財政收入—支出績效評價：技術(shù)體系與實現(xiàn)路徑

●盧揚帆

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越這一轉(zhuǎn)變的迫切要求和重要戰(zhàn)略目標(biāo)。財政作為國家治理的基礎(chǔ)與支柱，顯然，財政治理質(zhì)量關(guān)系到國家整體治理的質(zhì)量改善，是堅持質(zhì)量發(fā)展、打造質(zhì)量強國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從現(xiàn)實來看，我們長期對于財政治理質(zhì)量的監(jiān)管卻基本停留在財政支出方面。而事實上：一是我國財政收入占GDP比重已持續(xù)增至逾20%水平，但收不抵支更加明顯，同時收支結(jié)構(gòu)不合理，非稅收入過高，民生支出偏弱，試圖再以擴張規(guī)模來化解收支矛盾已無法為繼；二是許多地方財政支出不足的根源為財政收入質(zhì)量不佳，比如短期為提高經(jīng)濟增速大幅舉債，亦會造成財政收入長遠受限。也即是說，單純監(jiān)管財政支出質(zhì)量并不能消除我國財政總量與結(jié)構(gòu)失衡的深層矛盾；只有將監(jiān)管視域進一步向財政收入延伸，逐步建立完整的財政收入-支出質(zhì)量聯(lián)動監(jiān)管體系，才能提供衡量財政收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，推進財政治理科學(xué)化與民主化改革。在此背景下，財政收入（支出）質(zhì)量究竟該如何監(jiān)管，從哪些維度、用什么標(biāo)準(zhǔn)去衡量，以及如何將結(jié)果付諸應(yīng)用等，成為急需在技術(shù)和制度層面創(chuàng)新解決的問題。本文以績效評價作為特定的價值和技術(shù)工具，試圖對這些問題進行初步回答。

一、財政收入-支出質(zhì)量監(jiān)管與績效評價的理論定位

（一）財政收入-支出質(zhì)量監(jiān)管是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然取向

建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是深刻把握中國發(fā)展現(xiàn)實與社會主要矛盾變化的戰(zhàn)略定向。從其內(nèi)涵看，聚焦于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換增長動力三大任務(wù)“攻關(guān)”，并力求實現(xiàn)更有效益的經(jīng)濟水平和經(jīng)濟增速、更高質(zhì)量的經(jīng)濟增長方式、更平衡的區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展格局、更完善的市場經(jīng)濟體制、更全面的對外開放以及更完善的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、空間布局結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)程度（陳希琳等，2017）?？v觀六者，經(jīng)濟增速和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型有賴于各級政府目標(biāo)設(shè)定與考核的有效調(diào)節(jié)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化有賴于政府扶持或約束機制的科學(xué)引導(dǎo)，區(qū)域均衡與對外開放加深則有賴于政府惠補措施的精準(zhǔn)發(fā)力。這些毫無疑問都有財政收入-支出政策的作用。中國不同于西方，政府在國家發(fā)展和市場運作中始終發(fā)揮重要的調(diào)控功能。財政政策和金融政策作為“看得見的手”，相比之下，財政政策的使用頻率和結(jié)果效力又顯而易見。那么，財政收入（如稅費征管）與支出（如投資補貼）政策的質(zhì)量即在相當(dāng)程度決定了政府經(jīng)濟調(diào)控成效。近年筆者參與多項政府扶持產(chǎn)業(yè)政策的績效評價經(jīng)驗表明：政府扶持的領(lǐng)域重點、對象條件、監(jiān)管導(dǎo)向乃至考核方式等顯著影響其扶持效果；比如對扶持資金管得過嚴(yán)、不承擔(dān)風(fēng)險將導(dǎo)致企業(yè)普遍關(guān)注短期利潤和產(chǎn)能擴張，進而忽視產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研發(fā)及核心技術(shù)突破。由此，加強財政收入-支出與其相關(guān)政策質(zhì)量監(jiān)管，是關(guān)系到宏觀經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵內(nèi)容，亦是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然選擇。

（二）績效評價構(gòu)成財政收入-支出質(zhì)量監(jiān)管的創(chuàng)新機制和科學(xué)手段

政府績效評價是誕生于西方的、從民主角度對公共部門施政成效進行測量分析的技術(shù)，進入我國已有十余年的歷史。引入財政領(lǐng)域，作為財政收入-支出質(zhì)量監(jiān)管的科學(xué)手段，其有如下特點：一是以民主為導(dǎo)向、滿足社會公共需要為目標(biāo)，提供了從體制外（多元）評價財政收支質(zhì)量及其治理有效性的普適規(guī)則；二是以指標(biāo)為載體、量化評分為表現(xiàn)，提供了衡量財政收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)科學(xué)性的精確標(biāo)準(zhǔn)；三是以完整的評價組織機制為保障，通過明確相關(guān)主體權(quán)責(zé)，強化決策糾錯功能（鄭方輝等，2017）。當(dāng)然，我國財政收入-支出質(zhì)量監(jiān)管仍依賴于系列相關(guān)機制，包括稅務(wù)稽查（針對收入）、會計核算（針對支出）、財政專項檢查、審計、監(jiān)察以及其他信息化渠道。這些方式與財政績效評價存在區(qū)別：一是假設(shè)財政收支管理的既有目標(biāo)和規(guī)則是正確的，服務(wù)于下級對上級執(zhí)行力提升；二是基本局限在定性（合規(guī)性）判斷，不能形成可追溯的結(jié)構(gòu)性（量化）評分；三是監(jiān)管（參與）主體常為特定部門，民主性和外部性不足，不利于結(jié)果客觀公正（李波、費睿，2017）。導(dǎo)入績效評價作為財政收入-支出質(zhì)量監(jiān)管的創(chuàng)新機制，可以進一步從整體上進行財政收支政策與執(zhí)行的反思糾錯，或成為推動解決我國財政管理體制深層矛盾的重要抓手。

（三）財政收入-支出績效評價是財政全面實施績效管理的內(nèi)在要求

黨的十九大還提出：“要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！必斦A(yù)算）領(lǐng)域全面實施績效管理區(qū)別于既有財政績效評價，其關(guān)鍵在“全面”二字，不僅要求將財政資金“全口徑”納入績效管理，更需涵蓋財政（預(yù)算）的“全過程”。而所謂“全過程”：從大的方面講首先包括收入和支出兩個環(huán)節(jié)，即對新《預(yù)算法》規(guī)定的“四本預(yù)算”都應(yīng)在收入和支出兩條線上落實績效標(biāo)準(zhǔn)；從小的方面講，績效原則應(yīng)貫徹到收支預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算和問責(zé)等各個階段（盧揚帆、尚虎平，2018）。過去十幾年我國的財政績效評價實踐基本停留在財政支出層面，這顯然不符合全面績效管理的內(nèi)在取向。更加關(guān)注財政收入績效管理，逐步建立以總量均衡、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、征管有度、社會滿意等為標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋財政收入政策設(shè)計、實施和監(jiān)督全過程的科學(xué)評價體系，不僅是落實全面實施績效管理要求，亦是增強監(jiān)管效能、提升財政收入質(zhì)量的扎實舉措。當(dāng)然，對嚴(yán)格意義上的財政全面實施績效管理而言，除了針對收入、支出環(huán)節(jié)分別建立績效規(guī)則以外，還應(yīng)注重二者聯(lián)動的績效管理，即形成一種公共財政量入為出、收支互用、長期保障的科學(xué)體制。這顯然是另一個更為復(fù)雜的任務(wù)。

二、財政收入-支出績效評價的基本內(nèi)涵與目標(biāo)導(dǎo)向

對于財政收入-支出績效評價的內(nèi)涵，學(xué)界尚無公論。一般認為，財政績效評價是政府績效評價一種類型或重要組成部分，包含收入和支出績效評價，重點關(guān)注財政收支決策的科學(xué)性與民主性，追求公共財政公信力提升，并兼具價值和工具雙重理性。從概念上講，財政收入-支出績效評價是指基于結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向，運用科學(xué)方法、規(guī)范流程、相對統(tǒng)一的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對財政收入-支出的投入、過程、產(chǎn)出與效果等進行綜合性測量與分析的活動。評價遵循“衡量水平、識別問題、方便操作、驅(qū)動進步”的原則，即基于財政收支預(yù)定績效目標(biāo)，依據(jù)既定指標(biāo)體系，采用規(guī)范的組織流程，對收入-支出決策、執(zhí)行和監(jiān)督活動的經(jīng)濟性、效率性、有效性和公平性進行評析，評估整體績效水平，發(fā)現(xiàn)存在問題，以及提出績效改善與制度優(yōu)化的對策建議。

財政支出績效評價在我國經(jīng)過多年的探索，已形成相對完整的組織和技術(shù)體系，并積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。但財政收入績效評價是新的范疇，旨在從技術(shù)上科學(xué)（定量）評估財政收入規(guī)模及結(jié)構(gòu)的合理性，進而為我國財稅體制（稅費負擔(dān)及結(jié)構(gòu)）改革、央地財政關(guān)系理順以及現(xiàn)代財政制度構(gòu)建提供依據(jù)。之所以提出財政收入-支出績效評價作為財政質(zhì)量監(jiān)管的新型手段，其在價值和技術(shù)層面主要服務(wù)于以下目標(biāo)。

第一，推動實現(xiàn)我國各級財政收入-支出總量長期均衡與結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。一方面，公共財政收入、支出總體規(guī)模應(yīng)與國民經(jīng)濟發(fā)展保持怎樣的協(xié)調(diào)關(guān)系，簡單如各級財政收支分別應(yīng)占經(jīng)濟總量的多大比重，中央和地方財政各占財政總盤子的多大比重，依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來確定；財政收支水平之間應(yīng)如何關(guān)聯(lián)互動，以使財政（收入）資源能更好地滿足人民日益增長的美好生活（社會公共服務(wù)）需要或?qū)崿F(xiàn)對經(jīng)濟、市場和產(chǎn)業(yè)的有效調(diào)節(jié)，這種聯(lián)動形態(tài)又該怎樣與地區(qū)發(fā)展階段、行政層級乃至文化差異等復(fù)雜因素相適應(yīng)等等。這些顯然不是單純評價財政支出績效所能解決的問題，也不應(yīng)該是僅從財政支出績效一端去考量的問題。另一方面，立足財政收支的結(jié)構(gòu)層面，稅收與非稅收入占比、中央稅（費）與地方稅（費）占比該是多少，隨著實踐變化該如何調(diào)整；在財政總量有限的前提下，政府給經(jīng)濟、社會、環(huán)保、民生（教育、醫(yī)療、科技等公共服務(wù)）各領(lǐng)域支出該如何調(diào)配，怎樣取舍。這是采用理想和量化的思維，對我國各級財政收支規(guī)模及結(jié)構(gòu)進行質(zhì)量監(jiān)管的系統(tǒng)要求，也是實行財政收入-支出績效管理必須明確的底層內(nèi)容。

第二，促進財政收支決策與執(zhí)行監(jiān)督民主化，提升公共財政公信力及治理合法性。與前一目標(biāo)相聯(lián)系，各級各地政府對這些問題必已在多年的實踐中形成了固定的目標(biāo)模式或決策系統(tǒng)。但這些目標(biāo)及決策本身是否科學(xué)合理，是否與時俱進，需要一種外部化立場乃至多元博弈的程序來加以判斷。舉例而言，“財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例達到4%”是一個經(jīng)中央和國家文件確認、具備一定法律效力的支出目標(biāo)，并已嚴(yán)格落實到各地各級政府相關(guān)工作中。然而4%究竟從何而來，實為西方發(fā)達國家在上世紀(jì)90年代的標(biāo)準(zhǔn)。它對于20余年后的我國來講是否仍然適合，顯然需要更加理性和客觀的分析。諸如此類，通過績效評價引入多元主體參與的民意表達渠道，旨在為財政收支的目標(biāo)設(shè)置及決策實施提供一種體制外監(jiān)督機制，促使其不斷回應(yīng)社會和時代的需要，從而增強公共財政公信力，夯實國家治理合法性基礎(chǔ)。

第三，理順央地財政關(guān)系，完善現(xiàn)代財稅體制，更好地服務(wù)于現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)。從科學(xué)導(dǎo)向民主，把兩者結(jié)合起來即涉及制度的問題。財政收入、支出各端以及兩者聯(lián)動的目標(biāo)和決策機理，背后實為我國央地財政關(guān)系與財稅體制的深層內(nèi)容。比如中央與地方財政收入各設(shè)多少稅費品種、其共享或分成比例為多少、稅費征管機構(gòu)怎樣設(shè)置和運轉(zhuǎn)等，這些隨著時間和形勢又會發(fā)生明顯變化。我國國稅與地稅系統(tǒng)的分離曾是為了解決中央財政收入占比較低的問題，通過分設(shè)央地（共享）稅種及均衡人員配置強化對中央財政收入的保障；但近年稅制改革導(dǎo)致地方稅種和業(yè)務(wù)量萎縮，而國稅征管壓力日增。此番機構(gòu)改革將省級和以下的國稅地稅系統(tǒng)合并，則能更好地在央地稅收分成、稅費比例協(xié)調(diào)和征管體系統(tǒng)一等方面發(fā)揮均衡作用 （范子英，2018）。從邏輯上講，它也是財政收入-支出績效評價在結(jié)構(gòu)層面應(yīng)當(dāng)關(guān)注和力圖調(diào)控的方面。通過全國稅費征管體系的統(tǒng)一規(guī)范，公共財政將得以聚攏更有效的資源，更好地服務(wù)于宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化與區(qū)域發(fā)展均衡等體現(xiàn)“質(zhì)量”的工作，發(fā)揮現(xiàn)代財稅體制對現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)的保障功能。

三、財政收入-支出績效評價的主要內(nèi)容和技術(shù)體系

基于系統(tǒng)論的視角，財政收入-支出績效評價體系應(yīng)由理論體系、技術(shù)體系、組織體系、內(nèi)容體系等多個部分構(gòu)成，是一個多維復(fù)雜的系統(tǒng)。其中技術(shù)體系決定評價的科學(xué)性與結(jié)果客觀公正，組織體系決定評價的可行性與實施效能，兩者是最為關(guān)鍵的部分 （合稱評價機制）。而相比之下，技術(shù)體系又包含評價內(nèi)容、評價指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)、評分方式等實質(zhì)性內(nèi)容。換言之，只有在現(xiàn)行財政支出績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，新建或增加針對財政收入以及收支聯(lián)動績效管理的評價內(nèi)容（輔以保障這些內(nèi)容得以被評價的組織系統(tǒng)），才可算是形成了一套完整的財政收入-支出績效評價機制。

（一）財政支出績效評價技術(shù)體系

國內(nèi)財政支出績效評價技術(shù)體系已相對成熟，其基本邏輯為：從財政支出管理的共性過程和關(guān)聯(lián)主體出發(fā)，通過劃分不同主體在不同環(huán)節(jié)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，形成分類別的評價內(nèi)容，進而轉(zhuǎn)化為規(guī)范的評價指標(biāo)。理論上，財政支出若視為一項公共政策，其應(yīng)至少包含決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，背后為相關(guān)責(zé)任者，大致相對于上層、中層和基層政府（部門）。從實際運作來看，《預(yù)算法》規(guī)定幾乎所有的財政資金（在人大批準(zhǔn)后）都由財政部門撥付和監(jiān)管，并由特定主管部門落實使用和對結(jié)果負責(zé)。這樣，資金主管部門（如以地方財政為例即為省級）扮演著財政支出計劃編制者、規(guī)則制定者、過程監(jiān)控者和目標(biāo)完成者等角色，需對支出決策、目標(biāo)設(shè)置以及管理辦法制定的科學(xué)性、公平性與可行性負責(zé)，產(chǎn)生所謂“管理績效”。財政部門作為“監(jiān)督者”，需對各類資金落實支付和監(jiān)管的有效性負責(zé)，形成“監(jiān)督績效”。而大部分的財政支出最終都落到具體用款單位 （基層部門）頭上，由其負責(zé)按計劃執(zhí)行和完成預(yù)定目標(biāo)，則需對項目論證與申報、資金使用與接受監(jiān)督的合規(guī)性以及目標(biāo)完成等內(nèi)容負責(zé)，構(gòu)成“執(zhí)行績效”。把這些責(zé)任進一步明確細化，轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w用于評價的績效指標(biāo)，即形成一個覆蓋管理績效（宏觀）、監(jiān)督績效（中觀）、執(zhí)行績效（微觀）三個層次的相對完整的財政支出績效評價指標(biāo)體系。相比之下，管理績效和監(jiān)督績效指向財政支出（決策）整體，宜采用不同的評價方式，如更依賴于專家學(xué)者的專業(yè)判斷。在此基礎(chǔ)上，通過專家咨詢調(diào)查的方法對整個體系構(gòu)成合理性以及各評價維度（指標(biāo)）相對重要性進行論證，得到宏觀、中觀、微觀分別應(yīng)占30%、10%和60%的權(quán)重配比以及各項具體指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。應(yīng)該說，這套評價技術(shù)體系已相對成熟，代表國內(nèi)財政支出績效評價的前沿，目前已應(yīng)用于廣東等若干省份近5個年度超過1000億元省級財政資金的評價實踐，獲得良好成效。

圖1 財政收入-支出績效評價技術(shù)體系架構(gòu)

（二）財政收入績效評價內(nèi)容體系

類似地，財政收入亦可視為一項公共政策，從決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個層次及其關(guān)聯(lián)主體責(zé)任的角度進行績效評價。那么，技術(shù)體系對于復(fù)雜財政支出項目類型（如一般支出和專項支出、基建/采購/補貼等用途）的涵蓋性，就變成需要解決財政收入的不同渠道來源（即稅利債費等征管形式）差異的平衡。應(yīng)該說，財政收入績效評價的功能如前所述：一是要形成透視稅費負擔(dān)及其結(jié)構(gòu)合理性的客觀標(biāo)準(zhǔn)，二是為衡量財政收入來源即征管有效性提供量化依據(jù)，三是遏制地方政府濫征稅費或選擇執(zhí)法的行為。為此，在宏觀層面，評價應(yīng)指向財政收入決策的論證過程及其民主程序，指向收入規(guī)模及結(jié)構(gòu)性目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性，指向稅費征管制度的可行性以及征管行為的公共屬性，并且衡量財政收入總體目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及可持續(xù)性水平，即可稱為財政收入的“管理績效”，服務(wù)于公共財政的公信力和治理合法性目的。在中觀層面，評價主要指向?qū)ω斦杖胝鞴艿倪^程監(jiān)控，對監(jiān)管的有效性負責(zé)，服務(wù)于稅費征管的執(zhí)行力目的，稱為“監(jiān)督績效”。在微觀層面，評價指向稅費征管活動是否按既定目標(biāo)和規(guī)則落實執(zhí)行（出現(xiàn)特殊事項報批），服務(wù)于財政收入管理的合規(guī)性目的和績效目標(biāo)完成，稱為“執(zhí)行績效”。

不難看出，這三個層面與財政支出績效評價內(nèi)容基本對應(yīng)，其中前兩個層面旨在提供一種價值判斷的客觀標(biāo)準(zhǔn)，后一層面旨在保證事實完成的精準(zhǔn)有效。這樣，借鑒財政支出績效評價技術(shù)架構(gòu)，充分考慮可操作性，即可構(gòu)建由管理績效、監(jiān)督績效和執(zhí)行績效三個維度（評價方式）組成的財政收入績效評價指標(biāo)體系，三者分別包含具體評價指標(biāo)。尤其在深入微觀事實的執(zhí)行績效評價層面，亦由前期準(zhǔn)備、實施過程、目標(biāo)實現(xiàn)、社會滿意4項一級指標(biāo)和9項二級指標(biāo)、16項三級指標(biāo)構(gòu)成。實際上，它與財政支出績效評價保持了一級、二級指標(biāo)和大部分三級指標(biāo)內(nèi)容一致，只是指標(biāo)的具體解釋及評分標(biāo)準(zhǔn)存在差異。特別地，對于“目標(biāo)實現(xiàn)”這一最能體現(xiàn)財政收入、支出績效區(qū)別的維度，應(yīng)作差異化的評價指標(biāo)設(shè)計；比如財政收入，其預(yù)定目標(biāo)實現(xiàn)可能包括稅費征管的及時性、達標(biāo)性，延伸目標(biāo)實現(xiàn)可為征管服務(wù)的便利性以及通過稅費政策實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)控的效果。

我們認為，保持財政收入、支出績效評價技術(shù)體系總體結(jié)構(gòu)和多數(shù)內(nèi)容相對一致的思路，是壓縮評價工作量、降低評價成本與增強可操作性的關(guān)鍵呈現(xiàn)，也是提升財政收支質(zhì)量監(jiān)管效能的必然選擇。當(dāng)然，還需指出的是，財政收入來源中的征稅在我國具有法定性，絕大部分稅收需由全國人大或國務(wù)院立法來決定，而行政事業(yè)收費則為一般政府行為，地方政府亦可決定。因此，以財政收入“管理績效”評價來提供決策監(jiān)督的監(jiān)督層級，在實際運作中可能受到限制（限于縣域中央和省級政府）。但從導(dǎo)向來看，財政收入績效評價致力于“以數(shù)據(jù)表明收入預(yù)算不再僅僅程序化地依照法律與地方法規(guī)進行編制，也需進一步考量政府組織收入來源的結(jié)果及其征管活動的科學(xué)合理性”（鄭方輝、廖逸兒，2017），即增加“績效”作為編制、審查和執(zhí)行財政收入預(yù)算的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。某種程度上講，最近機構(gòu)改革中有關(guān)國地稅系統(tǒng)的合并，其中一個出發(fā)點即在于規(guī)范地方政府組織財政收入的行為，解決其為了招商引資兌現(xiàn)稅收優(yōu)惠、只能在統(tǒng)一稅率框架下通過征管過程的“選擇性執(zhí)法”來實現(xiàn)等問題，本質(zhì)上亦是為了提高財政收入績效。

表1 財政收入-支出績效評價具體指標(biāo)體系（權(quán)重：%）

（三）財政收入-支出聯(lián)動績效評價內(nèi)容設(shè)想

更為重要的，財政收入-支出績效評價還需解決收支兩者聯(lián)動管理及其評價結(jié)果互為應(yīng)用的問題。這在現(xiàn)有的研究和實踐中并未得到足夠關(guān)注。事實上，如果采用前述管理績效、監(jiān)督績效、執(zhí)行績效三個層次的評價技術(shù)框架，這項內(nèi)容便基本可對應(yīng)于其中的管理（宏觀）與監(jiān)督（中觀）兩個層次（亦采用專家評價），從而在評價體系中找到較為合理的定位。那么，作為財政收入-支出聯(lián)動管理的績效內(nèi)涵，應(yīng)是單獨從收入、支出一端考慮都無法涵蓋的方面。筆者以為，至少需包含以下要點。

一是決策民主。不僅指財政收入、支出自身決策過程的科學(xué)論證及程序民主，而更應(yīng)是站在人民群眾或社會公共需要的角度進行客觀考量，提供一種量入為出或以支導(dǎo)收的機制；簡言之，即評價財政收支決策的過程及其考慮的因素是否彼此關(guān)聯(lián)（而非相互獨立），是否將民主性或公共性作為衡量二者聯(lián)動決策的重要標(biāo)準(zhǔn)。

二是總量協(xié)調(diào)。評價財政收入、支出在總體規(guī)模上是否相互協(xié)調(diào)，應(yīng)從絕對和相對兩個層面進行考量。比如在絕對數(shù)上，以一個地區(qū)或一級財政為單位是否出現(xiàn)大規(guī)模的財政赤字或結(jié)余（反映財政資源是否被充分或者過度利用）；在相對數(shù)上，財政收支規(guī)模及其差額相對往期是否出現(xiàn)大幅變動及其原因。

三是結(jié)構(gòu)相稱。在結(jié)構(gòu)層面考察財政收支聯(lián)動更為復(fù)雜，涉及我國特定領(lǐng)域財政資源組織利用或支出保障的深層機理。比如說，對特定品種的稅費收入，是否通過特別的制度設(shè)計明確其主要用于什么方面支出；或者對教育、醫(yī)療、底線民生等重要領(lǐng)域財政支出，建立一種從什么角度組織財政資源使之得到充分保障并且水平合理增長的機制。盡管我國財政收支以地區(qū)或行政層級為單位統(tǒng)籌管理，但這種制度設(shè)想有助于進一步加強收支聯(lián)動，理順央地與層級政府之間的財政（轉(zhuǎn)移支付）關(guān)系。

四是收支有度。從靜態(tài)角度看，特定地區(qū)和層級的財政收支規(guī)模都不能無限度擴張，必須與社會公共需要及其經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配；從動態(tài)角度看，應(yīng)當(dāng)建立財政收入-支出變動與宏觀、中觀經(jīng)濟運行狀況相協(xié)調(diào)的長期機制，評價及約束政府是否過多地占用了國民經(jīng)濟發(fā)展成果。

五是管理效能。財政收入和支出從目標(biāo)完成角度看都有賴于特定組織系統(tǒng)保障。目前我國各級財政收支分別由稅務(wù)部門、財政部門統(tǒng)籌負責(zé)，而對于收支聯(lián)動管理尚無成型的機制。盡管國稅與地稅整合在一定程度強化了財政收入的統(tǒng)一管理效能，現(xiàn)有財政支出績效評價體系亦提供了財政與其他政府職能部門 （在支出端）的協(xié)同保障，但就財政與稅務(wù)部門、稅務(wù)與其他政府部門之間（就收支管理）的聯(lián)動關(guān)系，仍需在組織上進一步理順，比如建立跨部門的協(xié)商通道、加強部門整體績效評價等。

六是體制優(yōu)化。財政收入-支出聯(lián)動績效評價從根本上觸動我國財稅管理體制的內(nèi)在矛盾，包括收支統(tǒng)籌機制、民主集中決策、央地財政關(guān)系、政府與市場邊界乃至特定領(lǐng)域財政收支保障、目標(biāo)責(zé)任制及其考核導(dǎo)向等。比如政府通過財稅政策介入市場即需承擔(dān)必要的風(fēng)險，但這與國有資產(chǎn)保值增值（安全合規(guī)）目標(biāo)發(fā)生背離。這些問題牽一發(fā)而動全身，尚不能凝練出一成不變的標(biāo)準(zhǔn)，但顯然也是績效評價應(yīng)當(dāng)（在技術(shù)層面）加以引導(dǎo)的內(nèi)容。

四、強化我國財政收入-支出績效監(jiān)督的現(xiàn)實路徑

以上從財政支出、財政收入和收支聯(lián)動管理的角度分別討論了績效評價應(yīng)有的內(nèi)容與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，毫無疑問，這些內(nèi)容和技術(shù)的落實都需要組織制度來加以保障。特別對于財政收支和收支聯(lián)動績效管理兩個新的范疇，未必對其每項內(nèi)容的具體評價指標(biāo)及評分標(biāo)準(zhǔn)都界定清晰，但至少闡明了必須涉及和力圖解決的關(guān)鍵問題。某種程度上講，評價技術(shù)（內(nèi)容）與評價組織（制度）是你中有我、我中有你的關(guān)系，組織制度既是評價內(nèi)容的一部分（應(yīng)通過評價技術(shù)來推動組織完善），同時評價技術(shù)功能又要靠組織制度來保證實現(xiàn)。那么，基于以績效評價來強化財政收支質(zhì)量監(jiān)管的目的，從組織制度的現(xiàn)實角度看，可在以下三個方面重點努力。

一是落實人大主導(dǎo)的財政收入-支出聯(lián)動績效管理機制，推行部門收支整體或跨部門聯(lián)合績效評價。人大在我國具有超然的體制特性，不僅是財政收入、支出預(yù)算審議和批準(zhǔn)的決策主體，更擁有監(jiān)督政府（財政管理）的法定權(quán)力。理想狀態(tài)下，實現(xiàn)財政收入-支出聯(lián)動績效管理可在人大身上找到天然的交匯點。但這仍有賴于各級人大一方面要創(chuàng)新對財政支出的監(jiān)管手段，如采用人大直接委托第三方實施重要財政資金績效評價等方式，不斷強化監(jiān)督效能，徹底擺脫“橡皮圖章”印象；另一方面要力爭把監(jiān)督關(guān)口前移，人大提前介入財政收入決策甚至主導(dǎo)開展收入績效評價，盡可能把全部財政資金（從收入源頭起）納入績效監(jiān)督；不僅如此，人大應(yīng)將更多精力放在財政收支聯(lián)動監(jiān)管上，包括其總量協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)相稱、收支有度和體制優(yōu)化等，即在預(yù)算審議與決定的環(huán)節(jié)更多依靠專業(yè)力量，進行實質(zhì)性審查。在這一基礎(chǔ)上，財政收入-支出畢竟分由稅務(wù)、財政等不同職能部門統(tǒng)籌主管，應(yīng)加強對部門履職績效及其目標(biāo)完成情況的整體監(jiān)督，可借鑒目前已有的公共部門或部門整體支出績效評價技術(shù)，推動跨部門的聯(lián)合監(jiān)管，強化相關(guān)部門業(yè)務(wù)之間匹配銜接。

二是逐步建立同級或跨級財政收入-支出聯(lián)網(wǎng)督查、實時監(jiān)控和跟蹤問責(zé)的全方位監(jiān)督體系。通過對計算機科學(xué)與現(xiàn)代化信息技術(shù)手段的深化應(yīng)用，探索形成對財政收入-支出全流程的數(shù)字化管理，主要為了實現(xiàn)同級或跨級收支預(yù)算從編制到批準(zhǔn)、從執(zhí)行到監(jiān)督、從決算到問責(zé)各環(huán)節(jié)的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察與實時監(jiān)控，并可進一步利用大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿科技開展預(yù)警和動態(tài)干預(yù)，把問責(zé)程序分散化，把合規(guī)性問題解決在發(fā)生狀態(tài)。這項工作可在條件成熟的地區(qū)先行先試，逐步擴展。

三是加強財政稅務(wù)等主管部門溝通聯(lián)系及業(yè)務(wù)整合，完善多元主體參與的財政收支決策系統(tǒng)。財政、稅務(wù)及其他收支協(xié)管部門應(yīng)進一步加強聯(lián)系，整合績效目標(biāo)與工作措施，避免相互矛盾，消除比如科技部門增加企業(yè)研發(fā)補貼卻造成稅務(wù)部門潛在稅源減少等問題。可以地方為試點，創(chuàng)新體制渠道，加強專家學(xué)者、代表委員和其他公眾對于財政收支決策（績效目標(biāo)設(shè)置）的科學(xué)論證。通常情況下，推動財政收入-支出聯(lián)動績效管理的利益關(guān)聯(lián)方不僅有政府部門、評價組織，還應(yīng)有利益相關(guān)或無關(guān)者，因為利益受損者甚至邊緣者意見對于衡量一項政策好壞同等重要。為此，要求各類決策和監(jiān)督主體在引入多元主體參與的樣本量設(shè)計、樣本結(jié)構(gòu)控制、論證程序編排等方面力臻優(yōu)化，引導(dǎo)評議者理性表達。■

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