淺談?wù)畔⒒?xiàng)目全過(guò)程管理

石秀偉 趙冬臨 王翠 俞虓

(北京北咨信息工程咨詢有限公司，北京 100062)

0 引言

政府信息化指的是政府部門(mén)主導(dǎo)的信息化建設(shè)，其建設(shè)內(nèi)容包括信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、電子政務(wù)以及公共領(lǐng)域信息化等方面[1]。政府信息化建設(shè)是國(guó)家信息化戰(zhàn)略的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息化的重要基礎(chǔ)。我國(guó)政府信息化始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，由起步階段、推進(jìn)階段進(jìn)入高速發(fā)展階段。特別是隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)等先進(jìn)信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用的不斷深入，政府信息化建設(shè)呈現(xiàn)出百花齊放的局面，取得了豐碩的成果。

政府信息化建設(shè)作為一項(xiàng)投資大、涉及面廣、歷時(shí)長(zhǎng)、科技含量高，涵蓋各行業(yè)的系統(tǒng)工程，在實(shí)施過(guò)程中依然存在著大量風(fēng)險(xiǎn)。雖然業(yè)務(wù)應(yīng)用是信息化建設(shè)最現(xiàn)實(shí)的客觀驅(qū)動(dòng)，技術(shù)是信息化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，但最終的質(zhì)量水平狀態(tài)卻取決于信息化項(xiàng)目管理的專(zhuān)業(yè)程度。目前，政府部門(mén)作為業(yè)主單位大多沒(méi)有將現(xiàn)代項(xiàng)目管理理念和方法引入信息化項(xiàng)目建設(shè)中，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的功能目標(biāo)、進(jìn)度目標(biāo)和成本目標(biāo)。因此，在政府信息化建設(shè)中引入項(xiàng)目管理咨詢的理念，已經(jīng)成為政府部門(mén)及項(xiàng)目管理主體(業(yè)主、承建單位、咨詢企業(yè))共同關(guān)注的問(wèn)題[2-3]。

2017年1月，江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳率先發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)工程建設(shè)全過(guò)程項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(蘇建建管〔2016〕730號(hào))，開(kāi)啟了工程建設(shè)全過(guò)程管理咨詢的實(shí)踐。隨后，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市建設(shè)工程項(xiàng)目管理服務(wù)的通知》(滬建建管〔2017〕125號(hào))，明確指出：建設(shè)單位可根據(jù)項(xiàng)目需要，委托項(xiàng)目管理單位實(shí)施全過(guò)程或若干階段的項(xiàng)目管理服務(wù)。2017年11月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家發(fā)改委”)正式印發(fā)了《工程咨詢行業(yè)管理辦法》(2017年第9號(hào)令)，明確指出工程咨詢范圍包括“全過(guò)程工程咨詢：采用多種服務(wù)方式組合，為項(xiàng)目決策、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)”。

以上政策文件的頒布實(shí)施，為項(xiàng)目管理咨詢向縱深與橫向發(fā)展指明了方向，也為政府信息化項(xiàng)目全過(guò)程管理咨詢的開(kāi)展提供了依據(jù)。本文以業(yè)主需求為出發(fā)點(diǎn)，從咨詢服務(wù)的角度探討了政府信息化項(xiàng)目全過(guò)程管理咨詢模式和服務(wù)內(nèi)容，以提高政府信息化項(xiàng)目建設(shè)水平，提高政府投資效益。

1 政府信息化項(xiàng)目特點(diǎn)

政府信息化項(xiàng)目除了一般項(xiàng)目具有的一次性、目的性、約束性、整體性等特征外，還具有一些自身的特點(diǎn)[4-6]。

1.1 需求很難一次確定、變化頻繁

一方面，政府信息化項(xiàng)目在建設(shè)之初很難提出比較明確、完整的要求，隨著項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)項(xiàng)目的了解和認(rèn)識(shí)逐漸加深，常常需要對(duì)需求進(jìn)行調(diào)整；另一方面，政府部門(mén)在履職過(guò)程中，其工作重點(diǎn)會(huì)隨著政策環(huán)境、法律法規(guī)的變化而不斷變化，項(xiàng)目的需求、建設(shè)內(nèi)容等也要隨之調(diào)整，項(xiàng)目建設(shè)范圍發(fā)生變化。

1.2 業(yè)務(wù)復(fù)雜度高、項(xiàng)目差異性大

政府部門(mén)在履職過(guò)程中，因分工不同開(kāi)展的業(yè)務(wù)及管理活動(dòng)千差萬(wàn)別，導(dǎo)致每項(xiàng)活動(dòng)的流程和數(shù)據(jù)也會(huì)各不相同。因此，每個(gè)信息化項(xiàng)目都是獨(dú)特的，不具備完全可以借鑒的成熟解決方案。

1.3 涉及面廣，協(xié)調(diào)管理復(fù)雜

政府部門(mén)信息化建設(shè)涉及面廣、角色多、用戶量大，除了要與橫向、縱向的其他部門(mén)相互協(xié)作，還要承擔(dān)為社會(huì)大眾提供服務(wù)和管理的職責(zé)。因此，政府各部門(mén)的信息化建設(shè)不能一蹴而就，要分批分期實(shí)施，這就增加了項(xiàng)目建設(shè)的復(fù)雜性和困難性。

政府信息化項(xiàng)目的以上特點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目管理咨詢提出了需求，只有在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中引入專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，借助咨詢?nèi)藛T扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、開(kāi)闊的視野和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管控，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的高效建設(shè)。

2 政府信息化項(xiàng)目管理咨詢現(xiàn)狀[7]

信息化建設(shè)對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，不僅是信息技術(shù)的應(yīng)用，更包含了業(yè)務(wù)流程的重組、履職手段的創(chuàng)新、管理觀念的更新等多個(gè)環(huán)節(jié)。政府部門(mén)信息化建設(shè)不僅是一項(xiàng)技術(shù)工程，更是一項(xiàng)管理工程。

我國(guó)政府信息化建設(shè)主要沿著“辦公自動(dòng)化、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域信息化、全面的政府上網(wǎng)工程和電子政務(wù)建設(shè)”的條線展開(kāi)。隨著政府信息化項(xiàng)目建設(shè)的逐步深入，由于組織內(nèi)外部環(huán)境的變化、需求的多樣化、新技術(shù)的不斷應(yīng)用以及業(yè)主單位對(duì)政府固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)規(guī)定及審計(jì)要求掌握不夠、缺乏經(jīng)驗(yàn)等，在項(xiàng)目的前期、實(shí)施期、運(yùn)維期都面臨各類(lèi)復(fù)雜的問(wèn)題。政府部門(mén)逐漸意識(shí)到依靠政府自身的技術(shù)和管理力量尚無(wú)法完全解決信息化建設(shè)中的各種問(wèn)題。為了彌補(bǔ)內(nèi)部管理的不足，需要向外部專(zhuān)家、顧問(wèn)進(jìn)行咨詢、論證。基于此，信息化項(xiàng)目管理咨詢應(yīng)運(yùn)而生，但剛剛起步，缺少成熟、有效的項(xiàng)目管理理論和機(jī)制，且因政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目管理咨詢價(jià)值的認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，信息化項(xiàng)目管理咨詢?cè)谡块T(mén)尚未得到充分應(yīng)用。主要表現(xiàn)在：一是，大部分政府部門(mén)信息化建設(shè)的項(xiàng)目管理工作主要由業(yè)主單位自行承擔(dān)。由于政府機(jī)構(gòu)人員編制及知識(shí)結(jié)構(gòu)有限，通常出現(xiàn)不具備項(xiàng)目管理能力的業(yè)務(wù)人員負(fù)責(zé)大量的項(xiàng)目管理，把時(shí)間和精力消耗在各種界面溝通和協(xié)調(diào)工作上，并承擔(dān)由此帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)各種管理目標(biāo)失控的現(xiàn)象。二是，少部分政府部門(mén)作為業(yè)主把部分項(xiàng)目管理工作委托給第三方機(jī)構(gòu)，但大多是階段性的管理咨詢，如項(xiàng)目建設(shè)前期的立項(xiàng)咨詢、項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)理咨詢等。這種分段、割裂、各管一攤的項(xiàng)目管理模式缺少對(duì)項(xiàng)目全局的把控，不利于項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目管理咨詢的價(jià)值大打折扣，同時(shí)也增加了業(yè)主管理的工作界面。由此可見(jiàn)，政府信息化建設(shè)引入全過(guò)程管理咨詢理念是政府信息化項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)。

3 政府信息化項(xiàng)目全過(guò)程管理咨詢模式[7-9]

政府信息化項(xiàng)目全過(guò)程管理咨詢是指從規(guī)劃、立項(xiàng)、實(shí)施到運(yùn)維，為業(yè)主提供全生命周期一體化管理咨詢服務(wù)的過(guò)程，其核心是為信息化項(xiàng)目的建設(shè)和使用增值。目前，政府信息化項(xiàng)目管理模式包括代建管理和委托管理兩種模式，應(yīng)用較多的是委托管理模式。本文重點(diǎn)探討委托管理咨詢模式及其類(lèi)型。

委托管理模式是一種委托代理的關(guān)系，是項(xiàng)目管理單位受政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)的委托，按照合同約定，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程的管理咨詢服務(wù)。該模式的特點(diǎn)是項(xiàng)目管理單位既不直接參與工程建設(shè)，也不直接與工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工單位等簽訂合同，只是協(xié)助業(yè)主進(jìn)行工程項(xiàng)目管理。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目管理單位的服務(wù)內(nèi)容和職責(zé)非常靈活，一般分為以下幾種類(lèi)型。

3.1 顧問(wèn)型項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)

項(xiàng)目管理單位業(yè)務(wù)人員根據(jù)業(yè)主的需求，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中為業(yè)主提供項(xiàng)目管理咨詢。具體是由業(yè)主提供相關(guān)信息，項(xiàng)目管理單位業(yè)務(wù)人員利用掌握的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)為業(yè)主提供咨詢意見(jiàn)，業(yè)主權(quán)衡利弊后，決定對(duì)咨詢意見(jiàn)是否采納或部分采納后再組織項(xiàng)目的實(shí)施，見(jiàn)圖1。

圖1 顧問(wèn)型項(xiàng)目管理服務(wù)組織機(jī)構(gòu)圖

3.2 代理型項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)

項(xiàng)目管理單位代表業(yè)主對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全過(guò)程管理和控制。該模式下項(xiàng)目管理單位可只提供日常的項(xiàng)目管理服務(wù)，也可在其執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)提供前期咨詢、設(shè)計(jì)咨詢、監(jiān)理咨詢等咨詢服務(wù)。如，可以根據(jù)合同約定，協(xié)助業(yè)主與項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施單位等簽訂合同，并監(jiān)督合同的履行；或在項(xiàng)目建設(shè)各階段，為業(yè)主提供項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、采購(gòu)管理、施工管理及結(jié)算、決算、后評(píng)價(jià)等工作的咨詢服務(wù)，代表業(yè)主對(duì)項(xiàng)目費(fèi)用、進(jìn)度、質(zhì)量、采購(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)、合同、信息、安全等進(jìn)行管理和控制，見(jiàn)圖2。

圖2 代理型項(xiàng)目管理服務(wù)組織機(jī)構(gòu)圖

3.3 一體化項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)

項(xiàng)目管理單位業(yè)務(wù)人員與業(yè)主共同組成項(xiàng)目管理組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，見(jiàn)圖3。在該模式下，項(xiàng)目管理單位業(yè)務(wù)人員和業(yè)主通過(guò)有效組合實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，業(yè)主可以把主要精力放在功能需求及核心業(yè)務(wù)上，而把項(xiàng)目管理的日常工作交給專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目管理單位，項(xiàng)目管理單位利用其常年積累的管理經(jīng)驗(yàn)為業(yè)主提供管理咨詢服務(wù)，見(jiàn)圖3。

圖3 一體化項(xiàng)目管理服務(wù)組織機(jī)構(gòu)圖

以上幾種類(lèi)型在政府信息化項(xiàng)目管理中可以結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)靈活應(yīng)用，只要有利于項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都是合理的，不必拘泥于某一種形式。

4 政府信息化項(xiàng)目全過(guò)程管理咨詢服務(wù)內(nèi)容

信息化項(xiàng)目與其他工程項(xiàng)目在管理層面有相通之處，本文結(jié)合作者所在單位的執(zhí)業(yè)范圍重點(diǎn)探討信息化項(xiàng)目建設(shè)各階段能提供的管理咨詢服務(wù)。

4.1 前期階段

前期階段的管理咨詢包括但不限于規(guī)劃咨詢、立項(xiàng)咨詢等。

(1)規(guī)劃咨詢。在理解組織發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出切合實(shí)際的信息化建設(shè)遠(yuǎn)景、目標(biāo)和戰(zhàn)略，以及相應(yīng)信息系統(tǒng)的架構(gòu)設(shè)計(jì)、組織和實(shí)施策略的咨詢服務(wù)。

(2)立項(xiàng)咨詢。按照《國(guó)家電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》(國(guó)家發(fā)改委第55號(hào)令)文檔要求和內(nèi)容進(jìn)行項(xiàng)目建議書(shū)、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、概算編制的咨詢服務(wù)。

4.2 實(shí)施階段

實(shí)施階段的咨詢內(nèi)容包括但不限于招標(biāo)管理咨詢、施工管理咨詢、監(jiān)理咨詢、竣工咨詢等。

(1)招標(biāo)管理咨詢。協(xié)助委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、審核招標(biāo)過(guò)程文件、協(xié)調(diào)招標(biāo)工作事項(xiàng)等。

(2)實(shí)施管理咨詢。包括成本管理、范圍管理、進(jìn)度管理、質(zhì)量管理、采購(gòu)管理、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、利益相關(guān)者管理、檔案管理、整體管理等。

(3)監(jiān)理咨詢。依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)理合同等對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理服務(wù)，包括投資控制進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、變更控制、信息管理、合同管理、安全管理、組織協(xié)調(diào)，即“四控三管一協(xié)調(diào)”。

(4)竣工咨詢。包括竣工驗(yàn)收管理、工程結(jié)算管理、竣工材料移交管理等。

4.3 運(yùn)營(yíng)階段

運(yùn)營(yíng)階段的咨詢主要包括但不限于后評(píng)價(jià)咨詢、運(yùn)維監(jiān)理咨詢等。

(1)后評(píng)價(jià)咨詢。對(duì)已完工并運(yùn)行一段時(shí)期的項(xiàng)目(群)進(jìn)行全過(guò)程回顧和總結(jié)，分析項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)、執(zhí)行過(guò)程、運(yùn)行效果、作用是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的服務(wù)。

(2)運(yùn)維監(jiān)理咨詢。依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)理合同，提供項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)的服務(wù)。

5 結(jié)語(yǔ)

信息化項(xiàng)目管理是一項(xiàng)綜合性和全局性的工作，是對(duì)項(xiàng)目管理活動(dòng)進(jìn)行整合、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的過(guò)程。在政府信息化建設(shè)過(guò)程中引入項(xiàng)目全過(guò)程管理咨詢的理念，對(duì)補(bǔ)充完善政府信息化建設(shè)的理論體系具有一定的實(shí)踐和指導(dǎo)意義，既延伸了項(xiàng)目管理學(xué)科的應(yīng)用范圍，也開(kāi)辟了政府信息化建設(shè)及運(yùn)行機(jī)制新思路。

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