澳大利亞高級公務(wù)員人才管理經(jīng)驗及啟示

方振邦　姜穎雁

摘要：澳大利亞高級公務(wù)員人才管理一方面通過制定統(tǒng)一的高級公務(wù)員人才行政領(lǐng)導(dǎo)能力框架，并在此基礎(chǔ)上針對不同級別制定出綜合行政能力體系，另一方面運用“九宮格”法對人才分類管理。澳大利亞高級公務(wù)員人才管理的實踐可以為我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的優(yōu)化和完善提供參考。

關(guān)鍵詞：人才管理；高級公務(wù)員；澳大利亞

一、 澳大利亞高級公務(wù)員的基本情況

澳大利亞于1984年出臺了《公務(wù)員改革法案》（Public Service Reform Act 1984），對高級公務(wù)員的晉升、績效、薪酬、任期等方面進行統(tǒng)一管理，正式建立了高級公務(wù)員制度。建立高級公務(wù)員制度的基本原則和目標是要在公務(wù)員系統(tǒng)中建立一個在各機構(gòu)內(nèi)部流動的高級公務(wù)員隊伍，并通過從企業(yè)等私營部門吸收人才的方式使高級公務(wù)員的職位更開放、更具競爭性，從而使高級公務(wù)員隊伍充滿活力。

依據(jù)1999年頒布的澳大利亞《公務(wù)員法案》（Public Service Act）和2000年制定的《公務(wù)員分類規(guī)定》（Public Service Classification Rule），澳大利亞公務(wù)員分為一般公務(wù)員（Australia Public Service，APS）、主管人員（Executive Level，EL）及高級公務(wù)員（Senior Executive Service，SES）3類共計11個等級。其中，一般公務(wù)員又細分為6 級（APS 1～APS 6）；主管人員細分為2 級（EL 1 及EL 2）；高級公務(wù)員則細分為3 級（SES band1～SES band 3），即高級公務(wù)員1級到3級，分處于澳大利亞公務(wù)員職位體系的第9到11級。澳大利亞聯(lián)邦政府高級公務(wù)員的人數(shù)由建立初期的1 651人發(fā)展到2016年的2 642人，占公務(wù)員總量的1.7%，其中高級公務(wù)員1級、2級、3級的人數(shù)分別是1 972人、541人和129人。2016年澳大利亞高級公務(wù)員晉升的平均年限是5.4年，比起2015年的5.8年有所下降。

1999年出臺的澳大利亞《公務(wù)員法案》中規(guī)定，公務(wù)員委員會（Australia Public Service Commission）承擔(dān)公務(wù)員管理的綜合職能，通過有效管理公務(wù)員系統(tǒng)，不斷提高政府公共服務(wù)的水平。其具體職責(zé)不僅包括制定公務(wù)員管理方針、政策與程序，提供管理培訓(xùn)項目，同時是高級公務(wù)員的選拔、任用和培養(yǎng)等工作的管理機構(gòu)。

二、 對不同層次的高級公務(wù)員人才有明確的行政能力要求

從人才能力要求上看，澳大利亞對于不同級別的高級公務(wù)員，都有具體明確的行政領(lǐng)導(dǎo)能力要求。為了對高級公務(wù)員的晉升、領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)、培訓(xùn)、考核等人力資源管理活動進行統(tǒng)一指導(dǎo)，澳大利亞政府專門開發(fā)了適用于所有高級公務(wù)員的《高級公務(wù)員行政領(lǐng)導(dǎo)能力框架》（Senior Executive Leadership Capability （SELC） Framework），該框架包含五個維度：塑造戰(zhàn)略性思維（Shapes Strategic Thinking）、完成任務(wù)（Achieves Results）、建立積極的工作關(guān)系（Cultivates Productive Working Relationships）、個人努力和自我完善（Exemplifies Personal Drive and Integrity）以及高效溝通（Communicates with Influence）。其中，每個維度都有更加具體細化的能力要求：塑造戰(zhàn)略性思維維度下包含激發(fā)目的感和方向感，重視戰(zhàn)略思想，利用信息和機遇，表現(xiàn)出相應(yīng)判斷能力和智力水平、處事通情達理等能力；完成任務(wù)維度包括加強組織管理和響應(yīng)能力，發(fā)揮各種專業(yè)人才的力量，掌控并應(yīng)對情況變化、處理不確定因素以及確保按照預(yù)期效果完成和交付任務(wù)的能力；建立積極的工作關(guān)系維度主要包括發(fā)展內(nèi)外部關(guān)系，促進合作和伙伴關(guān)系，尊重個人差異和多樣性以及指導(dǎo)、培訓(xùn)、提升工作人員能力等方面的要求；個人努力和自我完善維度包括具有公共服務(wù)的職業(yè)熱情和正直品質(zhì)，敢于承擔(dān)風(fēng)險、具有勇氣，工作勤勉，具有承壓能力以及具有自我反省、自我約束的能力；高效溝通維度中主要包括清晰溝通，傾聽、理解、并采納他人意見以及磋商才能等，如圖1所示。

為了更直接有效地為高級公務(wù)員的人才晉升服務(wù)，公務(wù)員委員會又針對高級公務(wù)員的三個級別分別制定了綜合領(lǐng)導(dǎo)力體系（Integrated Leadership System），列出了每一級高級公務(wù)員在五個維度上的具體能力要求與表現(xiàn)，用作高級公務(wù)員晉升考察的依據(jù)。如表1所示，以建立積極的工作關(guān)系維度中的促進合作和伙伴關(guān)系的能力為例，對高級公務(wù)員1級、2級和3級分別有不同的要求。

三、 引入九宮格法開展人才分類管理

從人才評價角度看，澳大利亞從績效和潛力兩部分考察高級公務(wù)員人才，同時引入九宮格法，基于評價結(jié)果對人才進行分類管理。首先需要分別進行個人績效評價以及潛力評估，然后基于績效和潛力評估的結(jié)果進行分類管理。其中績效指的是在目前或者過去崗位上表現(xiàn)，但是對績效的評價不僅僅包括實績，同時還包括對澳大利亞公務(wù)員價值觀的傳遞?？冃гu價必須包括評價實際達成的績效，以及績效是如何達成的——是否與澳大利亞公務(wù)員價值觀（公正、致力于服務(wù)、責(zé)任、尊重和道德）相一致。潛力指的是晉升到更高或者更為關(guān)鍵職位上的潛力，尤其是在更為復(fù)雜和更為模糊的環(huán)境中工作的能力。在潛力考察方面，澳大利亞公務(wù)員委員會開發(fā)了高級公務(wù)員潛力判定量表，從能力、抱負以及敬業(yè)度三方面考察，其中能力又從認知能力、情緒智力、適應(yīng)性與學(xué)習(xí)能力以及領(lǐng)導(dǎo)力傾向四個維度測量，抱負從動機和職業(yè)抱負兩個維度測量，敬業(yè)度主要從與澳大利亞公務(wù)員文化以及價值觀的一致性、個人努力以及環(huán)境適應(yīng)性三個維度測量。同時為了方便考察者的工作，澳大利亞公務(wù)員委員會發(fā)布了正式的潛力評價工具和方法的工具包，用以指導(dǎo)如何評價潛力的每維度內(nèi)容。例如能力方面的適應(yīng)性與學(xué)習(xí)能力可以采用360度評價等方式進行初步篩查，采用行為訪談法或者是性格測試量表進行深入考察。

九宮格原本是由麥肯錫咨詢公司為通用電氣公司設(shè)計的內(nèi)部人才管理工具。澳大利亞引入九宮格對高級公務(wù)員進行區(qū)別管理，以績效和潛力兩個維度的評價結(jié)果劃分，將高級公務(wù)員劃分為九個類型，采取不同的政策（如圖2所示）。

（1）將績效低于預(yù)期且潛力小的歸于最令人憂慮的一類（Strongest Concern）。針對這類高級公務(wù)員，首先需要確保已經(jīng)簽訂了績效協(xié)議，并且已經(jīng)進行了周期性的績效反饋和記錄，那么接著就可以考慮正式地讓這類公務(wù)員退出現(xiàn)在的崗位。

（2）將績效低于預(yù)期但潛力一般的歸于不確定的一類（Uncertain）。針對這類高級公務(wù)員，確保提供了績效協(xié)議和績效反饋，同時周期性的進行個人成長回顧。

（3）將績效低于預(yù)期但潛力高的歸于潛力難以發(fā)揮的一類（Unrealized Potential）。使用目標管理，為他們提高本崗位績效提供特別的培訓(xùn)或者為他們調(diào)整工作崗位以實現(xiàn)更好地人—崗匹配。

（4）將績效尚可但潛力小的稱為貢獻者（Solid Contributor）。他們往往對于學(xué)習(xí)新技能興趣不大，那么可以采用目標管理以實現(xiàn)績效同時增強其適應(yīng)性。

（5）將績效尚可但潛力一般的稱為匹配者（Well Pl-aced）。如有需要，他們會對掌握新技能展現(xiàn)出一定的興趣，主要可以采用目標管理，同時保持他們的參與度。

（6）將績效尚可且潛力大的歸類為潛力涌現(xiàn)者（Em- erging Potential）。他們在未來2年～3年很有可能被提拔，采用目標管理以提升其績效并且提升他們對組織的忠誠度。

（7）將績效優(yōu)異但潛力小的稱為執(zhí)行者（Proven Performer）。他們展現(xiàn)出的潛力不足以勝任更高級別的職位，但他們是非常有價值的貢獻者，因此要認可并且獎勵他們的貢獻。

（8）將績效優(yōu)異但潛力一般的稱為高成就者（High A-chiever）。對于更高層級的崗位，他們展現(xiàn)出了一定的潛力，需要進一步開發(fā)他們的潛力并且提高他們對組織的忠誠度。

（9）將績效優(yōu)異且潛力巨大的稱為頂尖人才（Top T-alent）。他們已經(jīng)展現(xiàn)出勝任更高層級職位的潛力，可以準備晉升。同時需要給予認可和委以重任。

人才晉升的決策應(yīng)該集中在績效評價和潛力評價同屬優(yōu)秀的頂尖人才，以及可能成為頂尖人才的潛力涌現(xiàn)者以及高成就者上。這意味著高級公務(wù)員的人才選拔過程將會集中在對于未來部門或者機構(gòu)的成功最為重要的那群人的開發(fā)、保留和部署上。

四、 啟示

1. 法制化程度較高。澳大利亞在高級公務(wù)員人才管理方面非常重視法律法規(guī)的規(guī)范作用。尤其是在高級公務(wù)員人才的晉升選拔的內(nèi)容、程序，以及管理機構(gòu)和人員等方面，都有相關(guān)法規(guī)對行為進行約束。這些法律法規(guī)能夠?qū)Ω呒壒珓?wù)員管理的方方面面進行規(guī)范，從而保障相關(guān)行動均有法可依、統(tǒng)一規(guī)范。而我國在干部晉升選拔方面的規(guī)范則相對寬松，主要涉及到的文件多是指導(dǎo)性和原則性較強，而規(guī)范性和約束性不足。導(dǎo)致各地各部門在具體實施時缺少統(tǒng)一的規(guī)范，不僅容易導(dǎo)致管理上的混亂，也會增加管理成本。因此，我國在干部管理方面要加大相關(guān)規(guī)定的規(guī)范作用，尤其在干部晉升選拔方面形成更具強制性、穩(wěn)定性和規(guī)范性的文件，從而達到指導(dǎo)和規(guī)范相關(guān)行為的目的。

2. 運用九宮格法，對人才進行分類管理。澳大利亞對高級公務(wù)員人才進行分類管理，采用簡便易行的九宮格法，按照績效和潛力兩個維度來考察。對于績效和潛力同樣優(yōu)秀的頂尖人才，給予及時肯定和晉升的機會；對于績效與潛力都不盡如人意的高級公務(wù)員考慮讓其退出現(xiàn)有崗位。真正做到能上也能下，同時將重點放在頂尖人才以及在實績和潛力方面有可能同時做到最佳的關(guān)鍵人才上。我國領(lǐng)導(dǎo)干部目前的退出機制如何與實績以及潛力相掛鉤仍然在探討之中；領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升考察的內(nèi)容以及標準有待進一步明確。同時可將晉升與退出同時考慮，形成科學(xué)完整地領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任免體系。

3. 注重價值觀的考察。澳大利亞高級公務(wù)員人才晉升中尤其重視對價值觀的考察。這不僅體現(xiàn)在績效評價過程當中，相較于績效的具體結(jié)果，高級公務(wù)員通過何種行為取得結(jié)果更加受到關(guān)注，即取得績效的過程以及是否符合公務(wù)員的價值觀以及行為規(guī)范。此外，在潛力的評價中有一個不可或缺的維度是高級公務(wù)員與澳大利亞公務(wù)員文化以及價值觀的一致性。我國領(lǐng)導(dǎo)干部選拔強調(diào)“以德為先、德才兼?zhèn)洹薄巴怀稣螛藴省?，這兩者之間異曲同工，關(guān)注的都是結(jié)果背后的價值導(dǎo)向。目前，考“德”是一個困擾實踐以及學(xué)界的一個重點和難點問題，澳大利亞高級公務(wù)員的晉升考察的經(jīng)驗或許能給我們一些啟發(fā)。

4. 科學(xué)的人才潛力考察。不僅考察高級公務(wù)員人才在過去的崗位上做的如何，還關(guān)注其上升到更高級、更關(guān)鍵崗位上的潛力與可能性。澳大利亞高級公務(wù)員人才晉升考察中明確界定“潛力”所包含的內(nèi)容，同時為潛力考察提供了可以選用的工具與方法的清單。我國在領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考察中，干部晉升到更高或者更關(guān)鍵職位的潛力非常重要，但是對于潛力包含的內(nèi)容并未明確加以界定，方法上也尚未形成明確的體系。因此，我國在完善晉升考察時，可以完善對潛力考察的具體內(nèi)容，選取合適的方法，為考察者提供一定的工具和方法的參照。

5. 區(qū)分不同級別高級公務(wù)員人才的勝任力內(nèi)容。澳大利亞為高級公務(wù)員人才開發(fā)了統(tǒng)一的行政領(lǐng)導(dǎo)力框架，但是針對不同級別的高級公務(wù)員，基于能力要求的差異，分別制定了不同級別的高級公務(wù)員綜合領(lǐng)導(dǎo)力體系。保證了在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)力框架上不同級別勝任力要求的差異性。我國在領(lǐng)導(dǎo)干部考察過程中，僅僅籠統(tǒng)的規(guī)定從“德能勤績廉”出發(fā)，并沒有對這五個方面的勝任力作出具體規(guī)定。同時在選拔不同級別的干部時，也缺乏對不同級別之間不同能力要求的細致區(qū)分。因此，我國在進行領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考察時，可以完善豐富“德能勤績廉”的具體勝任力內(nèi)涵，同時依據(jù)級別和職位的差異，分別制定詳細的勝任力標準，保證選拔工作的針對性和有效性。

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基金項目：國家社會科學(xué)基金（項目號：09BZZ044）。

作者簡介：方振邦（1966-），男，朝鮮族，吉林省延邊朝鮮族自治州人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)公共組織績效管理研究中心主任，研究方向為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、公共部門績效管理；姜穎雁（1990-），女，漢族，浙江省江山市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，美國中佛羅里達大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士生，研究方向為公共組織與人力資源管理。

收稿日期：2018-02-12。