金融審計(jì)參與國(guó)家治理的路徑研究

●王 迪

劉家義（2012）將國(guó)家審計(jì)定位成國(guó)家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生出的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，而金融審計(jì)作為這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，在金融領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。國(guó)家審計(jì)署對(duì)金融審計(jì)的審計(jì)對(duì)象作了界定：主要包括人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、國(guó)有及國(guó)有資本占控股地位或主導(dǎo)地位的商業(yè)銀行及政策性銀行、證券類、保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)以及資產(chǎn)管理公司、金融控股公司、信托公司、租賃公司、基金公司等金融機(jī)構(gòu)和交易及結(jié)算類金融機(jī)構(gòu)。國(guó)家治理的目標(biāo)是確保國(guó)家安全、捍衛(wèi)國(guó)家利益、維護(hù)人民利益、保持社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。金融審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的子系統(tǒng)，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，因此，金融審計(jì)的最終目標(biāo)與國(guó)家治理是高度一致的。李克強(qiáng)總理在2017年的《政府工作報(bào)告》中多次強(qiáng)調(diào)了防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性，穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革。《審計(jì)署“十三五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出應(yīng)以防風(fēng)險(xiǎn)、增效益、促改革為目標(biāo)，依法對(duì)金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)開(kāi)展全方位、多層次審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)建立安全高效的現(xiàn)代金融體系。作為金融監(jiān)管的重要手段和國(guó)家審計(jì)的重要組成部分，金融審計(jì)如何更加有效地參與到國(guó)家治理中是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

一、金融審計(jì)參與國(guó)家治理的理論基礎(chǔ)

（一）公共受托責(zé)任理論

審計(jì)起源于受托責(zé)任，委托人和受托人之間由于利益不完全一致以及一定程度的信息不對(duì)稱，存在受托人作出不利于委托人決策的可能，為了解決這一問(wèn)題，審計(jì)部門這樣一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)就此產(chǎn)生。在公共管理領(lǐng)域中，社會(huì)公眾和國(guó)家金融管理者之間存在這種受托責(zé)任關(guān)系，因此，需要金融審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)。同時(shí)，在金融審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部，還存在管理層對(duì)審計(jì)人員和外聘專家、審計(jì)人員對(duì)外聘專家的受托責(zé)任關(guān)系。

如圖1所示，社會(huì)公眾作為委托人把金融事務(wù)代理權(quán)和資源分配權(quán)交與“一行三會(huì)”（指代中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)）、銀行類、證券類、保險(xiǎn)類等金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)將監(jiān)督、評(píng)價(jià)及披露國(guó)家相關(guān)部門資金資源使用情況的權(quán)利賦予金融審計(jì)機(jī)關(guān)。

圖1 基于公共受托責(zé)任的金融審計(jì)體系

（二）善治理論

善治理論的基礎(chǔ)是治理理論，學(xué)者發(fā)現(xiàn)雖然治理可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控過(guò)程中的某些不足，但仍存在治理失靈的情況。為了應(yīng)對(duì)治理失靈問(wèn)題，善治理論便應(yīng)運(yùn)而生。善治是指政府和社會(huì)公眾共同管理公共事務(wù)以達(dá)到帕累托最優(yōu)的理想狀態(tài)，是最大化公共利益的過(guò)程。善治理論強(qiáng)調(diào)政府與公眾的合作關(guān)系，還權(quán)于民思想貫穿于整個(gè)理論。我國(guó)學(xué)者俞可平最早將善治理論引入我國(guó)并提出善治的基本要素。他在《善治：一種新的政治分析框架》中將善治要素歸納為：合法性、有效性、法制性、責(zé)任性、透明性和回應(yīng)性。

（三）免疫系統(tǒng)理論

2007年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，劉家義首次提出“現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的一個(gè)‘免疫系統(tǒng)’”。他指出，審計(jì)是在跟進(jìn)財(cái)政資金運(yùn)用情況過(guò)程中不斷發(fā)現(xiàn)并解決矛盾、保障國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的免疫系統(tǒng)。免疫系統(tǒng)理論的提出是對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)更深層次的認(rèn)識(shí)與定位。隨后，學(xué)者們對(duì)免疫系統(tǒng)從不同角度進(jìn)行了探討。齊興利（2009）認(rèn)為審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能是系統(tǒng)的、積極的、連續(xù)的、主動(dòng)的功能，和分散式、階段性的監(jiān)督和評(píng)價(jià)鑒證功能不同。管亞梅（2013）闡述了審計(jì)免疫系統(tǒng)的形成機(jī)理：國(guó)家審計(jì)有責(zé)任更早地感知風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，推動(dòng)人類可持續(xù)發(fā)展。

二、金融審計(jì)參與國(guó)家治理的過(guò)程和機(jī)理分析

金融業(yè)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融業(yè)也日益蓬勃、日趨復(fù)雜，為了有效地參與到國(guó)家治理中去，金融審計(jì)必須在國(guó)家治理的框架下對(duì)自身進(jìn)行準(zhǔn)確定位，才能夠充分發(fā)揮作用，保證金融安全。免疫系統(tǒng)理論認(rèn)為國(guó)家審計(jì)具有免疫功能，預(yù)防、揭示和抵御都是免疫功能的表現(xiàn)形式，金融審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的子系統(tǒng)也同樣具有免疫功能。我國(guó)金融審計(jì)按照《審計(jì)署“十三五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出的“防風(fēng)險(xiǎn)、增效益、促改革”為目標(biāo)來(lái)開(kāi)展工作，揭示并解決了大大小小的問(wèn)題，能夠預(yù)知金融風(fēng)險(xiǎn)，并不斷完善內(nèi)部制度。所以，金融審計(jì)的內(nèi)核就是通過(guò)預(yù)防、揭示和防御金融風(fēng)險(xiǎn)來(lái)發(fā)揮免疫功能，從而不斷完善金融監(jiān)管，推動(dòng)建立健全安全高效的現(xiàn)代金融體系?；诠彩芡胸?zé)任理論、善治理論和免疫系統(tǒng)理論，金融審計(jì)參與國(guó)家治理的過(guò)程分析如圖2。

金融審計(jì)作為政府與社會(huì)公眾的溝通反饋平臺(tái)，使公眾能夠及時(shí)了解政府金融管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況。金融審計(jì)將維護(hù)國(guó)家安全和人民群眾利益作為審計(jì)的最高目標(biāo)，立足于金融監(jiān)管的最高層次，從政府、市場(chǎng)和金融公司層面入手，嚴(yán)肅查處金融監(jiān)管部門和其他金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)經(jīng)營(yíng)、涉嫌違法犯罪等問(wèn)題，推動(dòng)完善內(nèi)部制度，有利于反腐倡廉建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的“善治”發(fā)揮了一定作用。

圖2 金融審計(jì)參與國(guó)家治理的過(guò)程

三、國(guó)家金融審計(jì)現(xiàn)狀——基于審計(jì)結(jié)果公告

（一）金融審計(jì)結(jié)果公告情況

本文整理了近10年來(lái)我國(guó)審計(jì)署的金融審計(jì)結(jié)果公告，詳見(jiàn)表1所示。表中a表示主要問(wèn)題為管理薄弱和內(nèi)控不嚴(yán)；b表示主要問(wèn)題為業(yè)務(wù)違規(guī)：違規(guī)辦理貸款業(yè)務(wù)（b1）、違規(guī)辦理存款業(yè)務(wù)（b2）、違規(guī)辦理票據(jù)業(yè)務(wù) （b3）；c表示主要問(wèn)題為涉嫌違法犯罪；d表示主要問(wèn)題為對(duì)外投資、固定資產(chǎn)管理不規(guī)范；e表示主要問(wèn)題為會(huì)計(jì)核算、賬務(wù)處理不規(guī)范；f表示主要問(wèn)題為保險(xiǎn)違規(guī)；g表示主要問(wèn)題為資金長(zhǎng)期掛賬未清理；h表示主要問(wèn)題為損益不實(shí)；i表示主要問(wèn)題為超標(biāo)準(zhǔn)支出、擴(kuò)大開(kāi)支范圍等。

（二）對(duì)金融審計(jì)結(jié)果情況的分析

通過(guò)對(duì)以上審計(jì)結(jié)果的匯總，可以發(fā)現(xiàn)金融審計(jì)充分發(fā)揮了揭示功能?？梢钥闯鰧徲?jì)揭露出了許多問(wèn)題：對(duì)于“一行三會(huì)”，其主要問(wèn)題包括對(duì)外投資、固定資產(chǎn)管理不規(guī)范，會(huì)計(jì)核算、賬務(wù)處理不規(guī)范，管理薄弱，資金長(zhǎng)期掛賬未清理，損益不實(shí)，超標(biāo)準(zhǔn)支出等；對(duì)于國(guó)有商業(yè)銀行和國(guó)家控股銀行，其主要問(wèn)題包括管理薄弱和內(nèi)控不嚴(yán)，違規(guī)辦理貸款、存款、票據(jù)、結(jié)算等業(yè)務(wù)，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，還有涉嫌違法犯罪問(wèn)題；對(duì)于保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)，其主要問(wèn)題為管理薄弱和內(nèi)控不嚴(yán)，違規(guī)承保、退保、理賠等，還有涉嫌違法犯罪問(wèn)題。同時(shí)，從整改結(jié)果公告中可以發(fā)現(xiàn)金融審計(jì)的抵御功能也有所顯現(xiàn)，各金融機(jī)構(gòu)針對(duì)查出的問(wèn)題完善流程、優(yōu)化管理制度。比如2013年第1號(hào)公告顯示，人民銀行通過(guò)多次調(diào)研來(lái)完善非吸收存款類專業(yè)放貸人相關(guān)法律法規(guī)，銀監(jiān)會(huì)對(duì)信貸規(guī)模統(tǒng)計(jì)和管理方面也出臺(tái)有關(guān)政策予以規(guī)范，制定修訂了離岸公司管理等方面制度和辦法。2015年第33號(hào)公告顯示，商業(yè)銀行通過(guò)收回貸款、凍結(jié)授信額度、訴訟清收、加強(qiáng)監(jiān)控等方式對(duì)違規(guī)放貸問(wèn)題全部整改，修訂規(guī)章制度53項(xiàng)。

表1 國(guó)家金融審計(jì)結(jié)果匯總表

目前，金融審計(jì)尚存在一些問(wèn)題。首先，從審計(jì)結(jié)果來(lái)看，金融審計(jì)的主要對(duì)象集中在“一行三會(huì)”、銀行以及保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)，較少涉及證券、信托、租賃等金融機(jī)構(gòu)，可見(jiàn)金融審計(jì)還存在盲區(qū)，無(wú)法以點(diǎn)帶面，揭示出具有普遍性的問(wèn)題。其次，金融審計(jì)的內(nèi)容仍然集中于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，大多是對(duì)資產(chǎn)負(fù)債損益情況的審計(jì)，對(duì)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管缺位，而當(dāng)前金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)愈加豐富，經(jīng)濟(jì)國(guó)際化、市場(chǎng)一體化進(jìn)程加快，資本大規(guī)模無(wú)序流動(dòng)，審計(jì)內(nèi)容覆蓋面狹窄不利于預(yù)知包含金融衍生交易等在內(nèi)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。另外，我國(guó)金融審計(jì)過(guò)于微觀，沒(méi)有建立起宏觀的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，審計(jì)出的問(wèn)題大多是分散的，還只是停留在出現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題的層面，缺乏對(duì)問(wèn)題背后深層次原因的分析，尚未就一些重要問(wèn)題和領(lǐng)域形成整體宏觀的認(rèn)識(shí)。

四、金融審計(jì)參與國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）強(qiáng)化金融創(chuàng)新審計(jì)

我國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)放度不斷提高，國(guó)際資本流動(dòng)頻繁，風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)效應(yīng)也有所加強(qiáng)。近年來(lái)，電子計(jì)算機(jī)在金融領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，一方面降低了交易成本，另一方面也增加了金融風(fēng)險(xiǎn)，比如傳統(tǒng)金融產(chǎn)品的線上銷售、紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）、美國(guó)聯(lián)邦通信系統(tǒng)（FEDWIRE）等新的支付體系與信息系統(tǒng)等；另外，我國(guó)商業(yè)銀行也從過(guò)去的單一銀行業(yè)務(wù)發(fā)展為銀行、證券、信托、保險(xiǎn)、租賃等多種業(yè)務(wù)，銀行業(yè)務(wù)也在存款、貸款、匯款三大傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上衍生出了結(jié)算、信用卡、本外幣存款、證券、外匯業(yè)務(wù)以及保管、代理、咨詢、評(píng)估等多種服務(wù)性業(yè)務(wù)。由于金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的隱蔽性，加之高收益導(dǎo)致人們往往過(guò)分樂(lè)觀預(yù)期其風(fēng)險(xiǎn)，因此，金融審計(jì)應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的審計(jì)力度，揭示金融機(jī)構(gòu)在開(kāi)展金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管及制度等問(wèn)題。金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)審計(jì)的最終目標(biāo)是找到維護(hù)金融安全和促進(jìn)金融創(chuàng)新的平衡點(diǎn)。

（二）擴(kuò)大金融審計(jì)覆蓋面

從審計(jì)公告結(jié)果看出，我國(guó)金融審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的是“一行三會(huì)”、國(guó)有及國(guó)有資本占控股地位或主導(dǎo)地位的商業(yè)銀行、政策性銀行及保險(xiǎn)類公司，較少涉及資產(chǎn)管理公司、信托公司、租賃公司等其他國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，事實(shí)上，這些數(shù)量龐大的金融機(jī)構(gòu)也不可避免地存在許多問(wèn)題。例如，資產(chǎn)管理公司往往存在著資產(chǎn)處置評(píng)估不規(guī)范、資金管理薄弱、實(shí)物抵債家底不清等問(wèn)題；證券公司也有較多問(wèn)題，比如挪用客戶保證金、操縱市場(chǎng)等違法行為。另外，隨著金融改革的推進(jìn)，民營(yíng)資本逐漸活躍于金融領(lǐng)域，擔(dān)保公司、農(nóng)村合作基金、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等各類型的民間金融機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，相對(duì)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)而言，這些金融機(jī)構(gòu)的成立門檻低，自身管理水平較差，國(guó)家對(duì)其監(jiān)管不嚴(yán)從而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)增加，監(jiān)管漏洞給不法分子提供了犯罪機(jī)會(huì)。因此，金融審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)注意擴(kuò)大審計(jì)范圍，協(xié)調(diào)好金融審計(jì)機(jī)關(guān)與非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。

（三）建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

金融安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)，無(wú)論社會(huì)主義國(guó)家還是資本主義國(guó)家，若想維護(hù)本國(guó)自身金融的穩(wěn)定，必須保證其金融制度和體系、金融機(jī)構(gòu)、金融運(yùn)行及發(fā)展的安全等，以抵御國(guó)內(nèi)外的沖擊，促進(jìn)金融秩序的健康發(fā)展。劉家義（2008）認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)要發(fā)揮保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，有責(zé)任更早地感知風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制對(duì)金融審計(jì)是十分必要的。

金融審計(jì)應(yīng)該充分利用自身獨(dú)立性、綜合性、靈活性等優(yōu)勢(shì)，從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層次設(shè)計(jì)指標(biāo)體系、選擇預(yù)警方法，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)特色確定指標(biāo)數(shù)量、范圍、各指標(biāo)間的關(guān)系以及預(yù)警效率等，注意長(zhǎng)短期預(yù)警相結(jié)合，從而構(gòu)建一個(gè)有機(jī)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。具體而言，微觀層面上，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度建設(shè)，建立以企業(yè)內(nèi)控為基礎(chǔ)的自我監(jiān)管體制；中觀層面上，“一行三會(huì)”應(yīng)該充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從源頭控制風(fēng)險(xiǎn)；宏觀層面上，金融審計(jì)充分發(fā)揮再監(jiān)督作用，推動(dòng)建立金融安全委員會(huì)和金融危機(jī)應(yīng)急機(jī)制。

（四）強(qiáng)化金融審計(jì)問(wèn)責(zé)

問(wèn)責(zé)制的推行是落實(shí)所有審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)。從金融審計(jì)結(jié)果來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)存在屢審屢犯的現(xiàn)象，比如：對(duì)“一行三會(huì)”的審計(jì)中總是出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)支出、擴(kuò)大開(kāi)支范圍等問(wèn)題，還有會(huì)計(jì)核算不規(guī)范等。屢審屢犯的原因在于問(wèn)責(zé)的缺位和處罰力度較小，每次審計(jì)的處罰對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)“不痛不癢”，違規(guī)成本較低，因此便進(jìn)入了“審計(jì)—處罰—違規(guī)—審計(jì)”的惡性循環(huán)。為了解決這一問(wèn)題，金融審計(jì)機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)及宏觀決策系統(tǒng)的溝通與合作，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)力量，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。另外，充分發(fā)揮媒體等中介作用，加大審計(jì)結(jié)果公告力度，讓金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為充分暴露在廣大人民群眾面前，接受輿論監(jiān)督。同時(shí)，進(jìn)一步深化金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，及時(shí)揭露違法犯罪案件，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，推進(jìn)責(zé)任追究制度和民主法治建設(shè)?！?/p>

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