標(biāo)本兼治留守兒童問(wèn)題提升民生幸福水平

由于城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的差異，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市或異地就業(yè)，但囿于各種條件限制，難以將孩子帶在身邊，從而造就了特殊的未成年人群體——留守兒童。這個(gè)數(shù)量龐大的群體因?yàn)槿鄙偌彝リP(guān)愛(ài)和親情關(guān)懷，暴露出一系列社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重影響了兒童身心健康，也將對(duì)下一代勞動(dòng)力素質(zhì)提高和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。江蘇作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，應(yīng)認(rèn)真對(duì)待留守兒童問(wèn)題，盡早盡快標(biāo)本兼治，以實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，提升民生幸福水平。

一、江蘇留守兒童基本情況及工作進(jìn)展

雖然留守兒童在我國(guó)東中西部分布很不均衡，但無(wú)論是從留守兒童的存在區(qū)域來(lái)看，還是與其父母去向地來(lái)看，留守兒童問(wèn)題無(wú)疑具有普遍性、全國(guó)性的特點(diǎn)。江蘇的留守兒童數(shù)量相對(duì)較少，但作為全國(guó)主要的勞動(dòng)力流入地之一，從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)認(rèn)識(shí)留守兒童狀況，有利于我們更全面地認(rèn)識(shí)留守兒童問(wèn)題。

總數(shù)相對(duì)較少，區(qū)域差異較大。民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年11月，全國(guó)不滿16周歲的農(nóng)村留守兒童數(shù)量為902萬(wàn)人。從范圍看，東部省份農(nóng)村留守兒童87萬(wàn)人，占全國(guó)總數(shù)的9.65%。目前，江蘇省未滿16周歲的農(nóng)村籍兒童832.4萬(wàn)人，其中農(nóng)村留守兒童24.2萬(wàn)人，占總數(shù)的2.9%。有1萬(wàn)多留守兒童基本處于無(wú)人或無(wú)力監(jiān)護(hù)的狀態(tài)，迫切需要關(guān)注。從區(qū)域分布看，留守兒童主要集中在蘇北地區(qū)，有20.69萬(wàn)人，占全省留守兒童總數(shù)的85.4%。數(shù)量較多的依次是鹽城、宿遷和連云港。

問(wèn)題具有相似性，個(gè)體差異較大。課題組分別在2016年12月、2017年1月針對(duì)留守兒童進(jìn)行了抽樣問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，江蘇省留守兒童的基本狀況和全國(guó)其他地方相比并無(wú)太大差異，但情況稍好。從看望孩子的頻率看，江蘇省留守兒童父母看望孩子的頻率略高一些，這可能與外出打工父母離家相對(duì)較近有關(guān)，這會(huì)在一定程度上緩解留守兒童可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題。另外，并不是所有的留守兒童都存在問(wèn)題，初步估計(jì)有5%-10%的留守兒童存在較為嚴(yán)重的身心和學(xué)習(xí)問(wèn)題。

政策正在落實(shí)，工作仍在探索。2016年8月，省政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》），目前，《實(shí)施意見(jiàn)》正在推進(jìn)落實(shí)當(dāng)中。2017年，省政府將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作列入年度民生十項(xiàng)實(shí)事，建立了省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，率先開(kāi)發(fā)了省級(jí)未成年人社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)，開(kāi)展了“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長(zhǎng)”關(guān)愛(ài)保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)并進(jìn)行了專項(xiàng)督查?；鶎泳唧w開(kāi)展關(guān)愛(ài)行動(dòng)的形式、手段、主體、內(nèi)容等仍在積極探索當(dāng)中。

二、當(dāng)前留守兒童工作面臨的主要問(wèn)題

總體來(lái)看，江蘇和全國(guó)其他地方一樣，留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作仍處于起步、摸索階段，有很多困難和問(wèn)題亟待解決。

一些留守兒童政策尚未完全執(zhí)行到位。相關(guān)調(diào)查顯示，雖然近年來(lái)留守兒童工作得到了大力推進(jìn)，但多數(shù)情況下，解決農(nóng)村留守兒童的政策落實(shí)和執(zhí)行并未完全到位。在2017年的留守兒童工作督查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村留守兒童及監(jiān)護(hù)人并不了解政府關(guān)愛(ài)和幫助他們的相關(guān)政策和措施。另外，采取什么形式、由誰(shuí)具體實(shí)施、資質(zhì)如何認(rèn)定等缺乏明確的指導(dǎo)意見(jiàn)和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

合力不夠，缺乏專門(mén)的兒童權(quán)利保障機(jī)構(gòu)。目前形成的民政部門(mén)牽頭、其他部門(mén)參與的留守兒童工作機(jī)制具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，而且存在權(quán)責(zé)不清的情況。在基層，民政部門(mén)牽頭顯現(xiàn)出“小牛拉大車(chē)”的負(fù)重感，而且基本屬于額外增加的工作。無(wú)論是牽頭的民政部門(mén)，還是一些參與的部門(mén)及社團(tuán)組織，雖然在服務(wù)留守兒童方面做了不少工作，但在解決具體問(wèn)題時(shí)，既存在資金不足的困難，也難以調(diào)動(dòng)其他部門(mén)資源。

目前的工作還難以解決一些深層次問(wèn)題。目前政府部門(mén)主要能做到的是基本安全和物質(zhì)保障，而留守兒童的主要問(wèn)題是心理情感問(wèn)題以及由此引發(fā)的性格和行為問(wèn)題。一些地方政府建立了“保姆式”監(jiān)護(hù)體系，對(duì)留守兒童的生活實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管，做到有問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早解決。但這種方式的持續(xù)需要非常大的工作量。不僅如此，留守兒童的心理失衡、行為失范等問(wèn)題仍無(wú)法得到根本解決。

缺乏落實(shí)家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任的有效手段。家庭責(zé)任的缺失是留守兒童成長(zhǎng)中的最大問(wèn)題。一些年輕父母既沒(méi)有監(jiān)護(hù)子女的意識(shí)，也沒(méi)有承擔(dān)起照顧子女的責(zé)任。針對(duì)這一問(wèn)題，政府無(wú)法很好介入，司法部門(mén)也僅能有限介入。不僅如此，在政府正努力構(gòu)筑保護(hù)體系的同時(shí)，出現(xiàn)了父母推卸家庭責(zé)任的苗頭，一些家庭開(kāi)始依賴政府的補(bǔ)位，甚至有些媒體在潛意識(shí)里首先假定這就是政府的責(zé)任，致使社會(huì)認(rèn)知的責(zé)任錯(cuò)位。

社會(huì)支持甚微，民間組織缺乏有力支持。從全社會(huì)范圍來(lái)看，留守兒童問(wèn)題除了政府在推動(dòng)解決外，全社會(huì)支持的氛圍并不濃。目前已經(jīng)有一些社會(huì)組織開(kāi)始涉及留守兒童的關(guān)愛(ài)活動(dòng)，但相關(guān)社會(huì)組織不僅基礎(chǔ)較弱，專業(yè)性有待加強(qiáng)，還面臨資質(zhì)及合法性問(wèn)題。同時(shí)，目前發(fā)展比較好的社會(huì)組織大多集中于較為發(fā)達(dá)的城市（城區(qū)），其業(yè)務(wù)難于覆蓋到廣大農(nóng)村及留守兒童。

三、留守兒童引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題及原因分析

留守兒童問(wèn)題之所以被認(rèn)定為社會(huì)問(wèn)題，一方面是因?yàn)轭l繁出現(xiàn)的留守兒童悲劇事件直接沖擊著社會(huì)心理底線，另一方面是因?yàn)檫@一問(wèn)題不僅突出表現(xiàn)在農(nóng)村留守兒童身上，也關(guān)系到數(shù)量龐大的家庭群體。對(duì)于江蘇來(lái)說(shuō)，20多萬(wàn)留守的兒童群體，牽涉到20多萬(wàn)個(gè)家庭以及40萬(wàn)乃至更多的家長(zhǎng)群體。

社會(huì)問(wèn)題：兒童身心發(fā)展、社會(huì)心理沖擊、影響社會(huì)秩序。留守兒童引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，首先是留守兒童本身出現(xiàn)的問(wèn)題，主要是其身心發(fā)展的問(wèn)題。江蘇的留守兒童雖然數(shù)量不多，但也面臨一些留守兒童引發(fā)的普遍性問(wèn)題，只是相對(duì)來(lái)說(shuō)這些問(wèn)題的范圍較小、程度較輕。其次是留守兒童極端事件對(duì)社會(huì)心理的沖擊，在留守兒童問(wèn)題沒(méi)有得到根本性解決的情況下，極端事件隨時(shí)有可能發(fā)生，這些很容易使相關(guān)家庭、社會(huì)、政府、學(xué)校等處于一種擔(dān)心和緊張的狀態(tài)。

直接原因：父母監(jiān)護(hù)缺位、學(xué)校教育偏向、政府措施不到位。留守兒童問(wèn)題的出現(xiàn)，直接原因是家庭監(jiān)護(hù)及親情的缺失，學(xué)校教育的偏向及困難，社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜及危險(xiǎn)、政府關(guān)注但措施尚未到位。相關(guān)數(shù)據(jù)表示，64.8%的留守兒童一周以上或者更長(zhǎng)時(shí)間才能與父母聯(lián)系一次，甚至還有8.7%的兒童與父母沒(méi)有聯(lián)系。對(duì)于留守兒童來(lái)說(shuō)，家庭教育幾乎是空白，學(xué)校難以給予悉心關(guān)懷，很容易受社會(huì)不良風(fēng)氣的影響和不法分子的侵害。

根本原因：城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展失衡及制度、法律、意識(shí)存在問(wèn)題。留守兒童問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展失衡導(dǎo)致的勞動(dòng)力流動(dòng)。江蘇的留守兒童主要集中在蘇北，這與蘇北產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后、無(wú)法留住青壯年勞動(dòng)力直接相關(guān)。勞動(dòng)力流動(dòng)并不會(huì)必然導(dǎo)致留守兒童問(wèn)題的出現(xiàn)，還有一些社會(huì)因素，比如相應(yīng)的制度限制，生活條件和工作時(shí)間的限制，法律執(zhí)行效果差，父母照顧子女的責(zé)任和意識(shí)淡薄等。

四、解決留守兒童問(wèn)題的思路與對(duì)策

在信息化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，農(nóng)村留守兒童問(wèn)題已經(jīng)不是一個(gè)孤立的社會(huì)問(wèn)題，需要全社會(huì)的長(zhǎng)期關(guān)注并持續(xù)努力。江蘇既有留守兒童較為集中的蘇北地區(qū)，也有外來(lái)勞動(dòng)力較為集中的蘇南地區(qū)。解決留守兒童問(wèn)題要盡可能減少總量，重點(diǎn)解決雙親外出和父母失聯(lián)、身邊無(wú)親人的留守兒童問(wèn)題。江蘇解決留守兒童問(wèn)題的具體思路是：推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使蘇北盡可能留住勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)；蘇南要積極創(chuàng)造條件，使外來(lái)務(wù)工人員能將子女帶在身邊。同時(shí)要完善保護(hù)條例，建立完備的保護(hù)體系，明確家庭及政府在保護(hù)留守兒童中的責(zé)任。

動(dòng)態(tài)管理留守兒童數(shù)據(jù)庫(kù)，做到精準(zhǔn)服務(wù)。以現(xiàn)有的留守兒童基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，建立留守兒童成長(zhǎng)記錄檔案，實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤及進(jìn)歸檔、分類管理，以便精準(zhǔn)地開(kāi)展工作?？梢葬槍?duì)留守兒童群體不同年齡段、不同需求特點(diǎn)，分層次統(tǒng)籌推進(jìn)，分標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施保障和服務(wù)提供。要對(duì)獨(dú)居留守兒童（江蘇父母一方外出另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力的農(nóng)村留守兒童有1.3萬(wàn)多人，無(wú)人監(jiān)護(hù)有3944人）提供緊急保護(hù)計(jì)劃，這應(yīng)是當(dāng)前的工作重點(diǎn)，以避免極端個(gè)案事件發(fā)生在留守兒童身上。

通過(guò)具體措施發(fā)揮民間社會(huì)組織的支持作用?？梢越梃b美國(guó)社會(huì)組織在服務(wù)留守兒童方面的成功經(jīng)驗(yàn)，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、各方協(xié)同的留守兒童保護(hù)機(jī)制。以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，支持社會(huì)組織、愛(ài)心企業(yè)設(shè)立農(nóng)村留守兒童托管服務(wù)機(jī)構(gòu)，也可以探索以愛(ài)心家庭寄養(yǎng)、代養(yǎng)、助養(yǎng)等形式。泗陽(yáng)縣的“春暉關(guān)愛(ài)之家”運(yùn)作機(jī)制和關(guān)愛(ài)困境兒童的方法值得借鑒。

推動(dòng)蘇北部分學(xué)校建立留守兒童寄宿制度。解決留守兒童教育管理問(wèn)題，最為直接有效的辦法就是讓他們?cè)谛＜凶∷藓蛯W(xué)習(xí)。在留守兒童不可能短期消除的情況下，農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)是應(yīng)對(duì)農(nóng)村留守兒童教育問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)理性選擇。要靈活解決寄宿制學(xué)校建設(shè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村寄宿制學(xué)校的建設(shè)力度，要加強(qiáng)對(duì)寄宿制學(xué)校中留守兒童的管理，而不是簡(jiǎn)單地增加宿舍樓的建設(shè)。

通過(guò)多種途徑加強(qiáng)家長(zhǎng)價(jià)值觀的教育。要通過(guò)多種辦法和途徑強(qiáng)化年輕父母的家庭觀念和對(duì)子女的責(zé)任意識(shí)。通過(guò)一些渠道做年輕父母的工作，讓準(zhǔn)備外出打工的父母三思而后行，多考慮孩子。地方政府部門(mén)要抓住春節(jié)放假的時(shí)間，有針對(duì)性地做農(nóng)村留守兒童父母的工作，比如通過(guò)子女發(fā)放“告家長(zhǎng)書(shū)”。要注意讓留守子女與父母保持持續(xù)的溝通和聯(lián)系，加強(qiáng)父母與兒童的情感聯(lián)結(jié)。

避免在孩子們心中形成“留守兒童”標(biāo)簽。當(dāng)前，在媒體及社會(huì)的關(guān)注下，留守兒童確實(shí)受到了前所未有的關(guān)注。但與此同時(shí)，留守兒童也正在成為一個(gè)標(biāo)簽，產(chǎn)生了“歧視”效應(yīng)，對(duì)留守兒童身心產(chǎn)生影響。要認(rèn)識(shí)到并不是所有的留守兒童都是問(wèn)題孩子，很多留守兒童與大多數(shù)孩子無(wú)異，甚至有些孩子在困境中表現(xiàn)出特有的堅(jiān)強(qiáng)與勇敢性格。對(duì)于和留守兒童直接接觸的教師來(lái)說(shuō)，不應(yīng)強(qiáng)化留守兒童的定位，要盡量避免將留守兒童單獨(dú)地區(qū)分和對(duì)待。媒體宣傳也應(yīng)該更多地關(guān)注留守兒童的積極方面，傳遞更多的正能量。

（作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院。課題組成員：張春龍、樊佩佩、韓海浪、崔燕改、李義波）

責(zé)任編輯：劉志剛