PPP項(xiàng)目績效評價(jià)國際經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

董志為 王浩赟

(1.中國港灣工程有限責(zé)任公司，北京 100027；2.天津理工大學(xué)，天津 300384)

0 引言

公共服務(wù)需求日漸增長，國家在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上面臨完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)和降低地方債務(wù)的雙重壓力。為應(yīng)對此雙重壓力，政府社會資本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)正在我國興起。但什么是評價(jià)一個(gè)PPP項(xiàng)目成功的標(biāo)準(zhǔn)？政府資源與社會資源怎樣有機(jī)結(jié)合才有助于提高PPP項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營水平，使得全過程績效評價(jià)成為PPP項(xiàng)目的核心？

績效具有目標(biāo)與結(jié)果的兩重屬性。PPP泛義指公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品而建立合作關(guān)系，狹義上強(qiáng)調(diào)合作中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和VFM[1]。PPP項(xiàng)目績效評價(jià)是從項(xiàng)目利益相關(guān)者角度出發(fā)，綜合考慮各因素從而對項(xiàng)目投入、過程控制、產(chǎn)出滿意作出全面客觀的評價(jià)。

1 PPP項(xiàng)目實(shí)施績效評價(jià)必要性

1.1 國家政策要求PPP項(xiàng)目實(shí)施績效評價(jià)

《規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)要求[2]：

(1)規(guī)范PPP項(xiàng)目庫管理，糾正PPP泛化濫化，回歸公共服創(chuàng)新供給機(jī)制，促進(jìn)體制增效，夯實(shí)可持續(xù)發(fā)展[2]。

(2)識別階段項(xiàng)目重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目孵化和推介，處于準(zhǔn)備、采購執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目按照相關(guān)制度實(shí)施全生命周期管理規(guī)范運(yùn)作[2]。

(3)及時(shí)將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫。

財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)PPP的持續(xù)發(fā)展應(yīng)：嚴(yán)守底線，狠抓規(guī)范管理，做真PPP項(xiàng)目；細(xì)化措施，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)控制；把住關(guān)口，系統(tǒng)優(yōu)化管理；用好新科技，提升透明度建設(shè)；全面實(shí)施績效管理，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，優(yōu)化全生命周期一體化管理。

1.2 項(xiàng)目利益相關(guān)者要求PPP項(xiàng)目實(shí)施績效評價(jià)

(1)實(shí)施績效評價(jià)有助于具有針對性地在PPP項(xiàng)目審批等環(huán)節(jié)加以改進(jìn)，促進(jìn)PPP模式更加規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，更好地吸收民間資本推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。

(2)實(shí)施績效評價(jià)有助于提高項(xiàng)目建設(shè)水平。英國的一項(xiàng)研究證實(shí)，通過績效評價(jià)可以挖掘建安費(fèi)用節(jié)約能力，可以消除浪費(fèi)和無效率行為，最高可節(jié)約30%的成本。

(3)考察PPP項(xiàng)目目標(biāo)，利用社會資本、技術(shù)、運(yùn)營效率，通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和責(zé)任匹配使得私人部門加快創(chuàng)新，獲得最佳產(chǎn)出。

(4)項(xiàng)目績效評價(jià)使投資活動(dòng)透明化，增強(qiáng)決策、實(shí)施、建設(shè)、咨詢各方責(zé)任。通過績效評價(jià)，可建立投資問責(zé)制。

利益相關(guān)者在開展某項(xiàng)公共項(xiàng)目時(shí)，依據(jù)傳統(tǒng)模式與PPP模式縱向比較，優(yōu)選更能體現(xiàn)“物有所值”的模式，相比PPP項(xiàng)目能夠以更低的成本獲取更優(yōu)品質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，更能體現(xiàn)“物有所值”特性。PPP項(xiàng)目的本質(zhì)即政府購買公共服務(wù)，以滿足公共需求，社會公眾受益，利益需求通過相關(guān)方實(shí)現(xiàn)。

2 我國PPP項(xiàng)目績效評價(jià)現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目涉及可行性研究、設(shè)計(jì)、施工等過程，這些過程都需進(jìn)行績效評價(jià)。我國學(xué)者對PPP項(xiàng)目績效評價(jià)研究主要集中在PPP項(xiàng)目融資方式方面，認(rèn)為我國的PPP項(xiàng)目績效評價(jià)仍處于起步階段。

平衡計(jì)分卡廣泛用于企業(yè)組織及人力資源考核中，在項(xiàng)目績效評價(jià)及指標(biāo)研究上還欠拓展。游亞宏對平衡記分卡改進(jìn)從公眾服務(wù)、可持續(xù)性、內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)收益角度構(gòu)建了政府投資項(xiàng)目績效指標(biāo)體系[3]。趙國富、王守清依據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)構(gòu)建了思維度20項(xiàng)指標(biāo)[4]。賀常青[5]提出五維19個(gè)指標(biāo)的績效評價(jià)模式。鮑良[6]提出公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)體系五維55個(gè)分指標(biāo)。祝建華[7]從經(jīng)濟(jì)評價(jià)、社會評價(jià)、可持續(xù)評價(jià)、環(huán)境評價(jià)、決策評價(jià)及建設(shè)評價(jià)6個(gè)方面對高速公路項(xiàng)目績效評價(jià)進(jìn)行了相應(yīng)研究。

當(dāng)前，國內(nèi)關(guān)于PPP績效評價(jià)的研究無論是在指標(biāo)構(gòu)建還是在評價(jià)方法上都是可觀的，但是缺乏集成系統(tǒng)性，僅有績效評價(jià)主體，沒有績效評價(jià)體系或者評價(jià)指標(biāo)；重視全生命周期管理，但是項(xiàng)目評價(jià)多集中在項(xiàng)目后評價(jià)，實(shí)施動(dòng)態(tài)績效評價(jià)仍然不足。

綜上，我國已有傳統(tǒng)公共項(xiàng)目績效評價(jià)體系，且對PPP項(xiàng)目績效評價(jià)已有初步研究，但未形成整體指標(biāo)體系，需要深入研究國外項(xiàng)目績效評價(jià)體系，彌補(bǔ)傳統(tǒng)項(xiàng)目績效評價(jià)方法缺陷。

3 發(fā)達(dá)國家及國際組織PPP項(xiàng)目績效評價(jià)

英國、加拿大、澳大利亞等PPP應(yīng)用較早的國家，其模式和評價(jià)體系發(fā)展均為完善和成熟。英國PPP模式發(fā)展早，規(guī)模龐大。2012年，英國對PFI進(jìn)行革新升級稱PF2，前后都指一般意義上PPP。加拿大PPP運(yùn)作也處于世界領(lǐng)先水平，發(fā)展經(jīng)驗(yàn)得到許多國家借鑒。與英國PPP發(fā)展不同的是受金融危機(jī)沖擊后，加拿大PPP市場仍保持較強(qiáng)的活躍度，但英國PPP市場受到的影響較大。

3.1 英國PPP項(xiàng)目績效評價(jià)

英國環(huán)境部(Department of the Environment)，環(huán)境運(yùn)輸?shù)貐^(qū)司(Transport and the Regions)制定了KPI項(xiàng)目績效評價(jià)體系。1999年，KPI工作組第一份操作手冊將項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)劃分為3個(gè)層次7個(gè)部分指標(biāo)。2001年，《Modern Construction》報(bào)告綜合了英國項(xiàng)目績效低的因素，并給出提高績效方法。2003年，英國審計(jì)署PFI從政府部門支付費(fèi)用的確定性、項(xiàng)目移交時(shí)間和質(zhì)量3個(gè)方面闡述PFI項(xiàng)目績效。2012年，總結(jié)PFI不足，頒布《PPP新路徑》，即PF2。2012年12月，出版《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同文件》，出于4個(gè)目的：一是結(jié)構(gòu)化PF2合同；二是合同條款劃分為“強(qiáng)制條款”和適應(yīng)不同行業(yè)的“推薦性條款”；三是提供標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)產(chǎn)品模板、格式化付款機(jī)制；四是當(dāng)事人無須過重談判。

《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》規(guī)定政府和承包人每年開評審PPP合同績效和PPP項(xiàng)目效率。年度合同評審關(guān)注履約及效率和改進(jìn)，效率評審關(guān)注承包人服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。

(1)承包人與政府合作，應(yīng)不斷采取服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的方法和識別改進(jìn)機(jī)會。

(2)每隔2.5年，承包人和政府應(yīng)進(jìn)行合同效率評審。年度合同評審和效率評審產(chǎn)生的節(jié)約費(fèi)用應(yīng)在政府和承包人之間分享。

(3)合同效率評審工作，即政府和承包人之間通過會議，對合同執(zhí)行情況提出改進(jìn)性意見，并對這些意見進(jìn)行篩選、保留和修改。

(4)承包人應(yīng)編制合同改進(jìn)，于合同效率評審30日前提交政府評審。

(5)識別效率改進(jìn)對成本的影響，即“獲益共享”和“投入帶來節(jié)省”。

PFI/PPP的績效評價(jià)主要通過兩項(xiàng)制度完成，即績效監(jiān)控和支付機(jī)制。對PFI/PPP項(xiàng)目“物有所值”的閉環(huán)，績效管理原則內(nèi)容方式在可研階段確定，重心是確定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，PPP投資商運(yùn)營商最終向政府和消費(fèi)者交付服務(wù)成果。

3.2 加拿大PPP項(xiàng)目績效評價(jià)

加拿大是典型的聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦和聯(lián)邦以下政府有相對獨(dú)立立法權(quán)。加拿大聯(lián)邦政府制定了PPP規(guī)范條文《加拿大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施基金法》。首先，PPP模式使用“戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施”，包括公路鐵路、地方交通運(yùn)輸、旅游城鎮(zhèn)發(fā)展、污水處理、水利設(shè)施等；其次，應(yīng)用PPP提升私人部門和公共部門合作；再次，PPP項(xiàng)目確定與評估應(yīng)清晰梳理項(xiàng)目目標(biāo)，關(guān)注項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出；最后，PPP項(xiàng)目評估應(yīng)與傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式對比，在PPP模式能夠使總風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整價(jià)值高于傳統(tǒng)渠道情況時(shí)，才可被采用。

PPP項(xiàng)目評估的內(nèi)容主要有：首先，PPP可能機(jī)會的確認(rèn)。其次，PPP模式選擇評估主要分3步：①根據(jù)潛在PPP供給標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目進(jìn)行評估，研究項(xiàng)目條件和可行性，即篩選評估；②從戰(zhàn)略層考察項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、成本、供給、目標(biāo)、約束，即策略評估；③項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)量化評估，即資金價(jià)值評估。

3.3 世界銀行PPP項(xiàng)目績效評價(jià)

世界銀行開展績效評價(jià)可追溯至1973年設(shè)立的業(yè)務(wù)評價(jià)局，即現(xiàn)在獨(dú)立評價(jià)局的前身。2003年，世界銀行開始實(shí)施“發(fā)展結(jié)果管理行動(dòng)計(jì)劃”，標(biāo)志著世界銀行項(xiàng)目績效評向關(guān)注結(jié)果轉(zhuǎn)變。世界銀行注重項(xiàng)目全過程績效：①考慮項(xiàng)目相關(guān)性問題。首先考慮項(xiàng)目實(shí)施與該國發(fā)展戰(zhàn)略的吻合性。②預(yù)評估制度。世界銀行制定項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)、指標(biāo)、評價(jià)辦法等。③中期監(jiān)測。保證項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，保證績效管理。④開展自評估。對預(yù)評估階段自查，對項(xiàng)目自查結(jié)果做出管理狀況評價(jià)，吸收好的，摒棄不好的。⑤重視特定項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果。運(yùn)用特定標(biāo)桿項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果可完善全過程項(xiàng)目績效評價(jià)管理，為世界銀行在其他國家特殊領(lǐng)域投資項(xiàng)目提供參考，為世界銀行決策層及該被投資國家決策層提供新服務(wù)。評價(jià)實(shí)施過程如圖1所示。國際組織世界銀行績效評價(jià)內(nèi)容具體劃分見表1。

4 國外成功經(jīng)驗(yàn)對我國實(shí)施PPP項(xiàng)目績效評價(jià)的啟示

(1)做好項(xiàng)目設(shè)計(jì)是評價(jià)基礎(chǔ)。項(xiàng)目利益相關(guān)者應(yīng)充分參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)，發(fā)揮知識集成的作用，使項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)到合理、科學(xué)、經(jīng)濟(jì)，符合利益相關(guān)者最大期望。項(xiàng)目前期工作不充分、不扎實(shí)，就很難實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。

(2)動(dòng)態(tài)過程性開展項(xiàng)目績效評價(jià)。對每個(gè)項(xiàng)目應(yīng)制定獨(dú)立的評價(jià)實(shí)施方案，對關(guān)鍵績效評價(jià)指標(biāo)和項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行定期定時(shí)評價(jià)，提交階段性進(jìn)展評價(jià)信息報(bào)告，以免評價(jià)成果缺乏基礎(chǔ)信息，影響績效評價(jià)客觀性。

圖1 世界銀行項(xiàng)目績效評價(jià)實(shí)施程序

項(xiàng)目產(chǎn)出相關(guān)性指標(biāo) 項(xiàng)目目標(biāo)產(chǎn)出與特定制度國家投資結(jié)構(gòu)、發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向相符程度效率性指標(biāo) 資源投入量與項(xiàng)目目標(biāo)效果性指標(biāo) 項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度結(jié)果可持續(xù)性 評價(jià)項(xiàng)目一段時(shí)間內(nèi)對風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力制度發(fā)展影響 評價(jià)公平可持續(xù)性使用資源的改善程度工作績效世界銀行 評價(jià)世界銀行服務(wù)對質(zhì)量保障及監(jiān)督對項(xiàng)目實(shí)施的支持程度借款方 評價(jià)借款方履行責(zé)任自主性,項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)及可持續(xù)性保障程度

(3)績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用。任何兩個(gè)項(xiàng)目的績效評價(jià)都不會有固定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，績效評價(jià)結(jié)果僅用于不同或類似新項(xiàng)目評價(jià)參考。績效評價(jià)對項(xiàng)目績效良差做出區(qū)分，分析來源并做警示和參照。支持決策與管理持續(xù)改進(jìn)是績效評價(jià)的最終目的，將項(xiàng)目績效評價(jià)的成果和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)作為再學(xué)習(xí)和再改進(jìn)的基礎(chǔ)。

(4)合同強(qiáng)化評估。PPP的實(shí)質(zhì)是政府購買最終服務(wù)，因此采購合同管理尤為關(guān)鍵。制定商業(yè)計(jì)劃評價(jià)PPP項(xiàng)目財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)能力和“物有所值”，判斷模式適用性，通過商業(yè)計(jì)劃的評估方式做成本收益、戰(zhàn)略分析。

(5)形成系統(tǒng)全生命周期的績效評價(jià)規(guī)范、原則，建設(shè)頂層設(shè)計(jì)[8]。不論物有所值評價(jià)，還是財(cái)政承受能力評價(jià)，都主要集中在立項(xiàng)階段，PPP項(xiàng)目應(yīng)更側(cè)重過程和事后績效評價(jià)及影響評價(jià)。PPP項(xiàng)目評價(jià)對評價(jià)機(jī)構(gòu)能力提出更高要求，評價(jià)結(jié)果對金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)的支撐能力還有待提高[9]。

5 結(jié)語

當(dāng)前，PPP項(xiàng)目在全國大力推進(jìn)，結(jié)果卻不容樂觀。究其根源在于決策體系及核心的績效評價(jià)體系。要實(shí)質(zhì)性地解決這些問題需要權(quán)力和能力的結(jié)合，設(shè)置類似世界銀行獨(dú)立評價(jià)局這樣的機(jī)構(gòu)，具有較高的領(lǐng)導(dǎo)層級，能夠?qū)嵤┛绮块T協(xié)調(diào)及決策；配備足夠的專業(yè)人才，有可行計(jì)劃，并能夠具有針對性地推動(dòng)解決政府及項(xiàng)目利益相關(guān)者所面臨的問題。

因此，PPP項(xiàng)目績效評價(jià)應(yīng)重視項(xiàng)目評價(jià)基礎(chǔ)即項(xiàng)目初始設(shè)計(jì)，定期或定時(shí)進(jìn)行關(guān)鍵績效的動(dòng)態(tài)性評價(jià)，將評價(jià)結(jié)果作為再學(xué)習(xí)及再改進(jìn)的基礎(chǔ)。PPP項(xiàng)目最終表現(xiàn)為政府購買的服務(wù)或者產(chǎn)品，從政府層面體現(xiàn)其“物有所值”特性，強(qiáng)化合同評價(jià)尤為關(guān)鍵，應(yīng)設(shè)立類似于金融業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的頂層規(guī)范評價(jià)體系，提升PPP項(xiàng)目本質(zhì)特性。

[1]財(cái)政部.關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知：財(cái)辦金〔2017〕第92號[A/OL].(2017-11-10)[2017-11-16].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201711/t20171116_2751258.html.

[2]鄧曉鵬.PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)即決策研究[D].南京：東南大學(xué)，2007.

[3]游亞宏.政府投資項(xiàng)目采購及績效評價(jià)研究[D].天津：天津大學(xué)，2006.

[4]趙國富，王守清.城市基礎(chǔ)設(shè)施BOT/PPP項(xiàng)目社會評價(jià)方法研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2006(S2)：113-116.

[5]賀常青.工程項(xiàng)目執(zhí)行績效評估模式研究.工程項(xiàng)目管理研究[J].1998(4)：23-25.

[6]鮑良.公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)與管理體系研究[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，2007.

[7]祝建華.高速公路建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系研究[J].中外公路，2008，28(1)：200-205.

[8]陳昶彧，王潔，江暢.期待我國PPP在更有頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)下可持續(xù)發(fā)展——專訪清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授[J].中國政府采購，2017(6)：28-30.

[9]曹堂哲.全面實(shí)施績效管理，實(shí)現(xiàn)PPP“平飛”發(fā)展[N/OL].中國財(cái)經(jīng)報(bào)，[2017-12-11].http://www.cfen.com. cn/cjxw/ppp/201712/t20171211_2771194.html.