新型城鎮(zhèn)化背景下國內外城市內部二元結構治理研究

唐瓊　李詩

摘要：文章通過分析美國、英國、巴西城市內部二元結構，探究我國典型城市上海，城市二元結構的歷程及問題，從推進戶籍制度改革，加快公共服務均等化，完善土地征用制度以及運用法律行政手段四方面入手，治理我國城市內部二元結構。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城市內部二元結構；國際比較

一、 城鎮(zhèn)化背景下城市內部二元結構國外案例分析

1.城鎮(zhèn)化背景下國外典型城市內部二元結構分析。

（1）城鎮(zhèn)化背景下美國城市內部二元結構分析。典型現(xiàn)象：過度郊區(qū)化。美國城鎮(zhèn)化歷程已走過200多年，城鎮(zhèn)化背景下，美國城市內部二元結構問題—過度郊區(qū)化現(xiàn)象主要出現(xiàn)在二戰(zhàn)之后，即20世紀50年代～60年代。美國通過推進郊區(qū)化進程縮小了城鄉(xiāng)之間的差距，但過度的郊區(qū)化拉大了城市內部的差異，城市郊區(qū)與城市中心差異懸殊。50年代～60年代，美國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)不斷完善，交通便利使城市郊區(qū)、城市邊緣生活工作更加便利，工廠、服務性企業(yè)紛紛延交通網(wǎng)向郊區(qū)遷移，出現(xiàn)城郊大規(guī)模擴張。再加上汽車的普及，互聯(lián)網(wǎng)和電腦的發(fā)展，富有的家庭選擇離開城市中心，去生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的郊外居住，中產階級和普通民眾也緊隨其后，向郊區(qū)外部遷移，城市郊區(qū)越來越繁榮。與此相對，城市中心的住宅由貧民階層、外籍居住、流浪漢以及失業(yè)人群居住，人口密集、犯罪率高，城市中心逐漸衰敗，城市中心的醫(yī)療、住房、教育、公共服務和社會保障資源遠不如郊區(qū)，大城市中心就意味著貧困、犯罪等，城市中心和城市郊外貧富分化、種族、階層沖突加劇，出現(xiàn)割裂的社會圈層。

采取措施：實行“再城鎮(zhèn)化”。政府實施了中心城市復興計劃，雖然振興后的老城區(qū)與郊區(qū)不能媲美，但老城區(qū)不會對城市的經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響。復興計劃主要在于能為老城區(qū)制造足夠多的就業(yè)機會，并建立與此適應的城市配套設施，建立居住適宜的社區(qū)。城市中心在經(jīng)歷集聚、去中心化后，城市中心與城市郊區(qū)差異增大的趨勢得到遏制，城市內部二元結構得到緩解。

（2）城鎮(zhèn)化背景下英國城市內部二元結構分析。典型現(xiàn)象：貧民窟較多。英國是世界上第一個實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家，它比大多數(shù)發(fā)展中國家提前了200多年。英國在快速推進城鎮(zhèn)化階段也出現(xiàn)城市內部二元結構問題——貧民窟現(xiàn)象。英國快速推進城鎮(zhèn)化期間，城市經(jīng)濟迅速發(fā)展，吸引著著大批農村人口涌入城市，城市人口急劇膨脹。但當時城市無法提供與此人數(shù)相對等的充分就業(yè)機會，失業(yè)狀況不可避免。與此同時，農村人口涌入使當時城市原有的基礎設施與其他公共服務不堪重負，教育、醫(yī)療、住房等社會保障制度與龐大的人口數(shù)量不對稱，大量簡易住房開始興建，出現(xiàn)了許多貧民窟。貧民窟成為貧困人口以及外來人口的聚集地，那里住房條件糟糕，居住環(huán)境惡劣，治安混亂，死亡率上升，賣淫犯罪率上升。英國社會貧富差距拉大，城市內部二元結構問題凸顯。

采取措施：面對貧民窟所帶來的一系列問題，英國政府采取法律手段來解決城市內部二元結構。1868年和1875年，英國政府先后通過了《工人住宅法》，市議會有權拆除市中心條件極差的貧民窟；1875年，英國頒布了《公共衛(wèi)生法》，為貧苦者提供居住和工作的救濟；1909年，英國制定了第一部有關住房、城市規(guī)劃的法律《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃條例》。英國非常重視從法律上入手對城鎮(zhèn)化發(fā)展以及城市內部二元結構治理進行規(guī)范。

（3）城鎮(zhèn)化背景下巴西城市內部二元結構分析。典型現(xiàn)象：過度城市化。近幾十年來，拉美國家，尤其是巴西城鎮(zhèn)化速度加快，城鎮(zhèn)化程度較高，但其城鎮(zhèn)化水平高于其城市產業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展水平，造成過度城市化。一是過度城市化帶來貧民窟。巴西處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二階段，過度城市化造成大量外來人口急劇向幾個特定的大城市或特大城市涌入。城市規(guī)模急劇擴大，人口膨脹，交通擁堵、社會及住房問題日益惡化。二是過度城市化帶來貧富高度分化。一方面是大量人口的涌入，另一方面是產業(yè)、就業(yè)支撐不足，大量外來人口失業(yè)。目前巴西基尼系數(shù)高達0.521，突破國際警戒線。過度城市化帶來城市內部二元結構凸顯，社會動蕩不安。

采取措施：一是對貧困群體實施補貼。巴西將困難家庭分為赤貧家庭和貧困家庭，并對兩種家庭實行不同程度的、有條件的“家庭補助金計劃”，以滿足貧困家庭的基本生活需要。二是通過教育扶貧，從根本上幫助貧困群體脫貧。巴西對于家庭貧困的入學青少年提供獎學金，減輕家庭負擔；巴西實施全民掃盲行動，提高成年人的知識水平；巴西要求公立大學招生名額向貧困群體傾斜，調高貧困家庭學生入學率。巴西由淺及深為城市貧困群體提供幫助，縮小城市內部貧富差距。

2. 城鎮(zhèn)化背景下城市內部二元結構的國際比較。

（1）相同點。美國、英國、巴西在城鎮(zhèn)化的進程中都出現(xiàn)了城市內部二元結構，它們在以下幾個方面具有相似的地方。一是在表現(xiàn)形式上具有相似性。城市內部二元結構在美國、英國、巴西都表現(xiàn)為大量相對貧困人民的聚集。在美國，相對貧窮的人們聚集在城市中心，造成城市中心與城市郊區(qū)的割裂；在英國和巴西，大量外來人口特別是失業(yè)人口聚集在貧民窟。二是在城市內部二元結構治理過程中，政府都參與干預指導。在美國，面對過度郊區(qū)化，政府提出中心城市復興計劃以及“精明增長”等手段遏制城市內部二元加??； 在英國，英國政府通過立法以及建立專業(yè)的機構，通過法律手段治理城市內部二元結構；在巴西，巴西政府由淺及深的采取各項措施緩和城市內部貧富差距，緩解過度城市化帶來的城市內部二元結構。

（2）不同點。雖然美國、英國、巴西三國在城鎮(zhèn)化背景下城市內部二元結構具有一定的相似性，但也存在不同點。一是形成的原因不同。美國是為了縮小城鄉(xiāng)之間的差距縮小，推進郊區(qū)化進程，造成過度郊區(qū)化從而導致城市中心不同程度的衰落，衍生成城市內部二元結構。英國和巴西都是隨著工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化進程加快，外來人口涌入數(shù)量與城市醫(yī)療、住房教育等公共服務與社會福利制度不匹配，造成貧富分化，貧民窟涌現(xiàn)，城市內部二元結構出現(xiàn)。二是治理手段結合各國具體國情。美國在治理過程中面對的是老城區(qū)衰落的問題，美國趨于實施老城區(qū)復興計劃，實現(xiàn)“再城鎮(zhèn)化”。英國在于發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)帶動城鎮(zhèn)化，強調使用法律手段，完善社會保障體系以緩解城市內部二元結構。巴西主要在于消除過度城市化的弊端，從根本上為貧困群體提供幫助，緩解貧富高度分化，消除城市內部二元結構。

二、 國內典型城市上海內部二元結構治理實例

1. 國內典型城市上海內部二元結構形成的歷史演進。以我國特大城市上海為例，上海城市內部二元結構經(jīng)歷了發(fā)展與演變的過程。城市內部二元結構的歷史進程可分為三個階段：即20世紀90年代中后期到90年代末的產生階段、2000年～2006年的加劇階段、2007年以來的進一步加劇階段。

第一階段是20世紀90年代中后期到90年代末，城市內部二元結構問題產生出現(xiàn)。1990年開始開發(fā)上海浦東，1992年中共十四大正式確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制，隨后我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，特別是沿海地區(qū)發(fā)展尤為迅速。經(jīng)濟的迅速發(fā)展急需大量勞動力；隨后，國家逐步開放剩余勞動力向城市轉移的限制，為外來務工人員的流動放開政策條件；由此，大量外來務工人員轉移到上海。同時，這一時期也是國家經(jīng)濟體制轉型時期，產生了大量城市戶籍失業(yè)人員，城市戶籍居民與外來務工人員的貧富差距不大，雖然城市內部二元結構問題開始出現(xiàn)，但影響不大。

第二階段是2000年～2006年。隨著經(jīng)濟體制改革的推進，這一時期上海外來務工人員急劇增加，成為常住人口不可忽視的一部分，外來務工人員的住房、醫(yī)療以及子女教育問題出現(xiàn)，對權益方面有了更多訴求。與此相對，上海社會保障制度日益完善，城市戶籍人口有了較為完善的戶籍保障體系，下崗潮對戶籍人口的沖擊減小。外來務工人員與城市戶籍人口間的社會保障水平以及收入水平差距拉開，城市內部二元結構加劇。

第三階段是2007年到至今。這一階段城市內部二元結構問題越發(fā)突出，上海外來務工人員在城市生活成本增高的情況下并沒有享受到經(jīng)濟快速發(fā)展所帶來的成果。這一時期，新生代外來務工人員占據(jù)主導地位，對于權益的訴求增多，但就業(yè)難、收入不高、社會保障不健全的問題仍未得到解決，城市內部二元結構問題加劇。

2. 國內典型城市上海內部二元結構存在的問題。

（1）公共服務與社會保障欠缺。醫(yī)療衛(wèi)生保障和住房保障的欠缺。在醫(yī)療衛(wèi)生保障方面，雖然2016年4月起上海市外來從業(yè)人員醫(yī)保待遇“全接軌”，但不辦理居住證的外來務工人員或臨時工等靈活就業(yè)人員依然無法成為醫(yī)保的參保對象。數(shù)量眾多的外來務工人員與醫(yī)療資源配置不匹配，為非法行醫(yī)者帶來了生存空間。在住房保障方面，上海的高房價、高租金迫使外來務工人員將租住私房作為居住的首選，有相當一部分人面臨住房困難，成為“蜂巢族”、“蟻族”。

（2）“三低”現(xiàn)狀帶來就業(yè)問題?！叭汀爆F(xiàn)狀主要指外來務工人員文化水平偏低、工資待遇較低、工作穩(wěn)定性低。就文化水平而言，據(jù)最近一次也就是2010年人口普查顯示，來滬務工人員受教育程度（6周歲以上）高于高中水平（含高中）為40.51%，不足總人數(shù)一半。就工資待遇而言，外來務工人員很難從事技術、資金密集型行業(yè)主要從事勞動密集型行業(yè)，工資待遇不高。以上海閔行為例，根據(jù)調查，在閔行的外來務工人員平均月收入大約是2 300元，還有將近10%的人還在拿最低標準的工資。就工作穩(wěn)定性而言，其偏低的文化水平也限制了外來務工人員的選擇范圍，他們一般從事勞動力強度比較高的行業(yè)，群體流動性較大。

（3）社會關系惡化，社會風險加劇。社會關系惡化，群體間矛盾加劇。外來務工人員與城市戶籍人口收入差距懸殊，加上社會保障以及公共服務的缺失，兩個階層貧富差距拉大。貧富分化以及資源在不同階層的不均衡配置，社會分層逐漸固化。社會階層的固化也促使了不同群體之間關系的進一步裂化。處于社會財富底層、資源劣勢、不被社會保障體系所覆蓋的群體受到排斥，群體歧視事件層出不窮，群體間矛盾尖銳。此外，社會風險加劇。外來務工人員的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，也導致外來務工人員家庭關系發(fā)生變化。留守兒童的教育問題堪憂，老人撫養(yǎng)問題困擾著外來務工人員，夫妻分居致使夫妻感情淡化，威脅婚姻關系，城市內部二元化給外來務工人員帶來一系列問題、挑戰(zhàn)，也會給社會帶來潛在風險。

三、 新型城鎮(zhèn)化下推進城市內部二元結構治理的建議

1. 推進戶籍制度改革。

（1）廢除區(qū)分農業(yè)戶口和城市戶口的戶籍管理方法，改戶籍審批制度為戶籍登記制度。承認在城市擁有穩(wěn)定收入、固定住所的居民皆為城市居民；所有城市的戶籍實現(xiàn)基本開放，消除城鄉(xiāng)以及城區(qū)間的戶籍差異，破除居民進入城市的戶籍障礙，實現(xiàn)戶籍間的互通；對于需要控制人口數(shù)量的城市發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實行市場、經(jīng)濟辦法調節(jié)。

（2）放寬中小城市戶口遷入管理，消除戶口遷入制度性門檻。美國在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段并未出現(xiàn)嚴重的城市內部二元結構，其原因之一在于美國是一個以市場經(jīng)濟為主的國家，人口在全國自由流動。我國進行戶籍制度改革，放寬戶口遷入管理，允許農村剩余人口自由流動至城市，允許城市間居民相互流動。同時取消農村人口遷入城市戶口需要買房或投資的制度性限制，消除教育和就業(yè)上對于新城市居民及其子女的歧視。

（3）對戶籍配套設施進行改革，剝離附加在城市戶籍上的社會福利。目前，我國醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等利益依然與戶籍密切相關，在城鎮(zhèn)化水平高的城市，許多奮斗多年的外來務工人員都無法定居下來，造成戶籍人口與常住人口之間差異巨大。美國公民，從一個城市轉移到另一個城市可直接轉變?yōu)楫數(shù)鼐用?，不存在戶籍制度的限制，更不存在與戶籍掛鉤的福利待遇差異。改革戶籍制度，實現(xiàn)公共服務對外來務工人員和城市戶籍人口全覆蓋。目前，在新型城鎮(zhèn)化背景下，我國推出居住證制度，在2015年通過了《居住證暫行條例》，明確指出，持有居住證的人員可享受與當?shù)貞艏丝谕鹊拇?；持有居住證的人可通過積分等形式落戶。落實戶籍制度改革，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)。

2. 加快公共服務均等化。

（1）完善就業(yè)制度，使外來務工人員穩(wěn)定就業(yè)。在面對外來務工人員就業(yè)的問題上，必須吸取巴西過度城市化而導致貧民窟的慘痛教訓，實施積極就業(yè)政策，消除就業(yè)身份歧視，落實失業(yè)保險、完善就業(yè)制度。實施積極的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，運用多種政策工具，拓寬就業(yè)渠道，大力發(fā)展服務業(yè)，采取扶持中小微企業(yè)的發(fā)展政策，發(fā)揮小微型企業(yè)吸收勞動力、創(chuàng)造就業(yè)的作用。消除就業(yè)身份歧視，政府機關、事業(yè)單位在招人條件上取消城鄉(xiāng)身份限制，同時加大對外來務工人員職業(yè)技能和知識文化水平的培養(yǎng)，使外來務工人員緊跟時代就業(yè)方向的轉變。落實失業(yè)保險，使失業(yè)保險就保對象擴展到城市所有非農就業(yè)人員，并積極倡導繳納失業(yè)保險。完善就業(yè)制度，解決外來務工人員的就業(yè)問題。

（2）建立覆蓋外來務工人員的住房保障制度。英國以及巴西貧民窟產生的重要原因之一是城市住房無法滿足外來人員，造成簡易房屋的泛濫。近年來，我國城市特別是城鎮(zhèn)化率高的城市商品房房價飛速上漲，外來務工人員在收入提高有限的情況下還需要面對越來越高的房價以及租金，生活壓力加劇，有房一族和無房一族之間的差異拉大。面對嚴峻形勢我國住房制度必須貫徹落實習近平總書記“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，實現(xiàn)房地產的多主體供給，增加保障性住房建設，實施租售并舉。實現(xiàn)房地產的多主體供給，探索利用農業(yè)集體所有經(jīng)營性土地來建房，建設外來務工人員公寓；增加保障性住房建設，對于有穩(wěn)定收入的外來務工人員提供相應公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等，杜絕保障性住房的濫用；實施租售并舉，推行市場配置與政府相結合的住房制度，規(guī)范房屋租賃市場，有效解決外來務工人員的住房問題，使外來務工人員租得起好房。

（3）完善醫(yī)療服務體系，健全外來務工人員醫(yī)療保障制度。目前中國社會普遍流傳著看病貴、看病難的觀念，高額的醫(yī)療費用是導致外來務工人員越加貧困的重要原因之一。政府需要完善外來務工人員醫(yī)療保障體系，建立貧困人口醫(yī)療代用券制度，提高貧困人口的醫(yī)療水平，防止貧困人口進一步貧困化；建立社區(qū)醫(yī)院，為貧困人口所在社區(qū)提供相應層次的社區(qū)醫(yī)院服務；醫(yī)療保障體系要全覆蓋，可適當降低外來務工人員參保個人繳費標準，在保險金額上也可略低于城市居民。

3. 運用法律行政手段。

（1）針對目前城市內部二元結構存在的問題進行立法，為治理城市內部二元結構提供法律依據(jù)；中國向英國借鑒治理城市內部二元結構的經(jīng)驗。英國在治理城市內部二元結構致力于頒布具有可操作性的法律，1934年，英國通過《濟貧法》，提高英國工人待遇，逐步完善英國社會保障體系；針對貧民窟問題，英國頒布了《教育法》《工人住宅法》《衛(wèi)生法》等法律，為貧民窟問題的解決提供了法律保障。正是這些法律的陸續(xù)頒布為城市內部二元結構的治理提供法律依據(jù)，保障了城鎮(zhèn)化的有序前進。中國在化解城市內部二元結構上也應建立健全相關法律體系，通過立法，建立相關機構，從而解決相關就業(yè)、住房、醫(yī)療等社會保障問題。

（2）要嚴格執(zhí)法。一旦法律制定，政府相關部門及機構必須按照法律政策嚴格執(zhí)行，依法行政，使保障外來務工人員的權益的相關政策落實到位。同時做到公正司法，對于城市戶籍人口和外來務工人員一視同仁，不歧視、不偏袒。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，我國也要通過法律治理城市內部二元結構，避免暴力城鎮(zhèn)化。

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基金項目：2017年度湖南省自然科學基金青年項目（項目號：2017JJ3347）；湖南省哲學社會科學基金項目（項目號：15YBA369）；國家社科基金青年項目（項目號：16CJL025）；湖南省社會科學成果評審委員會一般課題（項目號：XSP17YBZC196）。

作者簡介：唐瓊（1983-），女，漢族，湖南省邵陽市人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院研究中心副教授，國家行政學院博士后，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化；李詩（1994-），女，漢族，湖南省攸縣人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院碩士生，研究方向為新型城鎮(zhèn)化。

收稿日期：2018-02-21。