輸配電成本監(jiān)管體系構(gòu)建的國外經(jīng)驗與借鑒

●周賀璇 彭 濤

2015年4月，我國開啟了電力體制新改革，就輸配電領(lǐng)域頒布了新監(jiān)管辦法，建立起新的輸配電成本監(jiān)管體系。過去，由于發(fā)電、輸配電和售電均由單一的電力公司負責經(jīng)營，電力產(chǎn)業(yè)被認定為自然壟斷性產(chǎn)業(yè)，受到嚴格監(jiān)管。隨著科技創(chuàng)新和管理理念的不斷發(fā)展，這一觀念受到了挑戰(zhàn)，從發(fā)電、輸配電和售電等領(lǐng)域的技術(shù)、管理變化來看，電力產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性與一般壟斷產(chǎn)業(yè)有很大差別。在發(fā)電領(lǐng)域，受利于小機組發(fā)電成本的降低，大小機組的發(fā)電效率越來越接近，大機組發(fā)電的規(guī)模經(jīng)濟性逐漸降低。而售電服務(wù)并無很強的規(guī)模經(jīng)濟要求，并不具備自然壟斷性。

隨著發(fā)電技術(shù)手段的提升和售電業(yè)務(wù)模式的成熟，這兩個領(lǐng)域不再具備自然壟斷性。但由于輸配電的載體是物理電網(wǎng)，沉淀成本很大，其自然壟斷性依然存在。發(fā)售電側(cè)的變化不僅使新的發(fā)售電企業(yè)進入門檻降低了，還促使政府對電力產(chǎn)業(yè)的管制模式開始轉(zhuǎn)變。從國家電力監(jiān)管的發(fā)展來看，政府逐漸放松了對發(fā)售電側(cè)的管制，并建立起相關(guān)的市場競爭機制。

一、文獻綜述

（一）電力行業(yè)屬性研究

學者們對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管研究起源于對自然壟斷行業(yè)特性的研究，隨著政府部門紛紛進入了輸配電價改革階段，學者們將理論與實際結(jié)合，對自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的研究越來越深入與具體?？ㄌ亍啴斔梗?887）最早對自然壟斷行業(yè)進行系統(tǒng)研究，他將自然壟斷行業(yè)定義為規(guī)模經(jīng)濟和技術(shù)狀況兩個因素，他認為政府對自然壟斷行業(yè)進行監(jiān)管的目的是在維護企業(yè)規(guī)模優(yōu)勢的同時限制企業(yè)通過壟斷優(yōu)勢損害消費者的利益。托馬斯（1902）總結(jié)了自然壟斷行業(yè)的五大特征，并指出電力行業(yè)至少符合三項：即電力行業(yè)提供的電能是社會公眾所必需的，電力行業(yè)是典型資本密集型產(chǎn)業(yè)，電力行業(yè)對用戶的供給需要協(xié)調(diào)，因此電力行業(yè)是典型的自然壟斷行業(yè)。

（二）自然壟斷行業(yè)監(jiān)管模式研究

隨著學者對自然壟斷行業(yè)的研究逐步深入，各國政府也開始了對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)審與規(guī)制，并形成了行業(yè)監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管把關(guān)的兩類監(jiān)管模式。行業(yè)監(jiān)管是指由政府設(shè)立的監(jiān)管機構(gòu)對自然壟斷行業(yè)施行的事前監(jiān)管，主要通過市場準入和價格制定規(guī)制自然壟斷行業(yè)；而反壟斷監(jiān)管則是反壟斷機構(gòu)對自然壟斷行業(yè)施行的事后監(jiān)管，這一監(jiān)管模式主要是通過反壟斷法對自然壟斷行業(yè)的壟斷行為進行監(jiān)管。但以上兩種監(jiān)管模式都存在不足，史迪格（1971）提出行業(yè)監(jiān)管方常常會接到被監(jiān)管單位提供的賄賂，成為幫助監(jiān)管單位工作人員和被監(jiān)管單位謀利的組織。維斯庫斯（1982）指出反壟斷監(jiān)管作為典型的事后監(jiān)管具有信息劣勢，在監(jiān)管過程中過去個案事件也不利于反壟斷監(jiān)管機構(gòu)對整個行業(yè)相關(guān)問題形成準確判斷。鮑莫爾（1982）指出了自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在典型的成本劣加性和范圍經(jīng)濟性，為自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管研究提供了更明確的方向。

（三）自然壟斷行業(yè)監(jiān)管辦法研究

在西方學者研究基礎(chǔ)上，我國學者對自然壟斷行業(yè)監(jiān)管研究更為細化。羅林忠（2006）從信息不對稱角度闡述了自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的必要性，進一步認為企業(yè)在信息不對稱情況下存在隱瞞真實成本信息的動機，這使得監(jiān)管機構(gòu)獲取的信息不充足，無法對自然壟斷行業(yè)的定價進行監(jiān)管，如果出現(xiàn)監(jiān)管不力的狀況，那企業(yè)不僅沒有降低成本的動力，還可能抬高價格追求更大的利潤，因此在無法規(guī)避信息不對稱的情況下必須對自然壟斷行業(yè)進行成本監(jiān)管。劉安（2005）認為政府部門在對自然壟斷行業(yè)進行成本監(jiān)管的同時還要建立約束機制，這樣既利于監(jiān)管機構(gòu)得到更為真實、合理的成本信息，也促進自然壟斷行業(yè)主動進行成本管理，降低各電能使用群體的用電負擔。楊葉飛（2009）認為在自然壟斷領(lǐng)域存在信息不對稱，監(jiān)管機構(gòu)應構(gòu)建合理監(jiān)管體系，以獲取自然壟斷行業(yè)全面的成本信息，應注重分行業(yè)建立成本核算制度，并建立定期披露機制。湯吉軍和郭硯莉（2013）在對我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的研究中認為，我國當前的自然壟斷監(jiān)管效率低下，監(jiān)管機構(gòu)不夠獨立，與監(jiān)管相關(guān)的法制基礎(chǔ)不健全，還存在著利益沖突顯著的情況，因此建議盡快完善自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的法制建設(shè)，并依此設(shè)立第三方監(jiān)管機構(gòu)，提升監(jiān)管效率。

（四）輸配電成本監(jiān)管體系研究

輸配電成本監(jiān)管的被監(jiān)管方是輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，所以輸配電成本監(jiān)管是針對電力行業(yè)的監(jiān)管，監(jiān)管部門的監(jiān)管對象不具有普遍性，監(jiān)管政策是針對電力行業(yè)的特性而制定的，輸配電成本監(jiān)管對監(jiān)管部門有一定的專業(yè)要求。

由于輸配電成本監(jiān)管對象提供的是電能，電能是居民、企業(yè)、各類團體等所有社會成員的必需品。因此對輸配電成本進行監(jiān)管需要保障輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本信息的透明與真實，這樣才能保證電能這一社會必需品的定價基礎(chǔ)是合理的。由于輸配電成本監(jiān)管既需要保證輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本信息的真實性，還要保證輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)對成本信息的披露行為符合規(guī)范。監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管過程中需要依據(jù)相關(guān)會計準則來審查成本信息的生成是否符合專業(yè)規(guī)范，同時還需要依據(jù)相關(guān)的信息報送與披露規(guī)定來監(jiān)管輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的信息報送行為是否合規(guī)，所以完善的法律法規(guī)是輸配電成本監(jiān)管的基礎(chǔ)依據(jù)。

輸配電成本監(jiān)管體系包含：完善的法律法規(guī)作為監(jiān)管依據(jù)，專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)作為監(jiān)管主體，保障利益相關(guān)者合法權(quán)益不受損害及電力行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的監(jiān)管目標，以及確保輸配電成本經(jīng)營企業(yè)成本信息真實合理的監(jiān)管措施。

二、英國構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗

20世紀90年代，英國進行電力工業(yè)改革，開放民間資本進入發(fā)電領(lǐng)域，輸電與配電領(lǐng)域依然由政府壟斷，但是就輸配環(huán)節(jié)進行了分開運營。英國開啟了對輸配電價管制的變革，成立了能源監(jiān)管機構(gòu)。

（一）英國輸配電監(jiān)管概況

英國的電力監(jiān)管與天然氣監(jiān)管歸屬于同一能源監(jiān)管體系。《燃氣法》、《電力法》及《公共事業(yè)法》等構(gòu)建起了英國能源監(jiān)管的法律法規(guī)體系?；谶@些法律法規(guī)，英國建立了獨立于政府及被監(jiān)管單位的第三方監(jiān)管機構(gòu)——燃氣與電力市場辦公室Ofgem （Office of the Gas and Electricity Markets）。Ofgem在電力監(jiān)管領(lǐng)域主要負責對電力市場各環(huán)節(jié)的價格進行管控，以及負責對外發(fā)布被監(jiān)管單位的各類信息。由于Ofgem的運行成本全部來源于向被監(jiān)管企業(yè)收取的監(jiān)管費，這使得該監(jiān)管機構(gòu)在運作中需要盡最大努力保持透明性。

（二）英國輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運行成本的監(jiān)管。Ofgem十分重視對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)運行成本核算的監(jiān)管，因此制定了輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)管制會計規(guī)則。該規(guī)則制定了詳細的輸配電網(wǎng)成本歸集、分配的原則，例如在管制會計規(guī)則的要求中，輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應該將其成本按直接成本和間接成本分別進行歸集，并在報送成本信息時對每項作業(yè)進行完整的解釋說明。此外，Ofgem還強制性地規(guī)定輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在成本核算時應根據(jù)成本動因原則對日常運行所發(fā)生的成本進行歸集。

根據(jù)管制會計規(guī)則的規(guī)定，直接成本主要包括材料費、運輸費和人工成本等輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在對與電網(wǎng)有效資產(chǎn)進行直接作業(yè)時產(chǎn)生的成本。間接成本是包括材料費、人工成本等在內(nèi)的輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在對與電網(wǎng)有效資產(chǎn)進行無關(guān)作業(yè)時產(chǎn)生的成本。此外，根據(jù)該準則的規(guī)定，輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在對間接成本進行歸集后要按照合理的作業(yè)估計分配至輸配電業(yè)務(wù)成本和非輸配電業(yè)務(wù)成本中。程指引

圖1 管制會計規(guī)則對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本核算流

2、固定資產(chǎn)的監(jiān)管。Ofgem在輸配電價監(jiān)管中采取了價格上限的管制模型，其價格上限是根據(jù)制定的最大準許收入除以監(jiān)管周期內(nèi)過網(wǎng)電量預測數(shù)據(jù)得來。因此在制定收入過程時對上一監(jiān)管周期的成本審查以及對本周期的成本預估中，需要對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的資產(chǎn)進行合理監(jiān)管。Ofgem對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)固定資產(chǎn)進行監(jiān)管時，針對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)制定了一套專門的固定資產(chǎn)評估體系。這套體系以地區(qū)每個企業(yè)歷年的資產(chǎn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在劍橋經(jīng)濟政策研究公司提供社會通脹率預估數(shù)據(jù)后，通過對被監(jiān)管企業(yè)資本化支出和折舊費的調(diào)整來認定資產(chǎn)價值。由于Ofgem在監(jiān)管工作中需要根據(jù)輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)提交的資本化支出等數(shù)據(jù)估算出企業(yè)資產(chǎn)價值，Ofgem對被監(jiān)管企業(yè)歸集資本性支出作出了詳盡、嚴密的規(guī)定。具體而言資本化支出至少需要滿足下述規(guī)定中的一項：與輸配電業(yè)務(wù)相關(guān)資產(chǎn)的購入或投產(chǎn)相關(guān)；與提升輸配電網(wǎng)線路過載電量或設(shè)備運行能力相關(guān)；與降低輸配電網(wǎng)線路及電氣設(shè)備故障率相關(guān)；與延長輸配電網(wǎng)線路及電氣設(shè)備工作年限相關(guān)。

此外，企業(yè)在歸集資本化支出時可將與輸配電網(wǎng)經(jīng)營無關(guān)的支出核算為資本化費用。但是由于輸配電網(wǎng)固定資產(chǎn)與輸配電價息息相關(guān)，Ofgem在評估輸配電網(wǎng)資產(chǎn)價值時并不會列入此類費用，例如員工通勤班車的購置等。Ofgem會對此類資產(chǎn)進行嚴格審查，輸配電網(wǎng)企業(yè)在提交成本信息時也需要對此類資產(chǎn)進行詳盡的說明，以便Ofgem對被監(jiān)管企業(yè)的成本信息進行全面的了解與分析，為價格上限的制定提供輔助性支持。

3、對信息報送與披露的監(jiān)管。英國Ofgem為了便于對輸配電經(jīng)營企業(yè)的財務(wù)與運營信息進行收集和后續(xù)分析，制定了一個監(jiān)管信息報送指南，對輸配電成本信息的報告要求都匯總在報送指南內(nèi)，該報送指南包含監(jiān)管信息匯總Excel表和指引兩部分。一方面，在監(jiān)管信息匯總Excel表中，成本明細表是對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本信息匯總的核心表格。另一方面，在該匯總表中還包括按直接成本和間接成本分別填報的勞工成本表，以及匯集輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本動因信息的成本動因表，這類表格均對成本信息有補充說明的作用。在報送指南指引中，對監(jiān)管信息匯總表中每一個表格都列出了詳盡的表格填報指引、解釋說明、信息收集目的等。該指南極大地方便了被監(jiān)管電網(wǎng)員填報信息匯總表。

4、輸配電電價的管制。在輸配電價管制方面，Ofgem采用價格上限管制模式來限定最大輸配電價。由于英國電力市場中輸配電環(huán)節(jié)是由國有壟斷公司負責運營，Ofgem制定了嚴格的輸配電價監(jiān)管方式。Ofgem制定的價格上限模型如公式（1）所示。

式中：Pt+1——下一監(jiān)管周期輸配電價格；Pt——當前監(jiān)管周期輸配電價格；RPI——通貨膨脹率；X——技術(shù)進步率。

英國輸配電監(jiān)管以8年為一周期，在每一個監(jiān)管周期末，Ofgem會通過結(jié)合當期輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)報送的相關(guān)信息制定出收入上限，然后根據(jù)對下一監(jiān)管周期過網(wǎng)電量的預測而制定輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)下一周期的收入上限。同時，Ofgem還規(guī)定：輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)每年收入若超出監(jiān)管周期期初制定的限額，那么輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)將受到來自O(shè)fgem的處罰。由于每一監(jiān)管周期內(nèi)的電價最高值都被限定，英國輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)會主動采取各項有助于降低成本的措施來獲取較高的收益。

2012年，英國為應對社會環(huán)境和能源行業(yè)的巨大變化，推行了全新能源投資與價格監(jiān)管體系——RIIO（Revenue=Incentives+Innovation+Outputs）管制模式，即收入=激勵+創(chuàng)新+產(chǎn)出。這一模式是Ofgem制定的全新能源監(jiān)管框架。相較于過往的管制模式，RIIO體現(xiàn)了英國能源監(jiān)管機構(gòu)對被監(jiān)管企業(yè)在新能源利用以及有效投資方面的鼓勵。但是在這一全新的管制模式中，基于價格上限的輸配電價管制手段仍然存在。

三、美國構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗

上世紀70年代，美國開始對電力行業(yè)改革，將發(fā)電與售電側(cè)開放給民間資本，輸配電環(huán)節(jié)仍由政府壟斷經(jīng)營。雖然美國的改革早于英國，但是由于美國聯(lián)邦政府與州政府共同對輸配電價進行監(jiān)管，各州具體的監(jiān)管模式并不統(tǒng)一，監(jiān)管模式的發(fā)展速度不如英國，具體如表1所示。

表1 輸配電成本監(jiān)管體系構(gòu)建的國際經(jīng)驗

（一）美國輸配電監(jiān)管概況

美國電力監(jiān)管體系的發(fā)展是通過立法來引導產(chǎn)業(yè)改革并賦予監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)職能?！稇椃ā泛汀顿Q(mào)易條款》可看作美國最初的監(jiān)管法律。后期頒布的《國家能源法》、《公用事業(yè)監(jiān)管政策法案》以及單獨為電力行業(yè)監(jiān)管頒布的《公用電業(yè)會計制度》等法律法規(guī)構(gòu)建起了美國的電力監(jiān)管法規(guī)體系。這一法律體系為美國輸配電監(jiān)管機構(gòu)提供了法律支撐。

美國是聯(lián)邦制，因此輸配電監(jiān)管機構(gòu)由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員 FERC（Federal Energy Regulatory Commission）和各州電力監(jiān)管機構(gòu)組成。其中FERC主要負責對全國的電力交易和輸電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)進行監(jiān)管。FERC的運行成本同英國Ofgem一樣全部來自于被監(jiān)管企業(yè)上繳的監(jiān)管費用。美國各州的電力監(jiān)管機構(gòu)分為兩種，一種設(shè)置于州政府能源部門內(nèi)，另一種是獨立的第三方監(jiān)管機構(gòu)，但大都以公共事業(yè)委員會PUC（Public Utilities Commission）命名。美國各州PUC主要負責對配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)進行監(jiān)管，并確保電力企業(yè)對用戶、市場和公眾的需求及關(guān)注事項做出響應。除了以上兩級電力監(jiān)管機構(gòu)外，美國聯(lián)邦政府的其他政府部門也對電力行業(yè)負有監(jiān)管責任，這一點同我國類似。

（二）美國輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運行成本的監(jiān)管。美國同英國一樣，十分重視對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本核算的監(jiān)管。FERC制定的監(jiān)管措施有單獨的一章是對電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營成本的核算規(guī)定，因此美國輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)可以根據(jù)制度進行成本核算。此外，美國各州PUC在對運行成本進行監(jiān)管時，通常會通過某些特定基準來判斷成本的變動是否合理。例如，PUC在審查輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)職工薪酬時，除了審查企業(yè)提供的成本信息外，還會將其與相近企業(yè)的勞動力成本進行比對。對于個別非正常的運營和維護成本，比如暴風雨損壞電線的成本，PUC通常使用一個多年的平均值。對于提供電力服務(wù)不必要的成本，例如樹立形象的廣告等，則不允許包括在內(nèi)，由電網(wǎng)公司自身承擔。對于與輸配有關(guān)的折舊，大多的美國電網(wǎng)公司使用一種線性的剩余使用年限方法計算輸配收入中應該包含多少折舊。

2、固定資產(chǎn)的監(jiān)管。輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)擁有大量的電力線路、電氣設(shè)備等固定資產(chǎn)，其有效資產(chǎn)的認定和計提折舊對運營成本的影響非常大。美國《公用電業(yè)會計制度》中對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)有效資產(chǎn)認定和資產(chǎn)折舊有著非常詳細的規(guī)定。由于美國采取兩級監(jiān)管制度，在FERC層面主要是通過制度的頒布來規(guī)范輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的資產(chǎn)確認與核算，F(xiàn)ERC要求歸集到輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本的固定資產(chǎn)必須是有用且有效的。同時，各州PUC對州內(nèi)被監(jiān)管企業(yè)的固定資產(chǎn)監(jiān)管制定了各種制度。

FERC在《公用電業(yè)會計制度》中對有用的定義是：輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)投資的輸電配電線路或電氣設(shè)備等處于運行狀態(tài)，例如已經(jīng)建造完成且通過并網(wǎng)前各項審查的區(qū)域配電網(wǎng)絡(luò)只有在進入過載狀態(tài)下才能被認定為有用資產(chǎn)。有效的定義是：輸配電線路或電氣設(shè)備的使用有助于降低運營成本或提升供電可靠性。因此，各州PUC規(guī)定只有在達到上述有效資產(chǎn)認定條件下，輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)才能通過監(jiān)管機構(gòu)的投資審核。在項目建設(shè)中可能會出現(xiàn)某項固定資產(chǎn)投資的部分線路或設(shè)備未達到FERC對有效資產(chǎn)的認定，那么輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在對固定資產(chǎn)計提時需要排除這一部分。

3、信息報送與披露的監(jiān)管。美國FERC對被監(jiān)管電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)需定期報送的財務(wù)與運營信息作了詳細規(guī)定，其中對輸配電成本信息的報送要求包含在FERC主要電力公司年度財務(wù)報告FORM-1中。FERC制定的FORM-1表格由聯(lián)邦賦予了強制性法律效應，因此所有的輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)都需要按規(guī)定報送相關(guān)信息，未能按規(guī)定報送的企業(yè)可能會面臨民事處罰或法律規(guī)定的其他制裁。FERC認定這些表格信息不具保密性，因此會向社會公眾進行披露。在填報FORM-1表格時，被監(jiān)管單位需提供企業(yè)基本信息、年度財務(wù)報表等33類信息。該表格對每一類填報信息都有詳細的指引，既方便各類被監(jiān)管電力企業(yè)填寫，也方便信息使用者進行比較分析。

FORM-1表格對輸配電成本信息的填報要求非常詳細。例如，根據(jù)該表格的規(guī)定，輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)需要對每一條132千伏以上的輸電線路單獨填報成本費用，并且要從電力設(shè)施成本和費用兩方面來歸集。通過FERC制定的這些表格，美國各監(jiān)管機構(gòu)能客觀、全面地了解輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本信息，利于開展后續(xù)的監(jiān)管工作。

4、輸配電價的管制。美國對輸配電價的監(jiān)管是通過對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)準許收入的管制來監(jiān)管輸配電價。美國輸配電監(jiān)管機構(gòu)制定的準許收入計算方法如公式（2）所示。

式中：R——輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)準許收入；C——輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本；r——投資回報率；RB——投入資本基數(shù)。

電力行業(yè)是典型資本密集型產(chǎn)業(yè)，電力行業(yè)需要協(xié)調(diào)對用戶的供給，因此電力行業(yè)是典型的自然壟斷行業(yè)。這一計算方法與我國現(xiàn)行的準許收入計算方法基本類似。美國輸配電監(jiān)管機構(gòu)也設(shè)置了輸配電價格調(diào)整機制。整個機制可劃分為三個階段，首先由輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)向監(jiān)管機構(gòu)提出申請并提交相關(guān)申請材料。然后監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立審查小組對輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)提交的申請材料進行審核。最后由審查小組告知用戶等利益相關(guān)方對于調(diào)價申請將舉行聽證并交由會務(wù)組處理。由于美國的輸電領(lǐng)域是由FERC進行監(jiān)管，而配電領(lǐng)域是由PUC進行監(jiān)管，所以在配電價格管制模型上各州采取了不同的模式，投資回報率模型已被廣泛運用。但是由于基于投資回報率模型的管制模式無法避免“A-J”效應，目前有部分州已開始著手學習英國的做法，構(gòu)建價格上限管制模式對輸配電價進行監(jiān)管。

四、德國構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗

（一）德國輸配電監(jiān)管概況

德國的輸配電監(jiān)管由聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)管理局(FNA)負責，是一個獨立的高級管理機構(gòu)，負責電力等多項公共事業(yè)的監(jiān)管。在電力監(jiān)管中，F(xiàn)NA主要負責第三方準入、超額收費、過網(wǎng)費和管理，同時確保德國的電力能夠以較低成本、高安全、高效率的方式保持電力長期穩(wěn)定供給、電力安全發(fā)展，滿足德國電力需求的同時履行歐盟法律。德國輸配電監(jiān)管特色是分工明確和高度透明，使監(jiān)管者處于中立位置，保持獨立性，具體如表1所示。

（二）德國輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運行成本的監(jiān)管。德國電網(wǎng)在對成本的管理上仍較為缺欠。德國的能源正處于向可再生能源轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，投入了大量資源在可再生能源的獲取、調(diào)度和調(diào)配上，同時對可再生能源發(fā)電的電價進行了政策保障。但由于風能、光伏等可再生能源本身具備的不穩(wěn)定性，德國的電網(wǎng)運行成本仍然較高，同時德國的配電網(wǎng)大多是改革前所使用的配電網(wǎng)，因此為了適應改革必須進行升級，這也帶來了額外的成本。

2、輸配電電價的管制。德國在對電價進行監(jiān)管時采取分類法。聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)管理局從2006年開始每年會根據(jù)《能源法》公布監(jiān)管報告，并要求電力行業(yè)對各類電價的相關(guān)資料進行普查，通過對電價資料進行評估和通報，依據(jù)用電量加權(quán)平均分類計算電價。德國通過電力市場化和有效的電價監(jiān)管，使電價分類越來越詳細，這也讓德國電力監(jiān)管部門能夠準確判斷電價合理性。

五、法國構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗

（一）法國輸配電監(jiān)管概況

法國電力監(jiān)管機構(gòu)主要由獨立電力委員會構(gòu)成，該委員會按照法國政府與電力公司之間的合同，全面管理法國電力行業(yè)、電力企業(yè)和電力市場。法國獨立電力委員會的電力監(jiān)督功能主要面對法國電力公司：一是獲得電價期望值，保證電力企業(yè)日常運行，但不得以壟斷地位為基礎(chǔ)獲取市場的超額利潤；二是監(jiān)督企業(yè)成本控制，要求提高收益；三是以合同管理為基礎(chǔ)，全面控制電力投資規(guī)模和電價制定政策的審批。21世紀初，根據(jù)歐盟對電力市場化改革的要求，法國成立了電力監(jiān)管委員會，2003年更名為法國能源監(jiān)管委員會（CRE），同時加入了天然氣市場監(jiān)管的職能，具體如表1所示。

（二）法國輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運行成本監(jiān)管。法國核電站的建設(shè)運行和維護等成本的有效監(jiān)管極大地降低了輸配電運行成本。法國政府對電力系統(tǒng)投入了大量財政資金，同時嚴格控制外部投資，加之法國核電機組標準化和設(shè)備國產(chǎn)化完成較早，成本得到較好控制。在后期使用上，法國核電站運行性能優(yōu)秀，相關(guān)體系健全，這也讓核電站的后續(xù)運行工作、維護工作和燃料費用得以控制，整體運營成本較為低廉。

2、固定資產(chǎn)監(jiān)管。法國監(jiān)管機構(gòu)加強對法國電力公司(EDF)管理的貝爾維爾核電站的監(jiān)管，因為該核電站安全水平自2016年以來有所下降，這是由于減少因核電站意外事故產(chǎn)生的支出。

3、電價監(jiān)管。法國重點針對輸配電業(yè)務(wù)進行定價審查和日常運行監(jiān)管，以法國電力公司的配電成本為標準來衡量配電價格。法國政府掌握價格監(jiān)管和市場監(jiān)管的權(quán)力，監(jiān)管成效好，還建立了以市場運營效率為基準的電力定價機制，使電價和市場供需掛鉤。政府保留了電力價格監(jiān)督權(quán)，根據(jù)用戶反饋查處設(shè)定不合理價格的電力企業(yè)，企業(yè)也能夠向法院提交對電力管理的申訴，這些舉措綜合保障了法國電力價格的穩(wěn)定。

六、澳大利亞構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗

（一）澳大利亞輸配電監(jiān)管概況

澳大利亞負責電力市場監(jiān)管的機構(gòu)和組織包括國家電力規(guī)則管理委員會(NECA)、澳大利亞競爭及消費者委員會(ACCC)、國家電力市場監(jiān)管公司(NEMMCO)等，同時澳大利亞還頒布了國家電力法、交易行為法等相關(guān)法規(guī)。同時，澳大利亞制定了《國家電力條例》，確定了澳大利亞電力市場包括運行、安全、網(wǎng)絡(luò)接入、定價、輸電規(guī)劃等在內(nèi)的具體運行機制以及監(jiān)管框架，具體如表1所示。

（二）澳大利亞輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運行成本監(jiān)管。澳大利亞、挪威、菲律賓等國均采用收入上限管制模式對運行成本進行有效控制。收入上限模式下壟斷企業(yè)被限制了最大允許收入，因此企業(yè)在制定投資計劃時會將其考慮在內(nèi)，然后再進行調(diào)整,收入上限管制和價格上限管制都會對受管制公司提供最小化成本的激勵。同時，實施收入上限管制能夠使企業(yè)有合理的投資回報。

2、電價監(jiān)管。澳大利亞實施電價監(jiān)管的方法是電力庫監(jiān)測。國家電力庫中納入了所有電力公司的發(fā)電數(shù)據(jù)，按照規(guī)定，各發(fā)電公司必須每天在上午10點以前，向電力庫報出第二天發(fā)電機組的可調(diào)出力、每天開停次數(shù)和電價，具體包括三個部分：即冷備用價格、熱備用價格和發(fā)電價格。電力庫則負責監(jiān)測全電網(wǎng)的運行負荷，對電力庫的發(fā)電機組從低到高進行價格排隊，優(yōu)化發(fā)電成本，協(xié)調(diào)每臺機組的發(fā)電出力和運行時間。同時，電力庫還能以某一時間段滿足負荷需求的電力報價為依據(jù)確定電力庫的收購價。

七、國外輸配電成本監(jiān)管體系構(gòu)建的經(jīng)驗借鑒

英美兩國已構(gòu)建起完整的輸配電成本監(jiān)管體系，其監(jiān)管出發(fā)點都是為了在促進本國電力工業(yè)發(fā)展的同時，保障電力用戶的合法權(quán)綜合比較，具體如表1所示。

（一）輸配電成本監(jiān)管體系的應用環(huán)境具有可類比性

我國改革目標和英國電力市場結(jié)構(gòu)較為一致，英國電力市場改革經(jīng)驗具有可借鑒性。英國電力市場發(fā)售電側(cè)有充分市場競爭，而輸配電環(huán)節(jié)則實行壟斷經(jīng)營，因此英國電力行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)與我國改革目標一致，英國輸配電成本監(jiān)管機構(gòu)在這一市場結(jié)構(gòu)中采取的監(jiān)管措施。同時，美國幅員遼闊，電能分布與用電需求分散，這些特性與我國類似。美國也采取基于投資回報率的管制模式規(guī)制輸配電價，這與我國“準許成本加合理收益”在實質(zhì)上類似。監(jiān)管環(huán)境也同我國有類似之處，其部分經(jīng)驗值得我國參考。

（二）輸配電成本監(jiān)管體系應以完備的法律法規(guī)作為監(jiān)管依據(jù)

多國均針對電力行業(yè)頒布了相應的會計準則、監(jiān)管條例、信息披露條例等法律法規(guī)，使得監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為既有法律依據(jù)也有法律保障。同時，輸配電成本監(jiān)管體系應由獨立的監(jiān)管機構(gòu)作為監(jiān)管主體。英美兩國的輸配電成本監(jiān)管機構(gòu)均獨立于政府部門，且均是通過收繳的監(jiān)管費用來覆蓋運行成本。

（三）輸配電成本監(jiān)管體系應包含完善的成本核算體系

英美兩國監(jiān)管機構(gòu)均頒布了針對電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的會計準則或指南，其中均涵蓋了完善的成本核算體系，包括詳盡的成本科目設(shè)置、明確具體的成本核算標準、合理的核算方法等。為輸配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成本核算提供了具有實操性的依據(jù)，有利于監(jiān)管機構(gòu)獲取真實、合理的成本信息。

（四）輸配電成本監(jiān)管體系應包含合理的電價管制方式

政府對輸配電成本進行監(jiān)管是為了服務(wù)于對輸配電價的管制，英國Ofgem建立的管制模型給予了輸配電經(jīng)營企業(yè)主動降低成本的動力，這樣既達到了對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管目標，還消除了被監(jiān)管方瞞報成本信息的動機。美國部分州的PUC計劃在未來采取此種監(jiān)管模式。

（五）輸配電成本監(jiān)管體系應包含完善的信息報送與披露制度

英美兩國監(jiān)管機構(gòu)都建立了成本信息報送制度，且均制定了信息報送框架和指南。如FERC制作的FORM-1和Ofgem制作的監(jiān)管信息報送指南，都包含了詳盡的信息報送要求信息填報指引，這樣既利于被監(jiān)管企業(yè)填報相關(guān)成本信息，又利于監(jiān)管機構(gòu)對形式統(tǒng)一的成本信息進行分析。兩國均通過法律法規(guī)對被監(jiān)管機構(gòu)報送成本信息作了強制要求?！?/p>

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