基于AHP的城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇研究*

孫潔 馬杰 劉勇

(1.浙江理工大學(xué)建筑工程學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.浙江理工大學(xué)教務(wù)處，浙江 杭州 310018)

0 引言

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的日益推進以及城市化率的不斷提高，地下基礎(chǔ)設(shè)施滯后所導(dǎo)致的民生與社會問題不斷涌現(xiàn)，日益成為城市管理者面臨的突出問題。據(jù)統(tǒng)計，因城市地下管線排澇能力不足，2008—2010年間，62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇，137個城市發(fā)生3次以上內(nèi)澇災(zāi)害[1]；2012—2015年，我國分別有184個、234個、125個、168個城市至少發(fā)生過1次內(nèi)澇[2-3]。同時，城市地下基礎(chǔ)設(shè)施，特別是地下管線種類繁多，其用途、所有權(quán)、技術(shù)規(guī)范等均不相同，規(guī)劃、建設(shè)也各自為政，導(dǎo)致城市道路被反復(fù)開挖、因施工或運營所導(dǎo)致的管線事故頻發(fā)，嚴重影響城市安全、文明與發(fā)展水平，制約了人民生活水平的進一步提升。為統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)與運營管理，國務(wù)院于2015年8月3日頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市私下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)辦〔2015〕61號)(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，決定把地下綜合管廊建設(shè)作為履行政府職能、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，全面推動城市地下綜合管廊建設(shè)。城市地下綜合管廊將原本復(fù)雜、多頭管理的不同市政管線納入綜合管廊進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與運營管理，有利于解決現(xiàn)有反復(fù)開挖城市道路、管線事故頻發(fā)等問題，保障城市安全，完善城市功能，美化城市環(huán)境，并最終提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

城市地下管廊投資成本高、運營周期長，對管理團隊的管理能力要求高，單純依靠政府投資難以滿足日益增長的城市化發(fā)展要求。為“突破資金瓶頸、拓寬城市地下綜合管廊融資渠道并提高其運營效率”，《指導(dǎo)意見》鼓勵創(chuàng)新投融資模式，推廣PPP模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)與運營管理。國家發(fā)展和改革委員會、財政部等也出臺了相應(yīng)的配套政策或者措施，并在2015年確定包頭、沈陽等試點城市。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年12月20日，全國147個城市、28個縣已累計開工建設(shè)城市地下綜合管廊2005km[1]。

PPP模式強調(diào)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，是一系列融資模式的統(tǒng)稱，包含BOT(建設(shè)-運營-移交)、DBFO(設(shè)計-建設(shè)-融資-運營)、BT(建設(shè)-移交)等多種模式[2]，用以契合不同特征(項目類型、經(jīng)營屬性、風(fēng)險可轉(zhuǎn)移性等)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營或者公共服務(wù)供給。PPP模式選擇直接確定社會資本的融資結(jié)構(gòu)、投資回報方式與風(fēng)險分擔(dān)情況，是引導(dǎo)社會資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)與運營的關(guān)鍵因素與重要條件。然而，在城市下綜合管廊建設(shè)領(lǐng)域，相關(guān)研究不足以指導(dǎo)行業(yè)實踐?；诖?，本文通過文獻分析與專家調(diào)查相結(jié)合的方式，利用層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)分析與研究城市下綜合管廊PPP項目的模式選擇問題，以期為行業(yè)實踐提供參考與借鑒。

1 文獻回顧

2015年5月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)，明確提出要改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，大力推廣PPP模式[4]。同時，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(發(fā)改委〔2015〕第25號令)、《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金〔2014〕113號)等大批配套政策的落地掀起了我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式應(yīng)用的新一輪高潮，并逐漸在城市交通、市政公用、體育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等城市基礎(chǔ)設(shè)施和行業(yè)中廣泛應(yīng)用[2，5]。

城市地下綜合管廊是城市公共基礎(chǔ)項目的重要組成部分，具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長以及投資回收期長等特點。雖然城市地下綜合管廊可以通過使用單位入廊費、運營維護費等收費機制收回部分建設(shè)與經(jīng)營成本，但與其高昂的建設(shè)成本相比，單純的使用者付費機制難以彌補建設(shè)期巨大的建設(shè)成本支出，需要政府提供可行性缺口補貼。在有關(guān)城市地下管廊融資模式選擇的研究中，2009年，陳倬、佘廉[6]提出將BOT模式、TOT模式以及PFI模式應(yīng)用于城市地下空間開發(fā)利用的投融資體制。2012年，張秋玲[7]首次提出將PPP模式引入綜合管廊項目。在有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP選擇模式的研究中，楊偉新[8]選擇利用文獻分析法將國內(nèi)外高速公路建設(shè)的投資體制進行比對，通過總結(jié)我國高速公路融資特點，并結(jié)合特定的案例的經(jīng)濟評價，對PPP模式的高速公路進行了選擇計算。李俊楠[5]在采用城市軌道交通項目的文獻分析法、問卷調(diào)查方法和案例分析法的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地構(gòu)建城市軌道交通項目特點與PPP模式特征關(guān)系的結(jié)構(gòu)方程，對城市軌道交通項目PPP模式進行了初步選擇。楊亞楠[9]通過對50個PPP項目進行研究提煉出項目實際建設(shè)經(jīng)營過程中的因素，通過專家問卷調(diào)查選擇出PPP模式選擇的最終因素，并提出用多屬性決策模型對PPP模式選擇進行定量化計算。李曉東[10]選取公共體育設(shè)施“水立方”作為實際案例，基于AHP法對公共項目PPP模式進行了具體的選擇。

從以上文獻綜述中可以看出，PPP模式的引入緩解了政府的財政壓力，有效促進了我國城市地下綜合管廊的開發(fā)與應(yīng)用。然而，與高速公路、供水與水處理、垃圾焚燒發(fā)電等城市公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相比，關(guān)于城市地下綜合管廊PPP模式的研究以定性分析為主；PPP是一系列融資模式的統(tǒng)稱，包含BOT、DBFO等眾多基礎(chǔ)設(shè)施融資模式。針對應(yīng)該采用何種PPP模式來開發(fā)與運營城市地下綜合管廊項目，現(xiàn)有研究較少且結(jié)論并不一致，不足以指導(dǎo)行業(yè)實踐。因此，分析與研究城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇問題具有重要的現(xiàn)實意義。

2 基于AHP的城市地下綜合管廊PPP模式選擇研究

2.1 AHP模型分析框架

大部分學(xué)者在城市地下綜合管廊項目PPP模式的應(yīng)用研究中都采用了文獻分析法，與城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇相關(guān)的定量研究文獻幾近空白[11]。AHP是簡單且系統(tǒng)的定量與定性結(jié)合的方法。引入AHP并借鑒行業(yè)專家對地下綜合管廊PPP項目的相關(guān)經(jīng)驗進行城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇研究具有科學(xué)性與合理性。

本文的研究框架如圖1所示。首先，基于文獻分析，結(jié)合城市地下綜合管廊PPP項目相關(guān)特點確定其PPP備選模式；其次，利用專家訪談法建立綜合管廊項目評價體系，并構(gòu)建城市地下綜合管廊PPP模式選擇層次結(jié)構(gòu)模型；最后，利用專家調(diào)查法與AHP進行城市地下綜合管廊PPP模式選擇研究。

圖1 城市地下綜合管廊項目的PPP模式選擇路線圖

2.2 城市地下綜合管廊PPP模式選擇的AHP模型

2.2.1 城市地下綜合管廊PPP模式評價指標(biāo)的選取與確定

城市地下綜合管廊受到多方面因素的影響，為了建立綜合管廊PPP模式選擇的AHP模型，為綜合管廊項目選擇合適的PPP模式，需要在專家訪談和文獻分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建綜合管廊PPP模式選擇指標(biāo)。效益性的高低是項目評估中鑒別項目優(yōu)劣和取舍的標(biāo)準(zhǔn)[12]，是判斷項目建設(shè)情況的重要指標(biāo)。李曉東、廖新晨等認為融資、建造、經(jīng)營和所有權(quán)這4個影響因素直接影響城市地下綜合管廊PPP項目的實施效益[10，13]。作為項目可行性研究中項目評價的重要依據(jù)，風(fēng)險評價指標(biāo)體系在項目風(fēng)險評價和防范中居于十分重要的地位[14]。綜上所述，本文選擇將經(jīng)濟效益、運營效益、社會效益、經(jīng)營風(fēng)險等作為綜合管廊PPP模式選擇體系的第一層指標(biāo)。

(1)經(jīng)濟效益指標(biāo)。經(jīng)濟效益指標(biāo)是對綜合管廊建設(shè)項目自身財務(wù)情況的評價工具[15]，由財務(wù)凈現(xiàn)值、財務(wù)投資回收期等指標(biāo)組成。鄭婉萍認為可以用資產(chǎn)負債率、成本費用率以及總資產(chǎn)貢獻率評價項目的經(jīng)濟效益[16]。廖新晨認為可以用融資效益、資金成本與投資收益對項目的經(jīng)濟效益進行度量[13]。本文所采用的是廖新晨的觀點，將經(jīng)濟效益分為融資效益、資金成本與投資收益3個二級指標(biāo)，分別體現(xiàn)融資模式融通資金速度與時效、資金成本的使用大小及投資者獲益情況[13]。

(2)運營效益指標(biāo)。運營效益指標(biāo)是指綜合管廊項目在運營階段自身經(jīng)營情況的評價工具[14]，由管理能力與財務(wù)效益等指標(biāo)組成。高勇認為可以用組織結(jié)構(gòu)和人力資源等指標(biāo)評價項目的管理水平，用財務(wù)內(nèi)部收益率、財務(wù)凈現(xiàn)值等指標(biāo)評價項目財務(wù)效益[14]。郁麒昌認為可以用經(jīng)濟效益、社會效益、組織結(jié)構(gòu)以及人力資源等指標(biāo)評價項目的運營效益[17]。本文綜合上述兩種觀點，選擇將資金使用效益、服務(wù)水平與管理能力3項指標(biāo)作為運營效益的二級指標(biāo)，分別體現(xiàn)了資金在各模式中周轉(zhuǎn)與使用的情況、項目公司在各模式中經(jīng)營與服務(wù)的能力，以及人員和物資等資源在各模式中被協(xié)調(diào)組織的能力。

(3)社會效益指標(biāo)。社會效益指標(biāo)是指綜合反映項目本身和其影響區(qū)域所構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)的評價指標(biāo)[18]，用來對管廊項目的社會效益進行分析與評價。馮娜娜認為社會效益指標(biāo)包括社會經(jīng)濟、自然條件與政局穩(wěn)定等方面，用來討論項目對社會發(fā)展的影響[18]。余雙喜認為社會效益指標(biāo)包括地區(qū)社會發(fā)展、經(jīng)濟開發(fā)、交通環(huán)境以及對外聯(lián)系等方面，用來反映區(qū)域環(huán)境社會的綜合情況[19]。綜上所述，本文所采取的社會效益二級指標(biāo)為經(jīng)濟貢獻度、社會影響、公平性與政府表現(xiàn)，分別體現(xiàn)了各模式下城市地下綜合管廊對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻程度、為社會創(chuàng)造的效益多少、對利益相關(guān)者的影響大小與對政府特許組成公司內(nèi)表現(xiàn)好壞的評價。

(4)經(jīng)營風(fēng)險指標(biāo)。經(jīng)營風(fēng)險是指項目在設(shè)計、施工和竣工驗收等各個階段可能遭遇的風(fēng)險[20]，項目風(fēng)險評價在項目可行性研究中舉足輕重。武乾認為工程項目風(fēng)險包括政策風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險以及自然風(fēng)險等方面[21]。唐小麗認為項目風(fēng)險指標(biāo)可由資金風(fēng)險、設(shè)計風(fēng)險及政策風(fēng)險等組成[22]。綜合上述研究，本文經(jīng)營風(fēng)險的第二層指標(biāo)包括政治風(fēng)險、融資風(fēng)險、運營風(fēng)險與財務(wù)風(fēng)險，分別體現(xiàn)了各模式下政策、融資、運營與財務(wù)情況對項目風(fēng)險大小的影響。

2.2.2 城市地下綜合管廊PPP備選模式的確定

PPP模式是一種籠統(tǒng)的概念，具體包含DBFO、BOT、TOT等許多操作模式，不同的PPP操作模式有不同的特點，根據(jù)項目的特征選擇合適的操作模式能夠提高項目管理運營的效率。

PPP模式是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系[2]，公私合作的目的是提供公共項目或者服務(wù)。目前，針對PPP的定義與分類，不同機構(gòu)均有自己的標(biāo)準(zhǔn)且并不統(tǒng)一，典型的如世界銀行、歐盟委員會、聯(lián)合國培訓(xùn)研究院等。本文參照世界銀行的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合王灝等我國學(xué)者的研究結(jié)論，對PPP具體模式分類見表1。

表1 PPP模式分類[23]

(續(xù))

綜合管廊項目是投資額大、投資回收期較長的項目，財政壓力較大。外包類PPP模式中私人資本僅承擔(dān)項目建設(shè)的部分職能[11]，不能最大限度利用私人資本的優(yōu)勢緩解財政壓力，降低項目建設(shè)與運營成本；城市地下綜合管廊是利民性質(zhì)的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施類項目，若私有化程度過高，政府無法對該類項目進行有效管理和調(diào)控。特許經(jīng)營類PPP模式能夠在政府在相當(dāng)大程度上擁有城市地下綜合管廊項目所有權(quán)的基礎(chǔ)上，也能讓私人資本參與融資分擔(dān)綜合管廊項目的風(fēng)險、節(jié)約建設(shè)與管理成本[6]，提高綜合管廊與運營的效率。因此，本文選擇將特許經(jīng)營類與私有化類中的PPP模式作為城市地下綜合管廊PPP候選模式。

最終，本文選擇BOT模式、TOT模式、BOO模式、DBFO模式作為城市地下綜合管廊AHP決策模型的備擇選項，建立城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇層次結(jié)構(gòu)模型，如圖2所示。

圖2 城市地下綜合管廊PPP項目評價指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)圖

2.3 城市地下綜合管廊PPP模式選擇的AHP模型分析

按照經(jīng)典的AHP分析框架，本文利用專家調(diào)查法構(gòu)建指標(biāo)層相對于目標(biāo)層的兩兩比較矩陣，利用自編的Matlab程序?qū)Τ鞘械叵戮C合管廊項目PPP模式選擇AHP模型進行求解并計算出各層次元素相對重要性的權(quán)值，將結(jié)果從大到小進行排序。其中，各權(quán)向量的值采用特征根法[24]通過循環(huán)計算得到。本研究共計發(fā)放問卷17份，回收問卷13份，問卷回收率為76.47%。調(diào)查問卷中各指標(biāo)兩兩比較采用5級標(biāo)度(1是同等重要，2是稍微重要，3是明顯重要，4是強烈重要，5是絕對重要)。13位專家的相關(guān)信息見表2。

表2 專家基本信息表

經(jīng)過計算，城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇要素層B相對于總目標(biāo)的權(quán)重見表3，BOT等4個備選方案的權(quán)重見表4。

表3 城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇要素層B

(續(xù))

表4 PPP備選模式權(quán)重表

從表4可以看出，一方面，4種模式權(quán)重得分均在3.0以上，說明采用這4種模式開發(fā)與建設(shè)城市地下綜合管廊項目均具備合理性；另一方面，BOT模式得分最高，其次為BOO與DBFO，最后為TOT。這一研究結(jié)論與謝利青[25]的研究結(jié)論一致，且基本契合我國城市地下綜合管廊建設(shè)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。

3 結(jié)語

適當(dāng)?shù)腜PP模式是引導(dǎo)社會資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)與運營的關(guān)鍵因素與重要條件。本文首先通過文獻分析總結(jié)了不同PPP模式的優(yōu)缺點及應(yīng)用范圍，結(jié)合城市地下綜合管廊項目特征，確定了BOT、BOO、DBFO和TOT這4種可能的城市地下綜合管廊項目PPP模式。在此基礎(chǔ)上，從企業(yè)經(jīng)營、經(jīng)濟與社會角度構(gòu)建相應(yīng)的評價模型與指標(biāo)體系，利用層次分析法進行城市地下綜合管廊的PPP模式選擇研究。研究結(jié)果顯示，BOT在4種模式中排名最高，其次分別為BOO、DBFO和TOT。

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