鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)與新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)

蔡繼明

【摘要】十九大報(bào)告中提出，要實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，這是黨中央在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代所提出的解決三農(nóng)問(wèn)題的又一重大舉措。這一戰(zhàn)略與12年前中央提出的新農(nóng)村建設(shè)20字方針最大的不同，就是強(qiáng)調(diào)要深化農(nóng)村土地制度改革，完善土地承包“三權(quán)”分置制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。顯然，要全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須積極推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，當(dāng)務(wù)之急是加快2.8億農(nóng)民工的市民化，并爭(zhēng)取在2050年全面現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)之時(shí)，使真實(shí)城市化率達(dá)到80%以上。只有把農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)并完成農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)變，才能大幅度提高農(nóng)村戶(hù)均土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，把振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略落到實(shí)處，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化逐步創(chuàng)造條件。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 三農(nóng)問(wèn)題 人地矛盾 新型城鎮(zhèn)化

【中圖分類(lèi)號(hào)】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.10.007

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是十九大報(bào)告中提出的七個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略之一，[1]雖然其他六個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略中沒(méi)有包括自中共十八大以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但其中“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”首先要解決的無(wú)疑是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。所以，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同步實(shí)施，才能取得預(yù)期效果。

三農(nóng)問(wèn)題的核心是農(nóng)村人地矛盾

眾所周知，三農(nóng)問(wèn)題始終是全黨工作的重中之重。而三農(nóng)問(wèn)題的核心是農(nóng)村人地矛盾。我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入的差距最近幾年雖然有所降低，但很大一部分是農(nóng)民工的務(wù)工收入所做的貢獻(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)有2.8億農(nóng)民工，至少一半已經(jīng)被國(guó)家統(tǒng)計(jì)局算作城鎮(zhèn)常住人口，他們的月收入平均在3000塊錢(qián)以上，如果把他們的收入算在城鎮(zhèn)居民里面，城鄉(xiāng)居民的收入差距一定是擴(kuò)大的。而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局實(shí)際上是把農(nóng)民工寄回或帶回家去的收入算作了農(nóng)村居民的收入，這樣城鄉(xiāng)居民收入差距就縮小了。

另外，盡管到2020年扶貧攻堅(jiān)任務(wù)會(huì)如期完成，但中國(guó)目前貧困線(xiàn)是以2011年2300元不變價(jià)為基準(zhǔn)，2016年約為3000元，按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)計(jì)算，約相當(dāng)于每天2.2美元，略高于世界銀行1.9美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)2020年要實(shí)現(xiàn)全面小康，成為中等偏上收入國(guó)家，若參照2.5美元/人/天的較高貧困標(biāo)準(zhǔn)，則我國(guó)貧困人口規(guī)模無(wú)疑將大幅度增加。所以說(shuō)，農(nóng)村扶貧脫貧永遠(yuǎn)在路上。

農(nóng)村貧困的根本原因就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率過(guò)低。從我國(guó)人口與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系來(lái)看，第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)的增加值只占GDP的8.6%，但是農(nóng)村人口按照常住人口算還有42.65%，若按照戶(hù)籍人口，還有58.8%，至少1/3的勞動(dòng)人口還在農(nóng)村就業(yè)，這說(shuō)明我國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第三、第二產(chǎn)業(yè)。我國(guó)的糧食單產(chǎn)，以2014年為例，按實(shí)際耕地面積計(jì)算的糧食耕地單產(chǎn)440公斤，只達(dá)到氣候生產(chǎn)潛力相近的日本、荷蘭上世紀(jì)60年代初中期，英法韓70年代中期以及德國(guó)80年代中期，美國(guó)90年代初期的水平，而且也只相當(dāng)于中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)提出的單產(chǎn)潛力的36%。以農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)和農(nóng)業(yè)增加值來(lái)衡量，我國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只及2006年高收入國(guó)家的9.9%，歐元區(qū)國(guó)家的11.8%，日本的14.4%，美國(guó)的41%。

要解決三農(nóng)問(wèn)題，一定要提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低的原因就是人地矛盾。我國(guó)農(nóng)村的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)均額異常狹小，20億畝耕地由2.2億農(nóng)戶(hù)一平分，大概每戶(hù)8.7畝，這在全世界屬于超小規(guī)模。和超大規(guī)模的澳大利亞相比，是1：7043，和大規(guī)模的加拿大比，是1：563，和中等規(guī)模的歐盟相比，是1：56，和小規(guī)模的國(guó)家日本比，是1：10。要解決三農(nóng)問(wèn)題，一定要減少農(nóng)民數(shù)量，讓大量的人口從農(nóng)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)就業(yè)，并從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛?/p>

解決三農(nóng)問(wèn)題的根本出路是加快城市化

我國(guó)為解決三農(nóng)問(wèn)題，最初走的是離土不離鄉(xiāng)的工業(yè)化道路，實(shí)踐證明這條路已經(jīng)走到了盡頭。當(dāng)改革開(kāi)放的中心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、倒閉，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就要向城市轉(zhuǎn)移，由此我國(guó)開(kāi)啟了工業(yè)化、城市化的進(jìn)程。2005年，國(guó)家又提出了新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略。筆者認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)對(duì)于三農(nóng)問(wèn)題的解決是治標(biāo)不治本的，因?yàn)?0字方針，即“發(fā)展生產(chǎn)、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，沒(méi)有一個(gè)字涉及到土地制度，沒(méi)有一個(gè)字涉及到農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)型，更沒(méi)有一個(gè)字涉及到城市化。離開(kāi)了這三點(diǎn)，談三農(nóng)問(wèn)題的解決，都是不可能的。正因?yàn)槿绱?，在推出新農(nóng)村建設(shè)三年后，中央不得不承認(rèn)：農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)民增收仍然困難。

那么，2017年中共十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，能否行之有效呢？我們首先看一下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的異同。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。顯然，這里的“產(chǎn)業(yè)興旺”，相當(dāng)于新農(nóng)村建設(shè)的“發(fā)展生產(chǎn)”，“生態(tài)宜居”相當(dāng)于新農(nóng)村建設(shè)的“村容整潔”，“鄉(xiāng)風(fēng)文明”跟新農(nóng)村建設(shè)的提法一樣，“治理有效”相對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)的“管理民主”，“生活富?！毕鄬?duì)于新農(nóng)村建設(shè)的“生活寬?！?。如果僅從這前后20字的對(duì)比來(lái)看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略沒(méi)有什么不同，不會(huì)有什么成效。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略不同點(diǎn)在哪兒？最大的不同就是強(qiáng)調(diào)要深化農(nóng)村土地制度改革，完善土地承包三權(quán)分置制度，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，尤其是最后一點(diǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如前所述，我國(guó)農(nóng)村戶(hù)均8.9畝地，目前達(dá)到50畝以上的農(nóng)戶(hù)，全國(guó)只有350萬(wàn)。日本的農(nóng)戶(hù)已經(jīng)達(dá)到了平均100畝，我們要達(dá)到100畝的適度規(guī)模，2.2億農(nóng)戶(hù)的90%都要轉(zhuǎn)移出來(lái)，留下2000萬(wàn)農(nóng)戶(hù)就足矣。這在短期內(nèi)雖然不可能，但應(yīng)該成為我們長(zhǎng)期努力的目標(biāo)和方向。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一定要與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同步實(shí)施。

陳錫文先生最近講到，為什么要搞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略呢？就是因?yàn)槲覀內(nèi)丝谔嗔?，?030年預(yù)計(jì)要達(dá)到15億，城鎮(zhèn)化率即使達(dá)到70%，農(nóng)村還有4.5億，不能不管他們。[2]這不得不引起我們思考，到底是由于我們的城鎮(zhèn)化不可能達(dá)到那么高的程度，因此必須實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，還是由于我們?nèi)藶橐种屏顺擎?zhèn)化進(jìn)程，才使得即使到了2035年城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%的時(shí)候，還有那么多農(nóng)村人口？我們需要反思，到底哪個(gè)是因，哪個(gè)是果，雙輪驅(qū)動(dòng)里面，到底哪個(gè)是主動(dòng)輪，哪個(gè)是輔動(dòng)輪？

我國(guó)城市化的現(xiàn)狀

下面看一看我國(guó)的城市化現(xiàn)狀。雖然2017年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了58.52%，但是這個(gè)速度并不能說(shuō)很高，我們沒(méi)有理由自豪地說(shuō)用了30年完成了英國(guó)200年、美國(guó)100年和日本50年走過(guò)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從絕對(duì)水平看，目前我國(guó)按常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率與全球平均水平大致相當(dāng)，但低于美國(guó)（82.9%）、德國(guó)（74.2%）、日本（92.3%）、俄羅斯（74.2%）、巴西（85.1%）、南非（62.9%）的水平。從相對(duì)發(fā)展速度看，我國(guó)近40年處在世界城鎮(zhèn)化率從30%到70%的加速期，我們不能用加速期的速度與處在城鎮(zhèn)化率30%以前慢速期的國(guó)家相比。如果我們從1949年中華人民共和國(guó)成立算到2017年，在這68年時(shí)間里，我國(guó)的城鎮(zhèn)化速率無(wú)疑是非常低的，我們沒(méi)有辦法和日本比，也沒(méi)有辦法和韓國(guó)比，更沒(méi)有辦法和臺(tái)灣地區(qū)比。

不僅如此，我國(guó)的常住人口和戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化率差了16.17個(gè)百分點(diǎn)，這十幾個(gè)百分點(diǎn)就是2.2億農(nóng)民工和他們的家屬，他們是被城鎮(zhèn)化的，在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會(huì)保障以及住房等方面并沒(méi)有真正享受一個(gè)城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口的待遇。另外，我國(guó)的城市化率是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化率的，城市化率計(jì)算的是658個(gè)城市常住人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤擎?zhèn)化率計(jì)算的是658個(gè)城市常住人口加上2萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)的2.2億鎮(zhèn)民人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?。如果從城?zhèn)人口中扣除了2.2億鎮(zhèn)民，我國(guó)的城市化率只有42.4%。

所以，無(wú)論從哪個(gè)角度說(shuō)，我國(guó)的城市化水平都不是高了，而是低了，城市化速度都不是快了，而是慢了。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的目標(biāo)，2020年達(dá)到60%，這仍然是按常住人口計(jì)算的。戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化最近這幾年每年增長(zhǎng)一千多萬(wàn)，但是絕大部分是來(lái)自整建制的轉(zhuǎn)移，也就是把一個(gè)縣改成一個(gè)市，把一個(gè)鎮(zhèn)改成一個(gè)區(qū)，把一個(gè)村委會(huì)改成了居委會(huì)，這些農(nóng)村人口一下子就變成了城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口。實(shí)際上我國(guó)真正的戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與官方公布的數(shù)據(jù)比要大打折扣。

如何同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化

從制度層面上看，阻礙我國(guó)城市化進(jìn)程從而影響鄉(xiāng)村振興與發(fā)展的根本原因是對(duì)人口與土地的空間配置仍然采用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段，而沒(méi)有讓市場(chǎng)起決定性作用。因此，要同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，就要按照中共十八屆三中全會(huì)的精神，讓市場(chǎng)在人口和土地資源的空間配置上發(fā)揮決定性作用。

發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，提升我國(guó)城市化整體水平。根據(jù)聯(lián)合國(guó)公布的數(shù)據(jù)，近60年來(lái)世界城市化的發(fā)展都是人口向特大、超大城市集中，而我們國(guó)家一提城鎮(zhèn)化就是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)，嚴(yán)格控制特大、超大城市的發(fā)展，尤其是整個(gè)“十三五”期間，北上廣深，包括天津，都定出了人口發(fā)展的上限。這種逆市場(chǎng)化的行為無(wú)疑會(huì)遏制我國(guó)城市化的加速發(fā)展。從2016年的數(shù)據(jù)可以看出，年度進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的數(shù)量已經(jīng)在減少，上海非戶(hù)籍的人口也在減少。2000年以來(lái)，我國(guó)的城市化速度已經(jīng)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，這必然會(huì)影響到我國(guó)工業(yè)化的最后完成以及2035年基本現(xiàn)代化、2050年全面現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際上，無(wú)論是從我國(guó)作為世界上人口最多的國(guó)家來(lái)看，還是從我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來(lái)看，我國(guó)的特大超大城市都不是多了而是少了，都不是太大了而是不夠大。北上廣深這些特大超大城市有著比較完善的公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施，第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，應(yīng)該遵循市場(chǎng)規(guī)律，將更多的土地資源和財(cái)政資源向這些城市傾斜，讓它們?yōu)槿珖?guó)城市化整體水平的提升做出更大的貢獻(xiàn)。

發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，優(yōu)化人口和土地空間配置。土地資源的配置，同樣要由市場(chǎng)來(lái)決定。國(guó)土部門(mén)嚴(yán)格限制500萬(wàn)以上人口城市的建設(shè)用地供給，必然導(dǎo)致大城市的房?jī)r(jià)十年九調(diào)，越調(diào)越高，從而人為地抬高了農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)的門(mén)檻，導(dǎo)致東西部之間人口和土地資源的錯(cuò)配。2008年以來(lái)中西部地區(qū)平均每年近6千萬(wàn)農(nóng)民工流向東部地區(qū)，而國(guó)土資源部通過(guò)計(jì)劃每年下達(dá)給中西部的城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)卻從2003年的29.6%提升至2014年的60%，相應(yīng)地，東部新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地就降低到了40%，這是造成東部沿海大城市住宅用地不足，從而房?jī)r(jià)持續(xù)飆升，而中西部城鎮(zhèn)建設(shè)用地供過(guò)于求從而導(dǎo)致空城鬼城叢生的主要原因。建議國(guó)土部門(mén)遵循市場(chǎng)規(guī)律和人口流向，使新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給更多地向特大超大城市傾斜，從而優(yōu)化我國(guó)的城鄉(xiāng)人口與土地的空間配置。

深化征地制度改革，允許農(nóng)村宅基地集體土地入市，降低城市住房?jī)r(jià)格。嚴(yán)格按照公共利益原則縮小國(guó)家征地范圍，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進(jìn)入市場(chǎng)，以滿(mǎn)足城市發(fā)展中非公益性用地的需要，同時(shí)增加城市住宅用地的供給，有效遏制房?jī)r(jià)的上升，降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)的門(mén)檻。

推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加快承包地流轉(zhuǎn)。要建立農(nóng)村承包地有償轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制，政府不能強(qiáng)迫進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民放棄農(nóng)地承包權(quán)，但對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民主動(dòng)放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，政府也不應(yīng)該禁止。要擴(kuò)大承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)范圍，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)成產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營(yíng)、開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。要消除阻礙工商資本下鄉(xiāng)的障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源的雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

（此文根據(jù)作者在北京大學(xué)2018年1月7日舉辦的“新常態(tài)下的增長(zhǎng)動(dòng)力及其轉(zhuǎn)換”研討會(huì)的發(fā)言整理而成，并于同年3月作為全國(guó)人大代表建議提交給十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議）

注釋

[1]這七個(gè)戰(zhàn)略是：科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略。

[2]陳錫文：《鄉(xiāng)村振興開(kāi)啟“三農(nóng)”現(xiàn)代化路徑》，《瞭望》，2018年1月24日。

責(zé) 編/樊保玲