縣域旅游行政管理體制改革研究
——以浙江省為例

(浙江旅游職業(yè)學(xué)院人事處，杭州 311231)

2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，方案中將文化部、國家旅游局的職責(zé)整合，組建文化和旅游部，作為國務(wù)院組成部門。對地方機(jī)構(gòu)設(shè)置，提出要“賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能?！彪S著我國各地旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，原有的旅游行政管理體制難以適應(yīng)快速發(fā)展的旅游業(yè)需要。國內(nèi)學(xué)術(shù)界也不乏相關(guān)研究，但主要集中于對我國旅游行政管理體制改革的歷程、管理職能轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)完善等方面的研究，當(dāng)前以縣域為研究對象的旅游行政管理體制改革研究非常少。浙江省是旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，旅游綜合改革工作起步較早。自2010年啟動改革以來，到2015年浙江省共有13個改革試點(diǎn)縣(市)進(jìn)行了探索，無論是改革數(shù)量還是改革力度均走在全國前列。因此，本文以這13個改革試點(diǎn)縣(市)為研究對象，采用文獻(xiàn)研究法、案例分析法、調(diào)查法等方法，探討縣域旅游行政管理體制改革的試點(diǎn)情況，并提出對策建議，以期為國內(nèi)其他縣域的類似改革提供經(jīng)驗借鑒，這將具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、旅游行政管理體制改革的理論概述

(一)相關(guān)概念界定

行政體制可以定義為政府行政系統(tǒng)中各種制度安排的總和，是由此而形成的體系與機(jī)制。關(guān)于旅游行政管理體制的概念，筆者較為贊同張俐俐對其的定義[1]，即“旅游行政管理體制是國家根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對旅游業(yè)實(shí)施管理的組織結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)行制度的總稱，主要是由旅游行政管理機(jī)構(gòu)在國家行政系統(tǒng)中的法律地位，各級旅游行政組織的設(shè)置原則、權(quán)責(zé)范圍、工作程序、管理手段、管理原則，各級旅游行政組織的隸屬關(guān)系，與政府其他職能機(jī)構(gòu)的平行關(guān)系，相互責(zé)、權(quán)、利關(guān)系等構(gòu)成”。類似地，縣域旅游行政管理體制應(yīng)以縣級行政區(qū)劃為地理空間，以縣級旅游行政組織為調(diào)控主體，是縣域根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章對旅游業(yè)實(shí)施管理的組織結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)行制度的總稱。

(二)我國縣域旅游行政管理體制改革的理論概述

國內(nèi)學(xué)者在借鑒國外相關(guān)研究和旅游業(yè)管理實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)狀，對富有中國特色的旅游行政管理體制進(jìn)行了研究。

一是在旅游行政管理體制改革歷程方面，較為典型的是張俐俐[2]將1978—2003年我國旅游行政管理體制的改革歷程劃分為起步、發(fā)展、深化和創(chuàng)新四個階段，分析了各個階段的改革背景、內(nèi)容和成果，認(rèn)為制度安排、體制創(chuàng)新和政府主導(dǎo)是推動國家和地區(qū)旅游業(yè)健康、快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。二是在旅游行政管理體制的政府職能轉(zhuǎn)變方面，胡撫生[3]認(rèn)為地方旅游行政管理體制改革需要處理好表與核的關(guān)系，新形勢下地方旅游行政管理體制改革需要轉(zhuǎn)變以微觀監(jiān)管為主的改革思路，要加快以旅游宏觀調(diào)控體系建設(shè)為核心的職能轉(zhuǎn)變。三是在旅游行政管理體制的法律法規(guī)完善方面，唐曉云[4]對1949—2013年中央政府及相關(guān)部委發(fā)布的379個旅游政策文件進(jìn)行多維度統(tǒng)計分析，剖析了新中國成立以來我國旅游發(fā)展政策的深化歷程。研究表明我國過去60多年連續(xù)性的旅游政策設(shè)計較少，旅游業(yè)的發(fā)展得益于承載不同社會使命的階段性制度安排。四是在旅游行政管理體制的治理方面,劉慶余[5]提出“政府治理”和“社會治理”的觀點(diǎn)，為轉(zhuǎn)型期我國旅游行政管理體制改革提供了新視野。

綜上所述，對于我國旅游行政管理體制改革，不乏政界、學(xué)術(shù)界專家學(xué)者的研究，但以縣域為研究對象的旅游行政管理體制改革研究卻并不多見。因此，以浙江省13個改革試點(diǎn)縣(市)為研究對象，探討縣域旅游行政管理體制改革，將彌補(bǔ)旅游行政管理體制研究的缺陷，并為我國各地縣域旅游行政管理體制改革提供實(shí)踐參考。

二、浙江省縣域旅游行政管理體制改革的現(xiàn)狀分析

地方政府對所管轄區(qū)域進(jìn)行有效的管理是國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前我國地方政府實(shí)行省、市、縣三級政府設(shè)置，并對三級政府職責(zé)進(jìn)行了具體劃分。自浙江省率先進(jìn)行省管縣的改革探索以來，如今全國大部分省份都實(shí)行了省管縣模式。省管縣賦予了縣級政府必要的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，增強(qiáng)了其對縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)控的空間和能力[6]，因此以縣域為研究對象的旅游管理體制改革研究具有現(xiàn)實(shí)意義。本文選取浙江省13個改革試點(diǎn)縣為樣本，分析縣域旅游行政管理體制改革的現(xiàn)狀。

(一)概況

縣域旅游是旅游業(yè)改革發(fā)展的基礎(chǔ)和支撐。改革開放以來，浙江省以縣域旅游管理體制改革為突破口，先后經(jīng)歷了從沒有機(jī)構(gòu)到設(shè)立為部門，由單一旅游管理到縣域風(fēng)景旅游一體化管理的兩次重大體制改革?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國發(fā)〔2009〕41號文件)出臺后，浙江省按照國務(wù)院對旅游業(yè)發(fā)展的新定位新要求，于2010年啟動實(shí)施縣級旅游綜合改革和專項改革試點(diǎn)。本文選取了浙江省13個試點(diǎn)縣作為樣本，這些樣本中既有試點(diǎn)啟動時的旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，如桐鄉(xiāng)市(2013年旅游總收入全省排名5位)、安吉縣(2013年旅游總收入全省排名20位)等；也有當(dāng)時的旅游經(jīng)濟(jì)弱縣，如洞頭縣(2013年旅游總收入全省排名62位)，開化縣(2013年旅游總收入全省排名69位)等。各試點(diǎn)縣探索構(gòu)建縣域旅游行政管理體制改革，經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，普遍建立了“風(fēng)景與旅游一體、產(chǎn)品與市場結(jié)合、開發(fā)與保護(hù)統(tǒng)一”的縣域旅游行政管理體制。

(二)創(chuàng)新實(shí)踐

近幾年來，浙江省各縣(市)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜探索形成了各具特色的縣域旅游行政管理模式，推動縣域旅游行政管理體制改革向縱深發(fā)展。本文根據(jù)全省13個改革試點(diǎn)縣的情況，將其旅游管理體制歸納為旅游委員會、文體旅游融合管理、旅游功能區(qū)管理三種模式。其中，淳安縣、遂昌縣、桐廬縣、安吉縣、武義縣、洞頭縣、文成縣、仙居縣、桐鄉(xiāng)市采用旅游委員會管理模式，這也是浙江省實(shí)行縣域旅游行政管理體制改革的主要模式；開化縣、龍游縣、富陽縣采用文體旅游融合管理模式；天臺縣采用旅游功能區(qū)管理模式。

1.旅游委員會管理模式

各典型單位都以改革試點(diǎn)為契機(jī)，進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革三項工作。在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，主要有兩種類型，一是作為主管旅游的縣(市)政府綜合工作部門；二是作為縣(市)政府直屬的事業(yè)單位，參照公務(wù)員法管理。在領(lǐng)導(dǎo)配備上，各地因地制宜，采取由縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)或原旅游局長擔(dān)任旅委主任的方式加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，重新進(jìn)行了科室設(shè)置，各地普遍設(shè)立旅游發(fā)展公司，為國有獨(dú)資或控股企業(yè)，受旅游委員會管理。

建立旅游委員會管理體制，一定程度上實(shí)現(xiàn)了旅游部門從單一行業(yè)管理向促進(jìn)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。一是加強(qiáng)“綜合協(xié)調(diào)”職能。旅委負(fù)責(zé)全域旅游產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展，統(tǒng)籌制定全域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策，協(xié)調(diào)推進(jìn)旅游體制機(jī)制改革，統(tǒng)一管理風(fēng)景名勝區(qū)、鄉(xiāng)村旅游(農(nóng)家樂)等旅游資源和旅游業(yè)態(tài)，協(xié)調(diào)推進(jìn)旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。二是加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)促進(jìn)”職能。強(qiáng)化涉旅項目管理服務(wù)，組織旅游產(chǎn)業(yè)招商引資，指導(dǎo)重點(diǎn)旅游項目建設(shè)，推進(jìn)旅游項目管理一條龍服務(wù)。加強(qiáng)全域旅游宣傳推廣和市場開發(fā)，完善旅游信息公共服務(wù)體系，推進(jìn)旅游市場營銷一攬子運(yùn)作。三是加強(qiáng)“市場監(jiān)管”職能。圍繞貫徹執(zhí)行《旅游法》，在旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所的基礎(chǔ)上成立旅游綜合執(zhí)法大隊，通過旅游警察隊伍建設(shè)加強(qiáng)旅游安全綜合協(xié)調(diào)和應(yīng)急救援職能，加強(qiáng)旅游市場綜合執(zhí)法監(jiān)管，推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法一竿子到底。

2.文體旅游融合管理模式

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體。在浙江各縣(市)旅游資源中，很大部分就是歷史名人、文物古跡、特色建筑、民俗工藝、體育休閑等文化資源，推進(jìn)文體和旅游融合發(fā)展具有良好條件。為實(shí)現(xiàn)文化和旅游的深度融合發(fā)展，有條件的縣(市)探索了采取文化旅游融合管理的體制模式：如富陽市圍繞打造“運(yùn)動休閑之城”，因地制宜探索形成風(fēng)景旅游局和體育局合并的管理模式，成立運(yùn)動休閑委員會，下設(shè)“一辦三部兩管委會一公司”；開化縣圍繞建設(shè)“國家東部公園”戰(zhàn)略，從實(shí)際出發(fā)探索形成旅游局與文化廣電新聞出版局合并的管理模式，組建文化旅游局，內(nèi)設(shè)5個科室，成立文化旅游行政執(zhí)法大隊和鄉(xiāng)村旅游管理中心。

旅游局與文化管理機(jī)構(gòu)合并有利于文體和旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，但各試點(diǎn)縣仍處于探索階段，成效不一。如龍游縣較早采取旅游局與文化廣電新聞出版局合署辦公的管理模式，但是一直以來干部隊伍得不到保證，管理精力無法集中。為此，龍游縣重新調(diào)整管理模式，設(shè)立旅游局和文廣新局。開化縣將文化廣電新聞出版局與旅游局合并，組建為開化縣文化旅游局，同時成立文化旅游發(fā)展委員會作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由縣委書記任主任，各相關(guān)部門為成員單位，承擔(dān)全縣文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大政策、項目發(fā)展決策工作，協(xié)調(diào)推進(jìn)文化旅游融合發(fā)展，取得了很好的成效。

3.旅游功能區(qū)管理模式

旅游功能區(qū)是旅游產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要載體。目前，旅游功能區(qū)主要有風(fēng)景名勝區(qū)、旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)以及旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)等多種類型。國內(nèi)有些地區(qū)直接以行政區(qū)劃的形式界定旅游功能區(qū)，如湖北的神農(nóng)架林區(qū)、武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)和湖南張家界的武陵源區(qū)。在浙江縣級旅游改革試點(diǎn)過程中，也有些縣(市)從實(shí)際出發(fā)，實(shí)行旅游功能區(qū)管理模式：如天臺縣，成立中共天臺山風(fēng)景名勝區(qū)委員會和天臺山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會，作為縣委、縣政府派出機(jī)構(gòu)，下轄6個單位。

旅游功能區(qū)管理模式整合旅游功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理、縣域旅游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展和某些區(qū)域行政管理職能，取得了積極成效。在旅游資源集中的地區(qū)，依托旅游功能區(qū)實(shí)施實(shí)施縣域旅游管理，整合各類旅游要素，集中發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，有助于實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、生態(tài)富民。

三、浙江省縣域旅游行政管理體制改革的積極成效

旅游行政管理部門作為一個獨(dú)立的政府部門，其調(diào)控行業(yè)發(fā)展的空間非常有限。浙江省以旅游委員會為主要模式的縣域旅游管理體制改革，一定程度上實(shí)現(xiàn)了旅游部門從單一行業(yè)管理往促進(jìn)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，已取得顯著成效。

(一)整合縣域旅游資源，推動旅游快速發(fā)展

縣域旅游管理體制改革，最直接的是解決多頭管理、單兵作戰(zhàn)的弊病，實(shí)行旅游與風(fēng)景、旅游與文化等旅游資源一體化管理，促進(jìn)縣域旅游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展。鑒于數(shù)據(jù)的可獲取性和完整性，且考慮到改革進(jìn)度不一致和改革成效的時滯性，2015年各試點(diǎn)地區(qū)基本完成改革，因此本研究主要從13個樣本縣(市)獲得2015—2017年數(shù)據(jù)。13個縣(市)通過多年改革，整合縣域旅游資源，推進(jìn)旅游景區(qū)(景點(diǎn))統(tǒng)一經(jīng)營體制改革管理，旅游經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速增長。2015—2017年，調(diào)研縣(市)旅游總收入與平均增速如圖1所示，旅游總收入年均增長25.1%，比全省旅游業(yè)平均增速快10個百分點(diǎn)。調(diào)研縣(市)旅游總?cè)舜?萬人次)年均增長13.6%，比全省旅游業(yè)平均增速快4個百分點(diǎn)，如圖2所示。旅游業(yè)已成為這些地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)。

圖1 2015—2017年調(diào)研縣(市)旅游總收入與平均增速

圖2 2015—2017年調(diào)研縣(市)旅游總?cè)舜闻c平均增速

(二)促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)融合，培育旅游新興業(yè)態(tài)

縣域旅游管理體制改革，推動旅游部門從單一行業(yè)管理向促進(jìn)旅游大產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變，為旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了制度保障。各縣(市)大力推進(jìn)旅游與一二三產(chǎn)業(yè)的融合，加快培育農(nóng)業(yè)旅游、工業(yè)旅游、商貿(mào)旅游、體育旅游、文化旅游等新興業(yè)態(tài)。如桐鄉(xiāng)市旅委專門成立產(chǎn)業(yè)融合部，全力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合工作，探索形成“一業(yè)驅(qū)動四化”的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，推動縣域經(jīng)濟(jì)華麗變身，成為打造“縣域經(jīng)濟(jì)升級版”的重要引擎；富陽市成立了市運(yùn)動休閑辦公室，做出了打造“運(yùn)動休閑之城”的戰(zhàn)略，推動旅游與體育、工業(yè)、商貿(mào)、演藝等產(chǎn)業(yè)的融合，通過開發(fā)體育旅游項目、建設(shè)社會資源國際訪問點(diǎn)、參加運(yùn)動休閑體驗點(diǎn)評比、舉辦特色品牌賽事等途徑，進(jìn)一步提高了富陽體育旅游產(chǎn)業(yè)的知名度和市場影響力。

(三)擴(kuò)大旅游項目投資，推動旅游景區(qū)全域化

通過縣域旅游管理體制改革，加強(qiáng)旅游規(guī)劃和項目管理，推動旅游項目管理一條龍服務(wù)，有助于遵循旅游規(guī)律打造精品景區(qū)。各縣(市)旅游部門轉(zhuǎn)變了過去單純抓行業(yè)管理的思路，牢牢樹立了“抓旅游就要抓項目”的理念，通過抓高品質(zhì)項目打造精品旅游景區(qū)。比如，淳安縣成功引進(jìn)千島湖國際商務(wù)度假中心綜合體等6個旅游綜合體項目，建成開元度假村等7家五星級標(biāo)準(zhǔn)酒店，與此同時，以景區(qū)(景點(diǎn))的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊建設(shè)，力求“建好一個項目、造就一個景點(diǎn)、形成一片風(fēng)景”，最終建成獨(dú)具特色的縣域大景區(qū)。桐鄉(xiāng)加快推進(jìn)總投資100億元的雅達(dá)國際健康產(chǎn)業(yè)園一期和總投資170億元的平安養(yǎng)生養(yǎng)老綜合服務(wù)社區(qū)建設(shè)等，通過加強(qiáng)旅游項目投資建設(shè)，推進(jìn)旅游景區(qū)全域化發(fā)展，旅游經(jīng)濟(jì)對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用更加凸顯。

(四)加強(qiáng)旅游市場開發(fā)，打響旅游特色品牌

通過旅游管理體制改革，增強(qiáng)旅游市場開發(fā)力量，推動旅游營銷一攬子運(yùn)作，有利于打響縣域旅游的整體品牌形象。淳安、洞頭、安吉、桐廬等縣(市)專門建立旅游推廣中心，武義成立政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的旅游聯(lián)合營銷中心，天臺依托天臺山旅游集團(tuán)公司整合旅游營銷資源，形成縣域旅游一體化營銷新格局。各縣(市)做精節(jié)慶營銷，做強(qiáng)事件營銷，做細(xì)網(wǎng)媒營銷，做實(shí)實(shí)地營銷，做優(yōu)產(chǎn)品營銷，加快開拓境內(nèi)外旅游市場。全省形成一大批縣域旅游特色品牌形象，如淳安千島湖“湖泊休閑”、洞頭“海島休閑”、安吉“美麗鄉(xiāng)村”“竹海風(fēng)情”、武義“溫泉養(yǎng)生”、仙居“神山秀水”、遂昌“鄉(xiāng)村休閑”及桐廬“中國畫城、瀟灑桐廬”、天臺山“佛宗道源”等特色品牌形象的知名度和美譽(yù)度逐步提升。

(五)提升旅游行業(yè)管理，優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境

縣域旅游管理體制改革后，旅游行業(yè)管理職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)。旅游管理部門既要加強(qiáng)對旅游經(jīng)營者、參與者行為的監(jiān)管與引導(dǎo)，也要加快完善旅游公共服務(wù)體系，提高游客滿意度。各縣(市)積極推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)筑縣域綠道網(wǎng)，發(fā)展“智慧旅游”，增強(qiáng)全域宜游功能。如遂昌縣實(shí)施旅游產(chǎn)品打造、服務(wù)質(zhì)量提升、綜合環(huán)境優(yōu)化、旅游標(biāo)準(zhǔn)化示范、旅游人才培訓(xùn)、導(dǎo)游形象提升、服務(wù)品牌塑造、旅游信息化等服務(wù)創(chuàng)優(yōu)八大工程，著力創(chuàng)建“中國最佳旅游服務(wù)縣”；安吉縣啟動旅游公共免費(fèi)WIFI試點(diǎn)建設(shè)；武義縣啟用集政務(wù)、商務(wù)、體驗、APP、客戶端、微信于一體的智慧旅游平臺，加快步入信息化旅游時代。在完善旅游公共服務(wù)的同時，各地調(diào)配力量成立旅游執(zhí)法大隊，強(qiáng)化旅游綜合執(zhí)法，加強(qiáng)旅游安全保障，規(guī)范旅游市場秩序。通過一手抓市場監(jiān)管，一手抓公共服務(wù)，確保旅游市場持續(xù)健康發(fā)展。

(六)創(chuàng)新旅游經(jīng)濟(jì)政策，釋放旅游發(fā)展?jié)摿?/h3>

擬定縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，推進(jìn)旅游行業(yè)體制改革，是旅游委員會等旅游管理部門的重要職責(zé)。各縣(市)把旅游業(yè)作為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)放到更加突出的位置，積極創(chuàng)新完善旅游發(fā)展政策。桐鄉(xiāng)提出建設(shè)“中國旅游第一大縣”，2013—2017年市財政每年安排6000萬元旅游業(yè)發(fā)展專項資金并逐年有所遞增，對新開發(fā)景區(qū)由門票收入形成的營業(yè)稅地方留成部分實(shí)行前兩年全額獎勵、后三年按50%獎勵等政策措施。桐廬出臺全域旅游發(fā)展政策，縣財政每年安排專項資金2億元用于美麗鄉(xiāng)村及全域旅游建設(shè)。遂昌制定出臺多項扶持政策，提出每年度安排旅游項目用地計劃指標(biāo)不少于全縣年度用地計劃指標(biāo)的30%，高星級酒店按比例配套商業(yè)房產(chǎn)等，并鼓勵機(jī)關(guān)事業(yè)在職人員兼職從事導(dǎo)游工作等。洞頭開展海島“直通車”試點(diǎn)，加快推進(jìn)旅游重大項目審批和建設(shè)。在各項旅游發(fā)展政策的引導(dǎo)和支持下，縣域旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿M(jìn)一步釋放，市場活力進(jìn)一步增強(qiáng)。

四、深化縣域旅游行政管理體制改革的對策建議

浙江省13個改革試點(diǎn)縣(市)的旅游行政管理體制，可以概括為旅游委員會、文體旅游融合管理、旅游功能區(qū)管理等三種模式?？v觀這三種管理模式，旅游委員會管理模式總體比較成熟，適用范圍廣，易復(fù)制推廣，對推動全域旅游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展具有積極作用。旅游功能區(qū)管理模式類似于開發(fā)區(qū)管理模式，適用于旅游資源集中、擁有重要旅游功能區(qū)的縣(市)。文體旅游融合管理模式適用于文體旅游資源豐富的縣(市)。對縣域旅游管理體制改革，浙江省不搞一刀切，鼓勵各地從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地探索和創(chuàng)新，提供了很好的研究范例。就如何進(jìn)一步深化改革，筆者建議如下：

(一)增強(qiáng)協(xié)調(diào)決策職能

旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性、關(guān)聯(lián)性、依托性強(qiáng)，要建立一個涉及旅游發(fā)展所有領(lǐng)域的單獨(dú)政府管理機(jī)構(gòu)從理論到實(shí)踐都不現(xiàn)實(shí)，因此縣域旅游行政管理體制改革的方向不是“擴(kuò)權(quán)”和“升格”，而是要建立健全旅游協(xié)調(diào)機(jī)制[7]，實(shí)現(xiàn)涉旅部門間相互協(xié)調(diào)配合。近年來，促進(jìn)假日旅游、紅色旅游發(fā)展機(jī)制的建立和運(yùn)行發(fā)揮了很好的協(xié)調(diào)作用，要進(jìn)一步上升為促進(jìn)旅游業(yè)全面發(fā)展的協(xié)調(diào)決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地、財政、資源、假日、金融、人才、技術(shù)等政策配套措施進(jìn)一步成熟。浙江以旅游委員會為主要模式的縣域旅游管理體制改革進(jìn)行了有益探索，可以進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

(二)創(chuàng)新管理方式方法

要創(chuàng)新縣域旅游規(guī)劃管理，促進(jìn)縣域旅游規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃及主體功能區(qū)規(guī)劃等的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。創(chuàng)新旅游景區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，探索實(shí)施旅游景區(qū)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)分離，合理確定和調(diào)控景區(qū)承載量，對景區(qū)游客進(jìn)行最大承載量控制。優(yōu)化有利于旅游度假區(qū)發(fā)展的制度環(huán)境，參照經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制，提升旅游度假區(qū)管委會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。進(jìn)一步理順旅游管理部門、旅游度假區(qū)管委會、旅游發(fā)展公司等的關(guān)系，形成縣域旅游行業(yè)管理、開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營管理的合力。

(三)規(guī)范旅游市場監(jiān)管職能

針對旅游市場全方位監(jiān)管能力不足的問題，支持縣(市)調(diào)配執(zhí)法力量組建旅游執(zhí)法大隊，采取委托執(zhí)法等有效方式，形成旅游安全管理、監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管執(zhí)法能力相統(tǒng)一的體制機(jī)制。鼓勵應(yīng)用信息化手段，提高旅游行業(yè)管理和應(yīng)急處理能力。發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會作用，加強(qiáng)旅游市場誠信建設(shè)，營造誠信的消費(fèi)環(huán)境[8]。

(四)提供旅游公共產(chǎn)品和服務(wù)

正確處理政府與市場的關(guān)系，厘清政府和市場邊界，對于個體旅游企業(yè)無力承擔(dān)的社會性項目和工程、短期內(nèi)無利可圖而私營企業(yè)不愿涉及的公益性投資領(lǐng)域，需要政府提供旅游公共產(chǎn)品或勞務(wù)服務(wù)。如加強(qiáng)安全保障、信息咨詢、便民服務(wù)、交通便捷等旅游公共服務(wù)體系建設(shè)；制定符合本區(qū)域旅游發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、人才開發(fā)、服務(wù)質(zhì)量控制等公共政策。此外，政府還要重視旅游業(yè)和城市功能的融合，從旅游業(yè)發(fā)展的角度統(tǒng)籌考慮城市公共服務(wù)體系建設(shè)，使城市公共職能更好地服務(wù)旅游業(yè)發(fā)展[9]。

(五)發(fā)揮旅游市場營銷作用

以一個縣域為范圍的目的地旅游形象具有公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特征，在很大的程度上具有外溢效應(yīng)。作為市場競爭的主體，單個企業(yè)往往只關(guān)注自身的形象和利益，難以公益性地打造整個區(qū)域的旅游形象，也無力完成區(qū)域內(nèi)外的協(xié)調(diào)和控制。因此，政府要重構(gòu)旅游營銷體制機(jī)制，實(shí)施整合營銷戰(zhàn)略[10]，發(fā)揮企業(yè)市場主體作用，建立符合市場需求導(dǎo)向的產(chǎn)品供給和營銷機(jī)制；加強(qiáng)縣域旅游資源整合分類，開發(fā)和營銷具有特色的旅游產(chǎn)品；優(yōu)化旅游線路和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，謀劃整體營銷；加強(qiáng)旅游區(qū)域、國境外旅游營銷與合作；整合傳統(tǒng)媒體與新媒體資源，構(gòu)建旅游營銷大格局。

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