三權(quán)分置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)有效性研究
——基于福建省實(shí)證數(shù)據(jù)的分析

□施佳璐 榮 杰

一、問題的提出

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)地都置于“所有權(quán)—使用權(quán)”兩權(quán)分離的不完全產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，作為農(nóng)村最普及資源的農(nóng)地?zé)o法發(fā)揮抵押擔(dān)保的金融屬性，與當(dāng)前農(nóng)村抵押擔(dān)保物嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀形成巨大反差。2014年“中央一號(hào)”文件再次明確，要在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的格局逐漸清晰。一些地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，開展了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的探索，盤活了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)金融屬性，拓寬了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的融資渠道，為支持“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展注入了新鮮的金融血液。

2015年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，責(zé)成各省組織試點(diǎn)申報(bào)。同年12月，國(guó)家啟動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，福建省福清市、古田縣、屏南縣、漳

浦縣、仙游縣、武平縣、永春縣、建甌市、邵武市、沙縣10個(gè)縣(市)獲批開展試點(diǎn)。此輪試點(diǎn)為期兩年，截止2016年末，試點(diǎn)工作時(shí)間進(jìn)度過半，并取得了顯著的突破和進(jìn)展。試點(diǎn)以來全省10個(gè)試點(diǎn)縣累計(jì)發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款993筆，發(fā)放總額約為3.65億元，包括反擔(dān)保模式在內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款年末總額約為3.1億元，同比增長(zhǎng)157.11%(具體數(shù)據(jù)見表1)，并實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)縣農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)全覆蓋。對(duì)中期試點(diǎn)工作進(jìn)行總結(jié)和梳理，提出下階段修正意見，對(duì)進(jìn)一步完成試點(diǎn)工作具有重要意義。

表1 試點(diǎn)縣(市)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款情況

二、文獻(xiàn)綜述

(一)試點(diǎn)有效性的定量評(píng)估研究仍處空白

由于本輪試點(diǎn)屬于新生事物，國(guó)內(nèi)學(xué)界目前對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)的中期效果的定量評(píng)價(jià)仍處空白，主要的研究集中在典型試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)分享與啟示、農(nóng)地抵押行為的調(diào)查研究以及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的影響因素分析等。例如黃惠春、曹青、曲福田(2014)[1]基于湖北天門和江蘇新沂的典型案例從經(jīng)濟(jì)條件、職能分工、試點(diǎn)政策與進(jìn)展對(duì)兩地試點(diǎn)進(jìn)行比較研究；常偉、程丹(2015)[2]運(yùn)用Logit模型結(jié)合安徽5個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的認(rèn)知程度和影響因素；趙翠萍、候鵬、程傳興(2015)[3]通過福建明溪縣與寧夏同心縣兩地農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)的對(duì)比分析認(rèn)為兩地在抵押登記和處置方式、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等很多方面都是通過組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新彌補(bǔ)了當(dāng)前推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的關(guān)鍵制約環(huán)節(jié)；許泉、黃惠春、祁艷(2016)[4]利用江蘇試點(diǎn)區(qū)910戶農(nóng)戶的調(diào)研數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了抵押風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)地抵押貸款需求的影響；張輝、王維全(2016)[5]通過對(duì)江蘇省10個(gè)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)情況進(jìn)行梳理，指出法律不完善、評(píng)估機(jī)制欠缺、抵押物處置難等三大制約試點(diǎn)的因素。高勇(2015)[6]從全國(guó)范圍內(nèi)不同地區(qū)的不同做法進(jìn)行梳理總結(jié)，并參照國(guó)外成功模式，對(duì)試點(diǎn)提出確權(quán)、完善保障體系、加強(qiáng)政銀合作等政策建議。

(二)試點(diǎn)評(píng)估方法的對(duì)比

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)評(píng)估屬于典型的公共政策評(píng)估，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于公共政策的主流評(píng)估方法主要包括熵權(quán)法、主成分分析法、層次分析法等。熵權(quán)法優(yōu)點(diǎn)在于符合數(shù)學(xué)規(guī)律具有嚴(yán)格的數(shù)學(xué)意義，在公共政策評(píng)估中得到較為廣泛的使用，特別是對(duì)延續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間的政策評(píng)估效果較好，且熵權(quán)法規(guī)避了權(quán)重賦值帶來的主觀性干擾[7]。但對(duì)于時(shí)間序列短、數(shù)據(jù)波動(dòng)幅度大的對(duì)象，熵權(quán)法存在局限性，也容易忽視決策者的主觀意圖。主成分分析法在消除指標(biāo)間影響方面具有較為明顯的優(yōu)勢(shì)，但需要明確主成分“權(quán)重”占比達(dá)到一定高度，對(duì)于權(quán)重不明確或“主成分”權(quán)重集中度不確定的公共政策評(píng)估存在一定局限性[8]。層次分析法作為系統(tǒng)性研究方法，在每個(gè)層次中的每個(gè)因素對(duì)方案的影響程度都得到量化，清晰明確，特別是對(duì)于無結(jié)構(gòu)特性的系統(tǒng)評(píng)價(jià)及多目標(biāo)、多準(zhǔn)則的系統(tǒng)評(píng)價(jià)尤為突出[9],但層次分析法也存在主觀成分多、不能提出新方案等缺陷。本課題著重于對(duì)現(xiàn)有福建省10個(gè)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)有方案的評(píng)價(jià)，并未涉及提出新的方案，而且試點(diǎn)方案的評(píng)估本身應(yīng)考慮制度設(shè)計(jì)者對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)，這一點(diǎn)恰是熵權(quán)法所忽略的，但很好地規(guī)避了層次分析法的缺陷；同時(shí)對(duì)于試點(diǎn)方案的評(píng)估涉及多個(gè)層次的方案分解，各要素之間存在有機(jī)的關(guān)聯(lián)，無法確定權(quán)重集中度，需要運(yùn)用系統(tǒng)化的方法對(duì)結(jié)果進(jìn)行量化。綜合權(quán)衡，課題組選擇層次分析法對(duì)福建省農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)有效性進(jìn)行政策評(píng)估。

三、基于層次分析法的試點(diǎn)有效性評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

(一)層次分析法基本思想

層次分析法(Analytical Hierarchy Process，簡(jiǎn)稱AHP)是由美國(guó)科學(xué)家薩蒂于20世紀(jì)70年代提出并逐步完善的一種多層次權(quán)重分解法。AHP方法把復(fù)雜的問題分解成各個(gè)組成因素，又將這些因素按支配關(guān)系分組形成階梯層次結(jié)構(gòu)。通過兩兩比較的方式確實(shí)層次中諸因素的相對(duì)重要性。然后綜合有關(guān)人員的判斷，確定備選方案相對(duì)重要的總排序。整個(gè)過程體現(xiàn)了人們分解—判斷—綜合的思維特征。

(二)試點(diǎn)有效性遞階模型構(gòu)建

1.指標(biāo)體系的構(gòu)建

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)際業(yè)務(wù)涉及地方政府、農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)，因此對(duì)試點(diǎn)工作有效性的評(píng)估應(yīng)綜合各方視角。基于上述考量，選用德爾菲法的專家問卷對(duì)指標(biāo)進(jìn)行篩選，邀請(qǐng)政府相關(guān)職能部門、試點(diǎn)縣農(nóng)戶代表和金融機(jī)構(gòu)信貸部專家共30名，其中高級(jí)職稱和中級(jí)職稱所占比例分別為28%和37%，通過專家對(duì)備選方案進(jìn)行篩選，最終確定從三個(gè)維度(子目標(biāo))進(jìn)行評(píng)價(jià)，分別是試點(diǎn)業(yè)務(wù)開展情況、試點(diǎn)機(jī)制與保障制度設(shè)計(jì)和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)。對(duì)試點(diǎn)業(yè)務(wù)開展情況下設(shè)6個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)試點(diǎn)機(jī)制與保障制度設(shè)計(jì)下設(shè)5個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)下設(shè)4個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)(如圖1所示)。

圖1 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)的賦分標(biāo)準(zhǔn)及具體分值

指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包含可量化和不可量化兩類，因此在對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行賦分過程中，采用區(qū)隔度高且又簡(jiǎn)單便捷的操作方式。綜合參考往期類似研究，對(duì)賦分標(biāo)準(zhǔn)劃分為四個(gè)層級(jí)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)量化處理，分別為1(基本)、3(一般)、5(良好)、7(優(yōu)秀)。試點(diǎn)縣各項(xiàng)指標(biāo)的具體得分來源于課題組對(duì)10個(gè)試點(diǎn)縣的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)、部分商業(yè)銀行提供資料和專家問卷的調(diào)查結(jié)果(見表2)。

表2 試點(diǎn)地區(qū)參考賦分標(biāo)準(zhǔn)與具體分值

(三)構(gòu)造判斷矩陣

1.建立各階層的判斷矩陣A

(1)

表3 判斷矩陣標(biāo)度定義

專家問卷的內(nèi)容主要包括三個(gè)部分，一是指標(biāo)的選用和確定；二是各指標(biāo)的賦分標(biāo)準(zhǔn)；三是指標(biāo)之間重要度的兩兩判斷對(duì)比，利用30位專家的重要性打分平均值作為最終得分。上式中aij為要素i與要素j相比的重要性標(biāo)度。標(biāo)度定義見表3。

(2)

(3)

表4 判斷矩陣及重要性計(jì)算

B1C1C2C3C4C5C6WiWi0C111/2 31/4 3 41.35100.1464C2 21 41/3 3 52.09130.2267C31/31/411/51/2 20.44090.0478C4 43 51 4 74.41630.4787C51/31/3 21/41 20.64440.0698C61/41/51/21/71/210.28210.0306

B2C7C8C9C10C11WiW0iC71 3 4 6 53.24530.4693C81/31 2 6 51.82060.2633C91/41/21 3 31.02380.1481C101/61/61/311/20.34130.0494C111/51/51/3 210.48440.0700

B3C12C13C14C15WiW0iC1212452.51490.4915C131/21341.56510.3059C141/41/3120.63890.1249C151/51/41/210.39760.0777

2.λmax及一致性指標(biāo)C.I.(Consistency Index)的計(jì)算在求得重要度向量W和W0后進(jìn)行。

(4)

(5)

式中(AW)i表示向量AW的第i個(gè)分量。λmax計(jì)算結(jié)果如表6所示。

3.查找相應(yīng)的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)R.I.(Random Index)。表5給出了1-14階正互反矩陣計(jì)算1000次得到的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)。

R.I.是同階隨機(jī)判斷矩陣的一致性指標(biāo)的平均值，其引入可在一定程度上克服一致性判斷指標(biāo)隨n增大而明顯增大的弊病。最后，計(jì)算一致性比例C.R.(Consistency Ratio)，C.R.值小于0.1即通過一致性檢驗(yàn)。

(6)

表5 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)

表6中的一致性比例C.R.均小于0.1，說明判斷矩陣符合要求。

(四)指標(biāo)權(quán)重釋義

在準(zhǔn)則層中，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)權(quán)重最大達(dá)55.84%，試點(diǎn)機(jī)制與保障制度設(shè)計(jì)權(quán)重達(dá)31.96%，共占比87.8%，體現(xiàn)了這兩個(gè)因素是試點(diǎn)評(píng)價(jià)的核心要素。試點(diǎn)的目標(biāo)是落實(shí)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬改革，并促成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押貸款，地方政府的重視程度和機(jī)制與保障制度設(shè)計(jì)顯得非常重要，即試點(diǎn)業(yè)務(wù)開展情況在很大程度取決于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)與機(jī)制保障制度設(shè)計(jì)。

從指標(biāo)層計(jì)算結(jié)果看，評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)是確權(quán)進(jìn)度、有形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)、試點(diǎn)地區(qū)組織力度等三項(xiàng)指標(biāo)，三者權(quán)重分別為27.45%、17.08%、15%，相加達(dá)59.53%，位列前三位。從邏輯上分析，確權(quán)進(jìn)度是流轉(zhuǎn)和抵押的基礎(chǔ)，也是落實(shí)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬改革的切入點(diǎn)；有形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)決定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際流轉(zhuǎn)活躍度，直接影響甚至決定金融介入的廣度和深度；地方政府對(duì)試點(diǎn)工作的組織力度則是試點(diǎn)舉措得到落實(shí)的關(guān)鍵保障。此外，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度安排、評(píng)估體系建設(shè)和試點(diǎn)以來增量三項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重分別為8.42%、6.97%、5.84%，分列4-6位，排前6位的指標(biāo)權(quán)重相加達(dá)80.76%，即從指標(biāo)層看，試點(diǎn)有效性主要取決于上述六項(xiàng)指標(biāo)的完成情況。

(五)評(píng)估結(jié)果與分析

通過以上表2各試點(diǎn)縣各項(xiàng)指標(biāo)累計(jì)得分和表6的權(quán)重進(jìn)行加權(quán)和計(jì)算，得到10個(gè)試點(diǎn)縣(市)的最終評(píng)估得分和排序(見表7)。

表7 試點(diǎn)縣(市)評(píng)估最終得分

有效性評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，沙縣、漳浦、永春3個(gè)試點(diǎn)縣(市)評(píng)分靠前，分列前3位；武平、邵武、仙游3個(gè)地區(qū)試點(diǎn)評(píng)價(jià)分列后三位。從上述6個(gè)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)試點(diǎn)核心要素環(huán)節(jié)的做法看，存在顯著差異。

1.確權(quán)頒證進(jìn)度不一

本輪確權(quán)實(shí)際上是我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的第三輪確權(quán)，即認(rèn)可上一輪確權(quán)的前提下明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)四至，涉及航空攝影、權(quán)屬調(diào)查和公示等多個(gè)環(huán)節(jié)。航空攝影為技術(shù)環(huán)節(jié)，對(duì)進(jìn)度影響較小，直接影響進(jìn)度主要是權(quán)屬調(diào)查和公示工作。根據(jù)課題組的實(shí)地調(diào)研結(jié)果分析，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬調(diào)查影響因素主要包括兩個(gè)方面，一是從歷史角度對(duì)上一輪權(quán)屬認(rèn)定的追溯；二是從現(xiàn)實(shí)角度對(duì)實(shí)際權(quán)屬范圍的確認(rèn)。從歷史角度看，第二次確權(quán)至今已有30多年歷史，各地均不同程度存在承包耕地用途變更的情況。部分地區(qū)在承包耕地用途變更時(shí)未辦理相關(guān)手續(xù)，進(jìn)而造成上輪權(quán)屬記錄與現(xiàn)狀的偏差，上述偏差的程度與本輪權(quán)屬調(diào)查、公示進(jìn)度存在關(guān)聯(lián)。從現(xiàn)實(shí)角度看，第二次確權(quán)記錄的權(quán)屬范圍為位置關(guān)系，并未確定明確邊界。有無處置農(nóng)地權(quán)屬范圍爭(zhēng)議的機(jī)制，該機(jī)制運(yùn)行效果，直接關(guān)系確權(quán)進(jìn)度。沙縣、漳浦兩地在后兩次權(quán)屬認(rèn)定中存在較小偏差，且相關(guān)職能部門畏難情緒低，并建立了有效的權(quán)屬爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制，因此確權(quán)進(jìn)度優(yōu)于邵武、武平和仙游等地區(qū)。

2.有形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)途徑不同

不同試點(diǎn)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的差異，在建設(shè)有形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)時(shí)采取不同的路徑。首先，以沙縣為代表的土地信托模式最為典型。沙縣針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力大量外出的情況，創(chuàng)新“土地信托”這一流轉(zhuǎn)模式。由該縣國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司出資150萬元作為信托基金分別成立沙縣源豐農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司和沙縣金茂農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司。在運(yùn)行模式上已經(jīng)形成了村委會(huì)統(tǒng)一委托、信托公司統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一分配的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)模式，將原本分散的小塊農(nóng)地集中向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中流轉(zhuǎn)，取得顯著的成效。邵武市也效仿沙縣并結(jié)合自身實(shí)際情況采用這一模式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)體系建設(shè)。目前由財(cái)政注資1000萬元成立邵武市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托有限公司，該公司還兼有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心職能，并設(shè)立16個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道子公司，通過縣、鄉(xiāng)兩級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)整合、收集和發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，但從目前運(yùn)行效果看，與沙縣的信托模式仍存在一定落差。

其次，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)模式。如永春縣人民政府專門成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)指導(dǎo)小組，完成流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，平臺(tái)接入22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)，具有提供土地供需信息，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易等功能。武平縣的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易體系建設(shè)與永春較為相似，從運(yùn)行效果看二者大致相當(dāng)，均實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)赝恋氐谋憷鬓D(zhuǎn)。仙游縣設(shè)立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，交易范圍還包括農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、林地使用權(quán)等多種農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，該中心職責(zé)主要是行政審批、政策咨詢、信息發(fā)布等，其組織形式未能覆蓋鄉(xiāng)、村，實(shí)際運(yùn)行效果與邵武、武平還存在差距。

再次是漳浦模式。漳浦縣早在2010年就出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的意見》和《漳浦縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款暫行辦法》，建立了完整的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記體系，并依托當(dāng)?shù)鬲?dú)具特色的臺(tái)灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園集中開展土地流轉(zhuǎn)。盡管實(shí)踐證明漳浦模式也能顯著促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但該模式依托當(dāng)?shù)鬲?dú)具特色的臺(tái)灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，其可復(fù)制性遠(yuǎn)低于前兩種模式。

3.地方政府保障機(jī)制運(yùn)作差異顯著

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作開展以來，試點(diǎn)縣(市)地方政府對(duì)試點(diǎn)工作都給予了高度重視，10個(gè)試點(diǎn)縣(市)均成立了試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組。但各試點(diǎn)縣(市)試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組的運(yùn)作模式、運(yùn)作效率存在明顯差異。永春縣成立試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，以當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民銀行為軸心建立政府部門和金融機(jī)構(gòu)兩個(gè)維度的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，定期召開聯(lián)席會(huì)議，建立通暢的銀政溝通渠道，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決試點(diǎn)過程中遇到的問題。漳浦、武平、沙縣等試點(diǎn)縣也都成立縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的試點(diǎn)工作指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)小組，通過建立明確的協(xié)調(diào)機(jī)制來發(fā)現(xiàn)和解決試點(diǎn)工作中遇到的問題，并針對(duì)問題拿出解決方案。但部分試點(diǎn)工作推進(jìn)較慢地區(qū)雖然成立了工作指導(dǎo)小組，但并未在指導(dǎo)工作小組內(nèi)部建立溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，職能部門之間，職能部門與金融機(jī)構(gòu)之間沒有建立良好的溝通渠道，延遲了試點(diǎn)中遇到問題的反饋時(shí)間，職能部門也未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決這些問題，很大程度拖延了試點(diǎn)進(jìn)度。

4.試點(diǎn)業(yè)務(wù)開展模式多樣

準(zhǔn)則層中試點(diǎn)業(yè)務(wù)開展情況的權(quán)重為12.2%。從邏輯上看，試點(diǎn)業(yè)務(wù)開展情況是金融要素運(yùn)行的直接體現(xiàn)，也是對(duì)試點(diǎn)基礎(chǔ)工作成效的快速反映。盡管不同試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)基礎(chǔ)建設(shè)及試點(diǎn)保障機(jī)制建設(shè)方面存在差異，但金融機(jī)構(gòu)積極介入并創(chuàng)新多種擔(dān)保模式，具有高度可復(fù)制性。一是直接抵押貸款模式。目前漳浦、永春、屏南等地金融機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押，特別是永春縣，僅以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款占比達(dá)40.45%。此外，其他試點(diǎn)地區(qū)也積極探索了組合擔(dān)保、反擔(dān)保，互助擔(dān)保金等多種模式發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保功能，有效拓寬了農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的渠道。

五、結(jié)論與建議

運(yùn)用層次分析法對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行構(gòu)建，能夠更加科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地反映試點(diǎn)地區(qū)不同模式和路徑的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，使規(guī)劃決策更具有效性。當(dāng)然，在實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)，要根據(jù)不同省份的特征對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行篩選或擴(kuò)展，確定具體的評(píng)價(jià)方式和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。從本課題研究結(jié)果看，試點(diǎn)核心在于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)與機(jī)制保障制度設(shè)計(jì)，也是試點(diǎn)退出后承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款繼續(xù)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，基于此提出如下政策建議。

(一)加快明確“三權(quán)分置”的法律關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)

修改農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法的有關(guān)條款，明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、內(nèi)涵和法律關(guān)系。支持試點(diǎn)縣(市)探索將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分別登記發(fā)證，通過確權(quán)頒證穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，更好支持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。在短期法律一時(shí)無法修改的情況下，推動(dòng)試點(diǎn)縣(市)通過各種通俗易懂的形式加大對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革的宣傳，消除農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的顧慮。

(二)因地制宜推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)高效流轉(zhuǎn)是金融機(jī)構(gòu)最關(guān)心的環(huán)節(jié)。一是將培育農(nóng)村合格產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)主體放在更加重要位置，推動(dòng)試點(diǎn)縣(市)發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人。鼓勵(lì)試點(diǎn)縣(市)政府通過出資和引進(jìn)社會(huì)資本的方式，組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信托流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，與各村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，集中開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)、收儲(chǔ)和平整工作，活躍農(nóng)村土地市場(chǎng)；二是循序漸進(jìn)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的試點(diǎn)縣(市)組建單獨(dú)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或依托各地行政服務(wù)中心、公共資源交易中心，建立包括農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各類農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，提供流轉(zhuǎn)信息集中發(fā)布、撮合、交易鑒證、抵押融資等服務(wù)。

(三)加快建立市場(chǎng)化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

推進(jìn)銀行和保險(xiǎn)公司合作，按照加強(qiáng)管控、權(quán)責(zé)均衡的原則完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，推動(dòng)保險(xiǎn)公司發(fā)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)。創(chuàng)新區(qū)域投保模式，改變借款人“一對(duì)一”向保險(xiǎn)公司購(gòu)買保證保險(xiǎn)的方式，試行由商業(yè)銀行集中向保險(xiǎn)公司購(gòu)買貸款保證保險(xiǎn)。國(guó)家對(duì)商業(yè)銀行投保保證保險(xiǎn)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，以及保險(xiǎn)公司發(fā)展保證保險(xiǎn)的保費(fèi)收入繳交的營(yíng)業(yè)稅、所得稅減半征收，促進(jìn)建立市場(chǎng)化的試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，推動(dòng)試點(diǎn)深入開展。

(四)鼓勵(lì)多元化金融創(chuàng)新，最大限度釋放改革試點(diǎn)紅利

以有效服務(wù)“三農(nóng)”融資為基本原則，鼓勵(lì)各類有利于提高農(nóng)民融資額度或降低融資成本的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資模式創(chuàng)新。對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押物流轉(zhuǎn)條件較好的地區(qū)，鼓勵(lì)開辦農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押業(yè)務(wù)；對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全的地區(qū)，實(shí)事求是發(fā)展試點(diǎn)業(yè)務(wù)，發(fā)揮農(nóng)戶與產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)之間基于供銷合作的商業(yè)信用以及農(nóng)民基于地緣、血緣形成的群體信用，發(fā)展“公司+農(nóng)戶”、互助擔(dān)保基金擔(dān)保+農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保、農(nóng)戶聯(lián)保+農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保等以農(nóng)村“兩權(quán)”反擔(dān)?；蚪M合擔(dān)保的金融產(chǎn)品，最大限度激活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保價(jià)值，釋放改革紅利。

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