檢察機關提起環(huán)境公益訴訟中的 法律銜接問題探析

王剛 吳洪江

摘 要：關于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的研究不能僅局限于本體論的探討，還需在厘清法際關系的基礎上構建案件銜接機制，解決法律銜接問題。檢察機關提起環(huán)境公益訴訟時，主要涉及與公安機關、監(jiān)察機關就涉嫌犯罪案件的銜接問題。有效解決法律銜接問題的路徑包括修改相關法律規(guī)范、優(yōu)化民行檢察隊伍、做好內外部協(xié)調工作、建立和完善相關工作機制、規(guī)范證據(jù)轉化和案件移送工作等五個方面。

關鍵詞：檢察機關 環(huán)境公益訴訟 銜接機制

縱觀十余年來我國法學界關于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的研究，主要集中于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)、理論根據(jù)、主體地位、訴訟程序、證據(jù)規(guī)則、配套機制等本體性問題，對檢察機關提起環(huán)境公益訴訟所涉及的法律關系及其銜接機制卻鮮有系統(tǒng)分析。檢察機關提起環(huán)境公益訴訟是一種新型的訴訟形態(tài)，其訴訟對象具有明顯的特殊性，因而導致其中涉及多元的利益主體和復雜的法律關系。在此情況下，檢察機關必須妥善處理好與相關主體之間的關系，在多重法律關系中選擇提起環(huán)境公益訴訟，并且有可能因該訴訟對象而啟動其他訴訟程序。鑒于此，系統(tǒng)梳理檢察機關提起環(huán)境公益訴訟涉及的主要法律關系，構建檢察機關處理這些法律關系的銜接思維和機制，具有重要的實踐意義。國家監(jiān)察體制改革后，環(huán)境監(jiān)管瀆職罪由監(jiān)察委員會偵查，檢察機關在處理環(huán)境公益訴訟中就發(fā)現(xiàn)或收集到的瀆職犯罪線索、證據(jù)材料應移交給監(jiān)察機關。

一、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的兩種類型

2015年7月1日，全國人大常委會授權最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定，檢察機關提起公益訴訟的內容包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。2018年3月2日，“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中也明確列出民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種公益訴訟實施的具體程序和要求。

二、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟中的法律銜接現(xiàn)象

本文討論的法律銜接是指檢察機關在處理環(huán)境公益訴訟過程中發(fā)現(xiàn)需要追究刑事責任時，向公安機關或監(jiān)察委員會移送案件材料的法律程序。

（一）檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟中的法律銜接

檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的對象是，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為。其可能涉及以下法律銜接問題。

第一，污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為達到一定程度，行為人同時觸犯《刑法》第338-341條的規(guī)定，但環(huán)境監(jiān)管人員不負有監(jiān)管責任的，形成行為人民事責任和刑事責任的競合。如果確有必要追究行為人的刑事責任，檢察機關應當將案件材料移送給公安機關。但在實踐中，有的司法機關在同一訴訟程序中追究這兩種法律責任。我們認為，這種做法有違《刑事訴訟法》第99條和《最高人民法院關于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規(guī)定》的相關規(guī)定。將刑事訴訟和環(huán)境民事公益訴訟合并審理雖有利于節(jié)約司法資源，但畢竟沒有法律依據(jù)，這種訴訟方式還有待立法確認。

第二，行為人具有損害公共利益的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，但尚未達到《刑法》規(guī)定的嚴重程度，環(huán)境監(jiān)管人員負有監(jiān)管職責的，形成行為人民事責任與監(jiān)管人員行政責任的競合。如果確有必要追究行為人的民事責任和監(jiān)管人員的行政責任，檢察機關應當同時提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，不存在兩機關之間的法律銜接問題。

第三，如果環(huán)境監(jiān)管人員嚴重不負責任，導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故的，行為人和監(jiān)管人員可能分別觸犯《刑法》第338-341條和第408條的規(guī)定，形成行為人民事責任、刑事責任與監(jiān)管人員行政責任、刑事責任的競合。這種情形下的法律銜接有兩種情況：（1）檢察機關對行為人提起環(huán)境民事公益訴訟，同時將其涉嫌犯罪的材料移送給公安機關，將監(jiān)管人員涉嫌犯罪的材料移送給監(jiān)察委員會；（2）如果監(jiān)管人員被追究刑事責任后，該行政機關仍不履行相應職責，致使污染環(huán)境、破壞生態(tài)的危害行為仍在延續(xù)的，則有提起環(huán)境行政公益訴訟的必要性，檢察機關應對行為人和有關監(jiān)管人員分別提起環(huán)境公益訴訟，同時將行為人涉嫌犯罪的材料移送給公安機關，將監(jiān)管人員涉嫌犯罪的材料移送給監(jiān)察委員會。

（二）檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟中的法律銜接

檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的對象是，生態(tài)環(huán)境和資源保護領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為并造成國家和社會公共利益受到侵害的現(xiàn)象。其可能涉及的法律銜接問題如下：

第一，國家和社會公共利益受到的損害沒有達到《刑法》規(guī)定的嚴重程度，行為人尚不構成犯罪的，形成行為人民事責任和監(jiān)管人員行政責任的競合，檢察機關需要對行為人和監(jiān)管人員分別提起環(huán)境公益訴訟。

第二，國家和社會公共利益受到的損害達到《刑法》規(guī)定的嚴重程度，行為人構成犯罪的，監(jiān)管人員可能構成濫用職權罪或者環(huán)境監(jiān)管失職罪，形成行為人刑事責任和監(jiān)管人員行政責任、刑事責任的競合。這種情形下的法律銜接有兩種情況：（1）檢察機關對監(jiān)管人員提起環(huán)境行政公益訴訟，并將行為人和監(jiān)管人員涉嫌犯罪的材料分別移送給公安機關和監(jiān)察委員會；（2）檢察機關將行為人和監(jiān)管人員涉嫌犯罪的材料分別移送給公安機關和監(jiān)察委員會，通過提出檢察建議糾正監(jiān)管機關行政違法行為，不再對監(jiān)管人員提起環(huán)境行政公益訴訟。

綜上，檢察機關在辦理環(huán)境公益訴訟案件時涉及與公安機關、監(jiān)察委員會之間的法律銜接。由于我國現(xiàn)行“行刑銜接”機制的運行情況并不理想，而且不能完全適用于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的法律銜接工作，故需要對該問題作進一步梳理和分析。

三、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟中的法律銜接現(xiàn)狀

為對行政處罰機制和刑事處罰機制進行有效銜接，我國有關機關制定了不少規(guī)范“行刑銜接”的文件，以減少“以罰代刑”問題。但在一些行政執(zhí)法領域，有案不移、有案難移、以罰代刑的問題仍然比較突出，目前的規(guī)范性文件主要是規(guī)范行政機關向公安、檢察機關移送案件材料的行為，而檢察機關辦理環(huán)境公益訴訟案件中的法律銜接是指檢察機關向公安機關、監(jiān)察機關移送案件材料的行為。一方面，兩種法律銜接的移送路徑基本相反；另一方面，監(jiān)察委員會是新設的國家機關，其與檢察機關之間的銜接機制尚處于空白狀態(tài)。因此，探討檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的法律銜接，對于完善我國法律實施過程中的銜接機制具有重要的現(xiàn)實意義。

四、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟中的法律銜接之完善

鑒于“以罰代刑”問題沒有得到有效解決，在監(jiān)察委員會成立的背景下，需要細化和落實《最高人民檢察院關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》的內容，還要重新思考檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的法律銜接問題。

（一）檢察機關提起環(huán)境公益訴訟法律銜接不理想的原因

檢察機關在提起環(huán)境公益訴訟的法律銜接中“行刑銜接”不順暢的原因是多方面的：在外部環(huán)境方面，有的存在地方保護主義，這以環(huán)境犯罪最為典型，怕影響當?shù)氐慕洕l(fā)展。[1]在檢察機關內部，目前人力資源十分有限，缺乏專業(yè)的設備和技術人才，故對環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件危害結果的認定存在很大困難。在立法方面，目前尚無環(huán)境公益訴訟的專門立法，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟時如何與公安機關、監(jiān)察機關進行銜接缺乏法律依據(jù)。在主觀認識層面，行政機關和司法機關對行政執(zhí)法與刑事司法之間的界限、相關法律規(guī)范的把握和適用存在不同理解。在主觀意志層面，行政機關查處的積極性也不高。在具體制度構建上，行刑銜接的規(guī)范性文件主要規(guī)定行政執(zhí)法機關向司法機關移送案件材料的問題。由于環(huán)境公益訴訟制度在我國剛確立不久，檢察機關向其他機關移送案件材料的工作機制尚未建立?，F(xiàn)行的聯(lián)席會議機制也不完善，“在召開聯(lián)席會議的形式上，缺乏一個常設的會議組織；聯(lián)席會議的主要議題僅僅是各機關作簡要匯報，往往流于形式，沒有發(fā)揮實質性作用。”[2]

（二）完善檢察機關提起環(huán)境公益訴訟中法律銜接問題的路徑

為解決檢察機關提起環(huán)境公益訴訟中存在的法律銜接問題，一方面應修改相關法律，為污染環(huán)境案件的銜接工作提供規(guī)范依據(jù)；另一方面要健全或者細化相關工作機制，為污染環(huán)境案件銜接工作的實施提供制度保障。

1.修改相關法律規(guī)定，為處理法律銜接問題制定規(guī)范依據(jù)。第一，修改刑事附帶民事訴訟的法律規(guī)定?！缎淌略V訟法》第99條第二款將檢察機關提起附帶民事訴訟的對象限定為國家財產或集體財產，其范圍過于狹窄，導致檢察機關在刑事訴訟中附帶提起環(huán)境公益缺乏法律依據(jù)。建議擴大《刑事訴訟法》第99條第二款的適用范圍，將國家財產、集體財產修改為國家利益、社會公共利益，這樣便能夠與環(huán)境公益訴訟的內容實現(xiàn)對接，檢察機關可以在提起刑事訴訟時附帶提起環(huán)境公益訴訟。此外，《刑事訴訟法》修改后，《最高人民法院關于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規(guī)定》的內容也要作相應修改，進一步細化檢察機關附帶提起環(huán)境公益訴訟的有關問題。

第二，修改證據(jù)轉化方面的法律規(guī)定。關于行刑銜接中的證據(jù)轉化問題，2012年《刑事訴訟法》第52條第二款規(guī)定：“行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！痹撘?guī)定只解決了行政執(zhí)法中獲得的證據(jù)在刑事訴訟中的效力問題，但檢察機關在辦理環(huán)境公益訴訟案件中獲取的證據(jù)可否被公安機關使用，目前尚無法律規(guī)定。因此，建議在本條款后面增加一款，明確檢察機關提起環(huán)境公益訴訟時獲取的證據(jù)在刑事訴訟中具有效力，從而構建公安機關與檢察機關之間證據(jù)轉化的雙向互通機制。

2.優(yōu)化民行檢察人才隊伍，為處理法律銜接問題奠定基礎。環(huán)境公益訴訟具有較強的專業(yè)性和復雜性，法律銜接涉及不同法律的適用問題，這兩點對民行檢察人員提出了很高的要求。為此，建議優(yōu)化民行檢察部門的人才隊伍，以適應環(huán)境公益訴訟及法律銜接工作的需要。其一，公開招聘具有生態(tài)和環(huán)境等知識背景的檢察人員。其二，對民行檢察人員進行業(yè)務培訓，提高其整體法律素養(yǎng)。民行檢察人員多以民法學和行政法學為知識背景，精通刑法學和刑事訴訟法學的人員較少，因此要創(chuàng)造條件對這些人員進行刑事法學方面的培訓，提高他們的刑事法律知識，幫助他們更準確地判斷案件是否涉嫌犯罪，更好地收集證據(jù)、移送案件。其三，借助員額制改革的契機，充實民行檢察部門的辦案力量。

3.做好內外部協(xié)調工作，為處理法律銜接問題營造良好環(huán)境。民行檢察部門處理環(huán)境公益訴訟中的法律銜接問題，與內外部環(huán)境具有密切的關聯(lián)性。其一，在檢察機關內部，要強化內部聯(lián)動，打破不同業(yè)務部門之間的隔閡。建立案件信息分享和合作取證等機制，各業(yè)務部門之間做好線索移送、案件協(xié)辦、結果反饋等工作，充分利用本單位資源，創(chuàng)造有利條件，高效運用司法手段去維護公共利益。[3]其二，外部環(huán)境方面，要加強外部協(xié)作，形成推動環(huán)境公益訴訟的合力。檢察機關要與地方黨委和政府保持密切聯(lián)系，爭取地方黨委、政府的理解和支持。此外，還應“理順檢察機關與司法鑒定機構的關系，以便調查取證；理順檢察機關與科研機構和高校的關系，以便借助專業(yè)的力量，維護公共利益?！盵4]

4.建立健全工作機制，為處理法律銜接問題提供制度保障。檢察機關處理環(huán)境公益訴訟中的法律銜接問題，需要一系列工作機制作為保障。我國已建立一些工作機制，但還不夠全面，而且整體上運行效果不佳，建立健全相關工作機制乃是當務之急。

其一，建立和完善部門間聯(lián)動和協(xié)作機制，形成查處和懲治環(huán)境違法犯罪的一體化機制。檢察機關應盡快與同級監(jiān)察機關對接，研究共同打擊環(huán)境領域違法犯罪的對策和合作機制。完善與環(huán)保行政部門、公安機關的聯(lián)席會議機制，使其真正發(fā)揮信息共享、案件研討和聯(lián)合辦案的作用。在可能的情況下，建立檢察機關、環(huán)保行政部門、公安機關、監(jiān)察機關等共同參與的合作機制，使各單位可以“相互了解各自的辦案原則和程序，總結各自的工作經驗，對存在的問題和不足進行改進，共同研究銜接程序過程中遇到的新情況、新問題?！盵5]

其二，建設和完善信息共享平臺，形成查處和懲治環(huán)境違法犯罪的一體化數(shù)據(jù)系統(tǒng)。在大數(shù)據(jù)背景下，充分利用好數(shù)據(jù)信息技術，對于嚴密法網(wǎng)、提高環(huán)境治理效果具有積極作用。（1）擴大信息共享平臺的主體范圍，將環(huán)保部門、檢察機關、公安機關、監(jiān)察機關等環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件的治理主體都吸納進入；（2）對環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件信息進行多元化的條塊分類，分類標準包括區(qū)域標準、違法主體標準、違法性質標準等，以便于各單位工作人員檢索案件；（3）建立動態(tài)的案件共享信息庫、案件銜接信息庫和案件銜接處理流程信息庫，提高銜接工作效率。

5.細化和規(guī)范證據(jù)收集方式與案件移送程序，提高法律銜接的合法性和有效性。為了防止證據(jù)材料因不符合法定程序要求而被排除，提高證據(jù)材料的使用率和案件銜接的成功率，民行檢察部門“必須樹立嚴格按法律程序取證、保存證據(jù)的意識，綜合不同訴訟法對取證的要求，盡可能做到取證規(guī)范，形成完整和科學的證據(jù)鏈。”[6]在案件移送程序上，要明確案件的移送條件、受理標準、處理結果和不受理的救濟方式等問題。建議只要具備《刑事訴訟法》規(guī)定的犯罪線索條件即可移送，不需要具備充分的證據(jù)，民行檢察部門畢竟不具有偵查犯罪的職責。公安機關、監(jiān)察機關應當按照《刑事訴訟法》的規(guī)定認證、核實檢察機關移送的材料，相關司法解釋應當規(guī)定公安機關、監(jiān)察機關在法定期限內對檢察機關移送的犯罪線索或案件材料作出處理決定。公安機關、監(jiān)察機關如果不受理案件，要以書面形式告知檢察機關理由。民行檢察部門認為理由不成立的，可以按照《刑事訴訟法》的規(guī)定提起立案監(jiān)督。

注釋：

[1]參見黃慶暢：《“以罰代刑”不行了》，載《人民日報》2014年8月6日。

[2]劉海鷗、羅珊：《完善環(huán)境污染案件中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接》，載《光明日報》2015年2月28日。

[3]楊解君、盧淦明：《公益訴訟試點若干重大理論問題探討——以環(huán)境公益訴訟為重點》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2016年第6期。

[4]同[3]。

[5]孫洪坤、李雙鵬：《檢察機關提起環(huán)境公益訴訟與環(huán)保部門執(zhí)法的銜接程序》，載《天津法學》2017年第1期。

[6]參見梁靜、楊繼文：《“行刑銜接”程序設計研究》，載《成都師范學院學報》2016年第1期。