溫州市機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查實(shí)效性研究

●溫州市編辦課題組

（溫州市編辦課題組成員：連政、潘小敏、王 勇）

推進(jìn)“放、管、服”，需搞好“控、調(diào)、改”。因此，加強(qiáng)地方機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作，進(jìn)一步提高其實(shí)效性，意義重大。2007年中央編辦印發(fā)的《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》明確機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查具體內(nèi)容為：（一）機(jī)構(gòu)編制管理法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況；（二）地方各項(xiàng)機(jī)構(gòu)編制管理政策、措施是否符合法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定；（三）上級(jí)黨委、政府、機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的改革方案中涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的執(zhí)行情況；（四）地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)限額、行政和事業(yè)編制總量控制情況；（五）行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備等機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的執(zhí)行情況；（六）機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限和審核、審批程序的執(zhí)行情況；（七）受理違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定問(wèn)題的舉報(bào)和查處違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定問(wèn)題的情況；（八）機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)的情況；（九）其他需要監(jiān)督檢查的事項(xiàng)。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，機(jī)構(gòu)編制屬于體現(xiàn)消費(fèi)的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的“公共池塘資源”（Common Pool Resources），如不加以有效監(jiān)控和節(jié)制，將導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制資源的“公地悲劇”，機(jī)構(gòu)編制資源趨于枯竭，機(jī)構(gòu)體系運(yùn)轉(zhuǎn)低效乃至失靈。為此，《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》第二條明確，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作必須遵循實(shí)事求是、依法辦事、注重實(shí)效的原則。有實(shí)效的機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查，即是機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查覆蓋全部公共機(jī)構(gòu)和人員，貫穿機(jī)構(gòu)編制管理全過(guò)程，形成事前有預(yù)防教育、事中有糾偏糾錯(cuò)、事后有責(zé)任約束的閉環(huán)體系。具體而言，對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查法紀(jì)機(jī)制、組織機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制，我們列出了機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查實(shí)效性各項(xiàng)定性指標(biāo)，詳見(jiàn)表1。

表1 機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查實(shí)效性定性指標(biāo)

目前，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查實(shí)效性相關(guān)研究文獻(xiàn)主要集中在兩個(gè)維度。一是總體分析機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的意義、困境與對(duì)策。有研究認(rèn)為，沒(méi)有督查就沒(méi)有落實(shí)，沒(méi)有督查就沒(méi)有深化；有研究提出，監(jiān)督檢查工作開(kāi)展得好不好，是衡量一個(gè)地方機(jī)構(gòu)編制管理水平和機(jī)構(gòu)編制部門工作能力的重要標(biāo)志。當(dāng)前這項(xiàng)工作地方層面較突出的問(wèn)題是監(jiān)督檢查工作人員配備少，工作量大，開(kāi)展阻力多；有研究提出須加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制部門監(jiān)督檢查職能和隊(duì)伍建設(shè)、健全法制，建立規(guī)范化的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力。二是機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的地方性經(jīng)驗(yàn)提煉。如山東省淄博市成立了由市編辦牽頭，市紀(jì)委、市委組織部、市編辦、市財(cái)政局、市人社局、市審計(jì)局、市法制辦七個(gè)部門組成的聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)現(xiàn)信息共享、重大問(wèn)題協(xié)商、案件聯(lián)合查處；博興縣整合機(jī)構(gòu)編制部門與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督資源，使監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督與機(jī)構(gòu)編制部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督有效結(jié)合，形成督查合力，真正實(shí)現(xiàn)信息共享、措施并舉；四川省金堂縣探索實(shí)現(xiàn)編制審批前置、集中編制資源、雙軌動(dòng)態(tài)調(diào)整、信息技術(shù)支撐?？傮w來(lái)看，尚未有直接以機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查實(shí)效性為主題的系統(tǒng)性分析，需進(jìn)一步深入研究。鑒于此，本課題組對(duì)溫州市機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查實(shí)效性問(wèn)題進(jìn)行專門分析，以期形成有啟發(fā)意義的研究結(jié)論和對(duì)策意見(jiàn)。

一、溫州市機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查實(shí)效性實(shí)證考察

課題組分別對(duì)溫州市本級(jí)及下轄各縣市區(qū)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查部門、作為監(jiān)督檢查對(duì)象的部分市直機(jī)關(guān)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和訪談。共發(fā)放問(wèn)卷90份，收回有效問(wèn)卷85份，訪談和問(wèn)卷分析的結(jié)果如下。

（一）溫州市機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查增進(jìn)實(shí)效性的經(jīng)驗(yàn)

1.常態(tài)預(yù)防監(jiān)督檢查逐漸加強(qiáng)

溫州市機(jī)構(gòu)編制部門已初步形成常態(tài)化監(jiān)督與事前檢查機(jī)制，采取的主要方式是去各部門以及縣市區(qū)抽查，重點(diǎn)圍繞“三定”規(guī)定考察機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超配情況，也關(guān)注是否有機(jī)構(gòu)明合暗分，或牌子錯(cuò)掛、亂掛現(xiàn)象。這種常態(tài)監(jiān)督檢查，可以防患于前，提早干預(yù)；同時(shí)，也可以起到警示作用，促使部門增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制守法意識(shí)，重視機(jī)構(gòu)編制規(guī)定的正確執(zhí)行，藉由常規(guī)監(jiān)督檢查工作，也起到了向部門人員宣讀和解釋機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)章的作用。

2.監(jiān)督檢查紀(jì)律規(guī)章不斷完善

當(dāng)前中央和省兩個(gè)層面已逐步完善了機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督的頂層規(guī)范、條例，為具體落實(shí)并與地方實(shí)際相結(jié)合，溫州市機(jī)構(gòu)編制部門近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了《溫州市各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理暫行辦法》《溫州市事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理暫行辦法》《溫州市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于在市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行用編計(jì)劃審核管理的通知》《中共溫州市委辦公室、溫州市人民政府辦公室關(guān)于嚴(yán)禁上級(jí)業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的通知》等文件，為機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展提供實(shí)施依據(jù)。

3.機(jī)構(gòu)編制實(shí)名管理取得成效

2012年，溫州市機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理正式起步。經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，逐步趨于規(guī)范。市直機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)名制管理成效明顯，在訪談中，多數(shù)部門肯定這一做法的效果。不但正式人員納入實(shí)名制管理，臨聘、借調(diào)人員也納入。同時(shí)，還率先推進(jìn)重要數(shù)據(jù)異地備份工作，保證機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)資源安全。

4.監(jiān)督檢查協(xié)作機(jī)制初步形成

一是結(jié)合市直部門選人用人工作進(jìn)行專項(xiàng)檢查；二是與考績(jī)辦加強(qiáng)聯(lián)合，市編辦、市考績(jī)辦牽頭有關(guān)部門組織督查組對(duì)各縣（市、區(qū)）和市直單位的機(jī)構(gòu)編制政策執(zhí)行情況開(kāi)展常態(tài)化專項(xiàng)督查，將機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況與部門考績(jī)掛鉤；三是建立與紀(jì)委（監(jiān)察）、組織、財(cái)政、人社、審計(jì)等部門的聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制政策學(xué)習(xí)與協(xié)作檢查，實(shí)現(xiàn)“互通信息、密切配合、各負(fù)其責(zé)、相互支持、形成合力”；四是將機(jī)構(gòu)編制規(guī)定執(zhí)行情況納入審計(jì)工作范圍。

5.專家公眾監(jiān)督力量開(kāi)始引入

溫州市編辦2016年首次從人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士、專家學(xué)者、基層黨政干部和群眾中聘請(qǐng)部分人士擔(dān)任機(jī)構(gòu)編制工作監(jiān)督員，要求政治過(guò)硬，具有較好的政策理論水平，較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)熟悉機(jī)構(gòu)編制工作。監(jiān)督員負(fù)責(zé)宣傳機(jī)構(gòu)編制法規(guī)規(guī)定和方針政策；協(xié)助監(jiān)督各級(jí)各部門機(jī)構(gòu)編制政策執(zhí)行情況，反映違規(guī)行為；參與機(jī)構(gòu)編制部門調(diào)研、考核、專項(xiàng)督察等活動(dòng)，發(fā)揮政策咨詢作用；了解公眾對(duì)于機(jī)構(gòu)編制管理的意見(jiàn)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)編制部門工作人員是否恪盡職守。

問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果也表明，溫州市機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查增進(jìn)實(shí)效性的相關(guān)努力取得成效。受訪對(duì)象對(duì)于“市直各部門人員超編情況”、“市直部門超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導(dǎo)情況”、“各部門擅自調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況”、“市直各部門行政編制和事業(yè)編制借用、擠占、挪用等情況”、“市直各部門人浮于事、工作安排飽餓不均的現(xiàn)象”等問(wèn)題，均給予了相對(duì)正面、積極的回答，（詳見(jiàn)表2—表6）。

表2 您認(rèn)為市直各部門人員超編情況

表3 您認(rèn)為市直各部門超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導(dǎo)情況

表4 您認(rèn)為市直各部門擅自調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況

表5 您認(rèn)為市直各部門行政編制和事業(yè)編制借用、擠占、挪用等情況

表6 您認(rèn)為市直各部門人浮于事、工作安排不均的現(xiàn)象

（二）溫州市機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作存在的問(wèn)題或困境

溫州市各縣（市、區(qū)）在2016年控編減編工作執(zhí)行情況自查報(bào)告中，大多提及地方自定編制無(wú)法沖銷、工勤人員難于消化等問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)干部退二線改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)以及軍轉(zhuǎn)安置等原因所致領(lǐng)導(dǎo)超職數(shù)配置、借用事業(yè)人員混崗行政工作等編制違規(guī)現(xiàn)象普遍存在，這顯示出溫州市機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作仍面臨一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題或困境，通過(guò)訪談和問(wèn)卷調(diào)查剖析如下。

1.機(jī)構(gòu)編制法律依據(jù)不充分造成機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督困境

目前，有關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理和監(jiān)督檢查工作的制度設(shè)計(jì)均以條例、通知等文件或行政規(guī)章形式出現(xiàn)，尚無(wú)專門的機(jī)構(gòu)編制法，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作法理支持不足?，F(xiàn)實(shí)中，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查往往必須與紀(jì)委（監(jiān)察）、組織、審計(jì)等部門一起，各自利用巡察、選人用人、審計(jì)三大工作平臺(tái)進(jìn)行，固然可以借力生力，但也導(dǎo)致對(duì)于監(jiān)督檢查的時(shí)機(jī)缺乏選擇，也可能導(dǎo)致對(duì)于紀(jì)委（監(jiān)察）、組織以及審計(jì)部門的依賴，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作自身力量孱弱。機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查法理依據(jù)不足，還導(dǎo)致了兩方面的困境：一是責(zé)任認(rèn)定難。多數(shù)違規(guī)行為，若從程序上看幾乎很難挑出毛病，如事業(yè)單位的設(shè)立、機(jī)構(gòu)規(guī)格的調(diào)整、隸屬關(guān)系的變更、經(jīng)費(fèi)渠道的更改等，是否必要和可行，能否界定為“擅自”，沒(méi)有明確法律依據(jù)。訪談中，有市直部門認(rèn)為機(jī)構(gòu)的調(diào)整都是經(jīng)過(guò)申請(qǐng)由機(jī)構(gòu)編制管理部門同意的，所謂“擅自”并不成立；二是上級(jí)條條易于干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理，甚至構(gòu)成部門或下級(jí)機(jī)構(gòu)編制違規(guī)現(xiàn)象的主因，從而政府體系的“條塊矛盾”尖銳地體現(xiàn)于機(jī)構(gòu)編制管理領(lǐng)域，下級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門往往對(duì)此無(wú)計(jì)可施，只能將矛盾上交，等待上級(jí)來(lái)解決。從地方實(shí)際看，各個(gè)條條在基層設(shè)立對(duì)口機(jī)構(gòu)，如果一味抵制，或裁撤、合并一些條條延伸機(jī)構(gòu)，就可能導(dǎo)致條撥經(jīng)費(fèi)被收回，對(duì)于基層工作正常開(kāi)展造成不利影響。

2.機(jī)構(gòu)編制資源分配不科學(xué)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督難題

機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查是事后監(jiān)管，隱含的前提是，機(jī)構(gòu)編制資源在部門間或不同政府層級(jí)間分配是科學(xué)、合理的，基于此，開(kāi)展監(jiān)督檢查以及對(duì)違規(guī)結(jié)果作出追懲具有充分的正當(dāng)性。然而這一前提通常并不具備。不同發(fā)展階段或社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，各部門究竟需要投入多大量的機(jī)構(gòu)編制資源，設(shè)立哪些機(jī)構(gòu)以及配備哪些職能，機(jī)構(gòu)編制管理部門實(shí)際上很難給予精準(zhǔn)的回答，只能采用經(jīng)驗(yàn)主義和漸進(jìn)主義的策略進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制調(diào)整，例如在部門允許的總量范圍內(nèi)，對(duì)其上報(bào)的增加需求打折處理。如此就易于導(dǎo)致編制分配飽餓不均，由于編制總量無(wú)法突破，工作又得有人去做，不少市直部門采取向下級(jí)事業(yè)單位借調(diào)人員或?qū)ｉT內(nèi)設(shè)一個(gè)事業(yè)單位的辦法來(lái)解決人手不足的問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)人社部門將這些事業(yè)單位調(diào)整為參公管理，從而以間接、迂回的方式突破了編制的統(tǒng)一管理。

盡管市直部門紛紛表示人員不足（見(jiàn)表7），這一問(wèn)題在縣區(qū)基層更為嚴(yán)重，一方面，基層所能爭(zhēng)取的編制資源本就有限，另一方面，盡管新一屆政府致力于重構(gòu)與市場(chǎng)關(guān)系，然而地方政府各項(xiàng)職能未見(jiàn)明顯減少，反而在不斷增加，基層是最終承擔(dān)者和實(shí)施者，如此就造成基層事多人少的矛盾尤為突出。隨著放管服改革的進(jìn)一步推進(jìn)，政府職責(zé)進(jìn)一步下沉，這一問(wèn)題還將持續(xù)加重。對(duì)此，縣（市、區(qū)）政府實(shí)踐中通常向上級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門爭(zhēng)取更大的機(jī)構(gòu)編制配額，但在當(dāng)前“只減不增”要求的硬約束下難以奏效，目前僅員額報(bào)備制度為高等院校、公立醫(yī)院的編制使用打開(kāi)了少許方便之門；二是自行增加人員或增設(shè)機(jī)構(gòu)，作出各種機(jī)構(gòu)編制違法違規(guī)行為，所預(yù)期的違法違紀(jì)成本并不高，且此種行為并非為了個(gè)人行為，目前，從機(jī)構(gòu)編制部門來(lái)說(shuō)，對(duì)于此類行為的懲處，多是通報(bào)批評(píng)和整改。

3.機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督信息不對(duì)稱導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督失靈

機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作在機(jī)構(gòu)編制部門人員與部門人員之間以及政府與公眾之間均存在著信息不對(duì)稱。無(wú)疑，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督管理人員對(duì)于各項(xiàng)機(jī)構(gòu)編制法規(guī)、紀(jì)律的熟悉程度肯定要優(yōu)于其它部門人員，真正對(duì)于機(jī)構(gòu)編制管理各項(xiàng)規(guī)定了然于心的部門領(lǐng)導(dǎo)不多；在訪談中，機(jī)構(gòu)編制部門人員就曾談及，一些部門之所以出現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制違規(guī)行為，實(shí)乃部門人員不熟悉機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定所致（見(jiàn)表8、表9）。同時(shí)，部門人員與機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查人員之間也存在信息不對(duì)稱。首先，考慮到監(jiān)督成本，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督常規(guī)檢查只能以抽查為主，理論上并非每個(gè)部門機(jī)構(gòu)編制違規(guī)行為均能被及時(shí)發(fā)覺(jué)；另一方面，即使面對(duì)剛性監(jiān)督，部門也總有辦法規(guī)避，縣（市、區(qū)）編辦有時(shí)會(huì)默許此種行為，例如為充實(shí)縣市區(qū)工作需要加強(qiáng)的部門力量，從實(shí)名制電子系統(tǒng)賬目來(lái)看，各部門填報(bào)人員完全符合要求，而從實(shí)際賬目來(lái)看，一些工作人員名頭在某單位，實(shí)際任職卻可能在另一單位。

表7 根據(jù)貴單位目前情況，是否確有需要增加機(jī)構(gòu)編制和人手

表8 您是否了解部門機(jī)構(gòu)編制違規(guī)行為相關(guān)法律后果

表9 您對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的了解與認(rèn)識(shí)

機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督各相關(guān)主體間也存在著信息不對(duì)稱。尤其是實(shí)名制信息難以在紀(jì)委（監(jiān)察）、組織、編辦、人社之間實(shí)現(xiàn)互通，這些部門已經(jīng)習(xí)慣了原有單位的系統(tǒng)操作，運(yùn)行新的系統(tǒng)存在較高的轉(zhuǎn)換成本，組織、編制、人社與財(cái)政相統(tǒng)一的系統(tǒng)難以建成。

另外，公眾與機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督部門信息也不對(duì)稱。公眾對(duì)于各部門機(jī)構(gòu)編制信息缺乏了解，訪談中大多強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。

二、增強(qiáng)溫州市機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查實(shí)效性的對(duì)策思考

（一）明確機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的定位，提升機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查權(quán)威

首先，須進(jìn)一步明確機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查部門的定位。編辦是機(jī)構(gòu)編制審批部門，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查體現(xiàn)于對(duì)審批過(guò)程、結(jié)果及其執(zhí)行的監(jiān)管，兩者之間應(yīng)形成決策與監(jiān)督的關(guān)系，但事實(shí)上，當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查部門是編辦的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，審批管理與監(jiān)督主體不分，可能會(huì)制約機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查職能的有效行使?；诖耍斜匾谥贫葘用胬眄樁咧g的關(guān)系。

對(duì)此，我們認(rèn)為，要改變機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督部門對(duì)于機(jī)構(gòu)編制審批部門的自體監(jiān)督，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督部門可直接向編委會(huì)負(fù)責(zé)，接受其領(lǐng)導(dǎo)，從而提升機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督部門的地位，與機(jī)構(gòu)編制部門形成平行監(jiān)督、分工關(guān)系，提高監(jiān)督檢查權(quán)威和效能。體制關(guān)系變動(dòng)如圖1所示。

當(dāng)前，溫州市積極嘗試通過(guò)借力紀(jì)檢監(jiān)察、考績(jī)、選人用人、審計(jì)等平臺(tái)來(lái)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的權(quán)威及效能。為增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的權(quán)威性，并實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督檢查對(duì)象的一視同仁，我們建議，一是由市編委會(huì)及兩辦出臺(tái)規(guī)范文件，將紀(jì)檢、考績(jī)、組織、審計(jì)等工作與機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的結(jié)合明確下來(lái)，變“借力”為“合力”，明確相互配合的方式、程序、手段，以及配合不力的問(wèn)責(zé)后果。同時(shí)建立編辦牽頭，市紀(jì)委（監(jiān)察）、市委組織部、市財(cái)政局、市人社局、市審計(jì)局、市法制辦等部門參與的機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查聯(lián)席會(huì)議，形成制度性協(xié)同機(jī)制；二是按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查對(duì)象除機(jī)關(guān)事業(yè)單位外，還應(yīng)將編辦、組織、紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等部門也納入監(jiān)督檢查范圍。體制關(guān)系模式變動(dòng)如圖2所示。

圖1 機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管部門與審批部門關(guān)系的變化

圖2 借力模式向合力模式轉(zhuǎn)變邏輯圖

《溫州市機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查實(shí)施辦法（試行）》明確了監(jiān)督檢查對(duì)象、內(nèi)容、規(guī)范、程序和罰則等內(nèi)容，一定程度上使得溫州機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查有章可循，有規(guī)可依。但在“罰則”部分，由機(jī)構(gòu)編制管理部門對(duì)于違犯機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為作出的相關(guān)處罰規(guī)定，除“通報(bào)批評(píng)”外，其余四條均為“建議”條款。為此，建議明確該辦法試行期限結(jié)束后，由市編委會(huì)或兩辦出臺(tái)效力更高、處罰規(guī)定更嚴(yán)格、對(duì)于紀(jì)委（監(jiān)察）、考績(jī)、組織、審計(jì)等部門更具協(xié)調(diào)權(quán)力依據(jù)的新的實(shí)施辦法，尤其要進(jìn)一步細(xì)化機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)責(zé)任后果的規(guī)定，減少“建議”、“可以”、“一般”、“原則上”等模糊性表述，加大部門機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)成本，加重對(duì)于部門“一把手”的問(wèn)責(zé)力度，積極適用降職、撤職、開(kāi)除處分。

對(duì)于“條條干預(yù)”現(xiàn)象嚴(yán)肅予以處理。我們認(rèn)為，由市紀(jì)委、市編辦針對(duì)條條干預(yù)市縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)定期聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)檢查，既要?dú)v史和客觀地看待，又要以現(xiàn)行政策法規(guī)慎重考量，提出整改方案和具體措施，規(guī)定時(shí)間內(nèi)整改不力的部門，根據(jù)相關(guān)規(guī)定依紀(jì)依法追究責(zé)任，同時(shí)記入部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部考核成績(jī)。為有效求解上級(jí)條條干預(yù)問(wèn)題，還須加強(qiáng)與省直各部門的溝通與協(xié)商，獲得支持。

（二）實(shí)現(xiàn)科學(xué)化分配機(jī)構(gòu)編制，從源頭上預(yù)防機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)行為

機(jī)構(gòu)編制管理引入?yún)f(xié)商民主，體現(xiàn)與部門、專家、縣（市、區(qū)）的合作導(dǎo)向，科學(xué)確定機(jī)構(gòu)編制資源分配辦法。為此，一是體現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制資源向一線傾斜的原則，編委會(huì)引入部門及基層政府代表，給予其話語(yǔ)權(quán)和協(xié)商管道，對(duì)于基層編制預(yù)留底線，提供基本保障，還可以在編委會(huì)下設(shè)官方、代表委員及各界專家組成的智庫(kù)，定期舉辦活動(dòng)，集思廣益；二是出臺(tái)《溫州市機(jī)構(gòu)編制績(jī)效評(píng)估實(shí)施意見(jiàn)》，實(shí)踐中可委托第三方機(jī)構(gòu)每年定期開(kāi)展機(jī)構(gòu)編制績(jī)效評(píng)估，對(duì)照權(quán)力清單，對(duì)于事少人多的機(jī)構(gòu)，提出編制調(diào)整意見(jiàn)，對(duì)于事多人少的機(jī)構(gòu)，厘清其職能可轉(zhuǎn)移、可精簡(jiǎn)的情況，提出機(jī)構(gòu)編制增加意見(jiàn)；總體區(qū)分政府基礎(chǔ)職能與可變職能，為機(jī)構(gòu)編制資源動(dòng)態(tài)調(diào)整提供依據(jù)。

在機(jī)構(gòu)編制資源分配相對(duì)科學(xué)化、精準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步規(guī)范實(shí)名制運(yùn)行，增加部門抽樣檢查范圍和頻次，加大違紀(jì)行為的獎(jiǎng)懲力度，注重開(kāi)展各部門實(shí)名制信息變動(dòng)的大數(shù)據(jù)分析，為機(jī)構(gòu)編制決策和事前預(yù)防提供依據(jù)；加強(qiáng)部門間頂層協(xié)調(diào)，突破利益和觀念障礙，克服技術(shù)與安全難題，分階段推動(dòng)編辦實(shí)名制系統(tǒng)與財(cái)政、人社系統(tǒng)的對(duì)接，建立綜合管理平臺(tái)，形成機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的整體化、信息化和流程化管理。

（三）引入?yún)f(xié)作型機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督，構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督多元治理機(jī)制

建議加大機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查法規(guī)法紀(jì)宣傳，形成部門人員常規(guī)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)制。與市委黨校合作，定期開(kāi)設(shè)部門和縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)人員高級(jí)班，講授機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)章、研討機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查突出問(wèn)題與典型案例，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制守規(guī)意識(shí)，求解機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查思路；定期開(kāi)設(shè)部門人事管理人員普及班，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查規(guī)章關(guān)鍵內(nèi)容及責(zé)任后果的了解，熟練掌握實(shí)名制系統(tǒng)操作、維護(hù)；增強(qiáng)編辦網(wǎng)站、公眾號(hào)信息公開(kāi)和互動(dòng)功能，公布舉報(bào)電話，在線接受舉報(bào)線索，加強(qiáng)與網(wǎng)民的互動(dòng)交流；與有影響力的地方媒體合作，常設(shè)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查規(guī)章宣傳學(xué)習(xí)欄目和活動(dòng)；各級(jí)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查人員自身也應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，熟悉規(guī)章，提高業(yè)務(wù)技巧和信息獲取、分析能力。

加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)，定期組織監(jiān)督員學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督規(guī)章，注重吸納各部門有責(zé)任心和大局觀念的在職人員擔(dān)任監(jiān)督員，部門間交叉開(kāi)展機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督；為監(jiān)督員參與機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督提供必要的人財(cái)物和聯(lián)絡(luò)便利，給予監(jiān)督勞動(dòng)適當(dāng)報(bào)酬，實(shí)行監(jiān)督員工作考核、考勤制度，完善獎(jiǎng)勵(lì)、淘汰機(jī)制。在加強(qiáng)專業(yè)性機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)之外，可與媒體合作，以活躍觀眾及市（網(wǎng)）民代表為主體，組建機(jī)構(gòu)編制市民監(jiān)督團(tuán)，拓展監(jiān)督檢查力量和線索，對(duì)接媒體監(jiān)督專欄（節(jié)目），發(fā)揮群眾監(jiān)督與媒體監(jiān)督的合力，放大監(jiān)督檢查效果，普及機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查法紀(jì)法規(guī)知識(shí)。