟科學出版社,2014.

    [4]譚靜.行政事業(yè)性國有資產管理績效評價研究[M].經濟科學出版社,2013.

    (作者單位:工業(yè)和信息化部通信清算中心)

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