從財政監(jiān)督案例談預(yù)算單位往來資金監(jiān)管

●蘇 云

預(yù)算單位往來資金在會計核算中主要通過“應(yīng)收賬款”“預(yù)付賬款”“其他應(yīng)收款”“應(yīng)付賬款”“預(yù)收賬款”“其他應(yīng)付款”科目反映。2016年，江蘇省南通市調(diào)整財政監(jiān)督檢查類別，取消原“部門預(yù)算綜合檢查”，實施“單位全面綜合檢查”，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督檢查內(nèi)容，由原來主要檢查部門預(yù)算單位預(yù)算收支執(zhí)行情況擴(kuò)大到單位部門預(yù)算執(zhí)行、預(yù)決算公開、財務(wù)管理及會計核算、國有資產(chǎn)管理、非稅收入收繳及使用、政府采購執(zhí)行、票據(jù)及往來款項管理、內(nèi)控制度建立八個方面，首次將單位往來款項管理明確作為一項必須檢查的內(nèi)容。

從2016、2017兩個年度的財政監(jiān)督檢查結(jié)果看，一部分被檢查單位在往來資金管理上確實存在一些問題。現(xiàn)選取該市財政監(jiān)督檢查中一些典型案例，剖析單位往來資金管理中存在的問題、原因并提出進(jìn)一步加強(qiáng)管理的建議。

一、往來款項管理中的亂象

（一）虛掛往來

案例：2017年檢查組對該市某所進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)單位2016年末會計賬簿“其他應(yīng)付款”4個明細(xì)賬戶貸方余額256446.43元存在虛掛嫌疑。經(jīng)查閱相關(guān)合同、收入及支出發(fā)票、臺賬并經(jīng)單位負(fù)責(zé)人確認(rèn)，上述應(yīng)付款至2016年末前均已結(jié)清。經(jīng)與財政國庫處核對，相應(yīng)資金一直掛單位“財政專戶——其他資金（往來資金戶）”賬戶。

虛掛往來不符合《會計法》第十七條“各單位應(yīng)當(dāng)定期將會計賬簿記錄與實物、款項及有關(guān)資料相互核對，保證會計賬簿記錄與實物及款項的實有數(shù)額相符”的規(guī)定，也不符合《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》第四十九條“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對不同性質(zhì)的負(fù)債分類管理，及時清理并按照規(guī)定辦理結(jié)算，保證各項負(fù)債在規(guī)定期限內(nèi)歸還”的規(guī)定。單位對往來資金未嚴(yán)格進(jìn)行財務(wù)管理和會計核算，使會計信息失去了真實性，影響了財政部門對單位整體經(jīng)營情況的判斷。同時單位未能對虛掛的往來資金及時清理，使一部分資金沉淀在往來賬戶，影響了單位財政資金的使用效率。

（二）收入掛往來

案例：2016年檢查組對某處進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)單位2015年末 “應(yīng)付職工薪酬”科目余額81000元，其中80000元系2014年上級單位對該單位的獎勵補(bǔ)助；對某中學(xué)進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)單位2015年度收 “省級足球比賽經(jīng)費”9.5萬元、“省級傳統(tǒng)校資助款”2萬元、市某局“校園足球男子冬令營經(jīng)費”3萬元等共18萬元未作收入，全部掛單位“應(yīng)付賬款”賬戶。上述資金未作為當(dāng)年度部門預(yù)算來源，也未按照市級財政資金“收支兩條線”原則交入單位收入賬戶進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和使用。

單位收入掛往來屬于《財政違法行為處罰處分條例》第四條第一款“隱瞞應(yīng)當(dāng)上繳的財政收入”行為；不符合《預(yù)算法》第三十六條“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列”的規(guī)定；也不符合《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》第十六條“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將各項收入全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一預(yù)算，統(tǒng)一管理”及江蘇省《關(guān)于印發(fā)嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律若干規(guī)定的通知》第十六條“嚴(yán)禁通過往來科目核算收支”的規(guī)定。應(yīng)作為收入統(tǒng)籌使用的資金游離于單位部門預(yù)算之外而失去監(jiān)管，成為單位預(yù)算外的賬內(nèi)小金庫，降低了單位預(yù)算收支的約束力，擾亂了會計秩序，也孕育了滋生腐敗的溫床。

（三）往來賬戶中坐支

案例：2017年檢查組對某中學(xué)進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)單位在“其他應(yīng)收款——代收費”中支付2016年獎勵性績效工資121372.36元；在“應(yīng)收賬款——大樓修理超支款”中支付大樓修理費35061.88元，該往來款系單位超預(yù)算支出自行掛賬，未與財政溝通確認(rèn)，財政也未承諾補(bǔ)償該項超支款。對某局實施全面綜合檢查時，發(fā)現(xiàn)該單位2017年未經(jīng)批準(zhǔn)在“其他應(yīng)付款——省撥經(jīng)費——獎勵經(jīng)費”中支付本單位獎勵經(jīng)費5.61萬元，在“其他應(yīng)付款——職改經(jīng)費”科目里支付會議、評審等費用152716.80元。

在往來賬戶中坐支屬于《財政違法行為處罰處分條例》第四條“坐支應(yīng)當(dāng)上繳的財政收入”行為；不符合《預(yù)算法》第五十七條“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行”的規(guī)定；也不符合江蘇省《關(guān)于印發(fā)嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律若干規(guī)定的通知》第十六條“嚴(yán)禁通過往來科目核算收支”的規(guī)定。單位往來賬戶中坐支的支出沒有納入單位支出預(yù)算，單位擅自利用往來賬戶調(diào)節(jié)支出，使支出預(yù)算失去了剛性約束，擾亂了正常預(yù)算管理秩序，導(dǎo)致單位決算支出數(shù)據(jù)不真實、不準(zhǔn)確。另外，一些單位在往來賬戶中以虛報支出等手段套取財政資金，形成賬外小金庫，造成財政違法違紀(jì)行為的發(fā)生。

（四）預(yù)算結(jié)余轉(zhuǎn)往來

案例：2017年檢查組對某社團(tuán)決算報表質(zhì)量進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)該單位將2016年度已完成項目預(yù)算結(jié)余指標(biāo)2.6萬元轉(zhuǎn)至往來賬戶，以某項目經(jīng)費的名義掛“其他應(yīng)付款”科目。

南通市市本級預(yù)算編制政策明確規(guī)定：“部門預(yù)算單位2016年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)除2016年12月份按規(guī)定程序通過市級財力追加并確需下年支出的指標(biāo)，經(jīng)審核后予以結(jié)轉(zhuǎn)，其他結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)全部收回財政，且不得再申請追加安排”。單位違規(guī)將項目結(jié)余指標(biāo)轉(zhuǎn)至往來賬戶，主要目的是逃避財政監(jiān)管，規(guī)避財政收回預(yù)算結(jié)余指標(biāo)。該行為一方面虛掛了單位往來，另一方面違反了財政預(yù)算指標(biāo)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致財政無法收回應(yīng)收資金。

（五）通過往來賬戶調(diào)節(jié)收入

2017年檢查組對某園實施檢查，發(fā)現(xiàn)單位2016年“其他應(yīng)付款——業(yè)務(wù)收入”科目上年結(jié)轉(zhuǎn)貸方余額1350400元。經(jīng)查，該結(jié)轉(zhuǎn)貸方余額實為2015年收入，單位未在2015年度確認(rèn)收入。2016年1月，單位將上述余額1350400元轉(zhuǎn)為事業(yè)收入，同時將2016年收入928230元掛“其他應(yīng)付款”科目，當(dāng)年凈調(diào)增收入422170元。據(jù)了解，該單位年度職工績效工資與當(dāng)年收入基數(shù)掛鉤，如完不成收入任務(wù)，職工績效工資的發(fā)放就會受到影響。單位為了保證職工利益，通過往來賬戶調(diào)節(jié)本年度收入。

通過往來賬戶調(diào)節(jié)收入，不符合《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》第三十四條“事業(yè)單位的收入一般應(yīng)當(dāng)在收到款項時予以確認(rèn)，并按照實際收到的金額進(jìn)行計量”的規(guī)定。單位的這種做法造成了會計信息質(zhì)量的失真，影響財政部門對單位整體經(jīng)營情況的判斷，也使財政績效工資考核政策的實際執(zhí)行效果打了折扣。

（六）往來資金長期不清理

2017年檢查組對某中學(xué)進(jìn)行檢查,發(fā)現(xiàn)單位截至2016年末“應(yīng)收賬款”余額為336475.93元，其中十年以上應(yīng)收賬款4筆共238114.05元。經(jīng)了解，上述4筆債權(quán)因年代久遠(yuǎn)、債務(wù)人無法聯(lián)系等原因已無法收回?！皯?yīng)付賬款”余額為2561125.04元，其中，五年以上應(yīng)付賬款為171448.86元。“應(yīng)付賬款——助學(xué)金”余額239435.7元，系以前年度按當(dāng)年所收學(xué)費5%計提的預(yù)提費用結(jié)余，近幾年該項費用已全部在部門預(yù)算中安排，單位也未及時清理轉(zhuǎn)為收入。2017年檢查組對某辦檢查，發(fā)現(xiàn)單位2016年末“其他應(yīng)收款”余額50000元，為借給因病兩次換肝的單位職工，已超過5年，未能及時清理收回。

單位往來資金長期掛賬不清理不符合《事業(yè)單位會計制度》第三部分中“逾期三年或以上，有確鑿證據(jù)表明確實無法收回的應(yīng)收賬款，按規(guī)定報經(jīng)批準(zhǔn)后予以核銷”的規(guī)定及《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》第四十九條“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對不同性質(zhì)的負(fù)債分類管理，及時清理并按照規(guī)定辦理結(jié)算，保證各項負(fù)債在規(guī)定期限內(nèi)歸還”的規(guī)定。一方面造成了單位債權(quán)、債務(wù)賬實不符，會計賬簿數(shù)據(jù)失真；另一方面因?qū)Ψ狡飘a(chǎn)、改制、死亡、逃逸及法定代表人更換等形成了大量的呆賬、死賬，造成國有資產(chǎn)流失。

二、往來資金管理問題原因剖析

（一）財政往來資金入賬和使用環(huán)節(jié)監(jiān)管存在漏洞

目前，南通市每個部門預(yù)算單位財政專戶下設(shè)兩個明細(xì)科目，一是“財政專戶——應(yīng)交預(yù)算款”，用于核算單位各項非稅收入；二是“財政專戶——其他資金”，用于核算單位各項往來資金。單位年中如需從財政專戶追加支出，不同明細(xì)賬戶資金使用審批方式不同。如要使用“應(yīng)交預(yù)算款”財政專戶資金，單位需提交追加預(yù)算經(jīng)費報告，經(jīng)財政經(jīng)費審核會議會審?fù)夂蟛拍軓馁~戶追加指標(biāo)；如使用“其他資金”財政專戶資金，只需財政專管員在預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)上審簽即可。一些單位為了達(dá)到經(jīng)費使用方便、超預(yù)算支出的目的，在收到非稅收入時將應(yīng)交入“應(yīng)交預(yù)算款”的賬戶資金繳入“其他資金”賬戶。

預(yù)算單位資金進(jìn)賬時，財政國庫根據(jù)單位填列的“非稅收入一般繳款書”中入庫科目明細(xì)代碼將資金劃入對應(yīng)賬戶。如財政在入賬環(huán)節(jié)未能嚴(yán)格把關(guān)，不加審核根據(jù)單位所填代碼直接入賬，將從資金源頭上造成混亂，給單位違規(guī)支出提供了方便。另外，財政業(yè)務(wù)專管員在單位使用往來資金時，如未根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實際性質(zhì)嚴(yán)格把關(guān)，可能發(fā)生單位通過往來賬戶套取資金、坐支等違規(guī)行為。

（二）單位財經(jīng)法制意識淡薄

單位財經(jīng)法制意識淡薄是往來資金管理混亂的根本原因。檢查中發(fā)現(xiàn)，一些預(yù)算單位負(fù)責(zé)人及財會人員缺乏法制意識，對相關(guān)財經(jīng)法律法規(guī)及紀(jì)律不熟悉、不重視，檢查中發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行溝通時，一臉茫然，不知道有些行為已經(jīng)違反了相關(guān)法律、法規(guī)。一些預(yù)算單位負(fù)責(zé)人及財會人員熟悉財經(jīng)法律法規(guī)，但為了小團(tuán)體或個人私利罔顧國家法律法規(guī)，主觀上蓄意違規(guī)，采取上有政策下有對策的做法，導(dǎo)致財經(jīng)紀(jì)律松弛，財務(wù)管理混亂。如將專項資金或上級部門獎勵資金故意列入往來科目，在以上資金中坐支或虛開發(fā)票套取財政資金設(shè)立小金庫，或利用虛開往來收據(jù)、虛列對方單位的方式虛掛往來。

（三）單位內(nèi)部管理及控制制度不健全

內(nèi)部管理及控制制度不健全是導(dǎo)致往來資金管理混亂的內(nèi)在原因。檢查中發(fā)現(xiàn)，一些預(yù)算單位財務(wù)管理及內(nèi)控制度缺失或不完善，對資金運行的關(guān)鍵控制點和風(fēng)險點未設(shè)置有效控制措施，管理責(zé)任也未落實到具體人員。單位不能以制度來規(guī)范財務(wù)運營行為，全憑單位負(fù)責(zé)人說了算，會計人員根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意圖進(jìn)行賬務(wù)管理和會計核算。一些預(yù)算單位為了應(yīng)付上級檢查也建立了相關(guān)內(nèi)部管理和控制制度，但在單位實際運行中將上述制度束之高閣，未能使其得到有效落實和執(zhí)行。在一些財務(wù)違規(guī)案例中，單位負(fù)責(zé)人指使或默許會計人員違規(guī)操作，單位會計人員明知不對也不予阻止，甚至為領(lǐng)導(dǎo)出謀劃策，內(nèi)部管理和控制制度形同虛設(shè)。

（四）單位會計人員職業(yè)技能差，責(zé)任心不強(qiáng)

預(yù)算單位會計人員業(yè)務(wù)水平差、責(zé)任心弱是往來資金管理混亂的直接原因。檢查中發(fā)現(xiàn)，一些預(yù)算單位會計人員非會計專業(yè)人員，未經(jīng)過會計業(yè)務(wù)相關(guān)知識培訓(xùn)，系單位內(nèi)換崗或轉(zhuǎn)崗接任會計崗位，會計人員職業(yè)技能差，會計基礎(chǔ)工作薄弱；一些預(yù)算單位會計人員搞不清往來科目應(yīng)核算的內(nèi)容和往來資金管理的相關(guān)規(guī)定，往來會計科目核算不準(zhǔn)確或不完整，往來資金賬前后不銜接，掛賬金額與事實不符或與往來單位不符；一些預(yù)算單位會計人員不注重會計新知識培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，知識老化，因循守舊；一些預(yù)算單位會計人員責(zé)任心不強(qiáng)，對往來款只負(fù)責(zé)掛賬，不負(fù)責(zé)及時結(jié)算及清理，甚至部分債權(quán)債務(wù)無法說清掛賬事實；對各種原因?qū)е碌乃蕾~、呆賬，一些預(yù)算單位會計人員未能及時報告單位領(lǐng)導(dǎo)并采取有效措施，導(dǎo)致單位國有資產(chǎn)遭受較大損失。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)往來資金管理的建議

（一）財政部門

1、強(qiáng)化往來資金入賬和使用環(huán)節(jié)監(jiān)管。根據(jù)財政部《行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法》規(guī)定，可以使用往來票據(jù)結(jié)算的資金為：（1）暫收款項，指暫時收取，在經(jīng)濟(jì)活動結(jié)束后需退回原付款單位或個人的押金、定金、保證金等；（2）代收款項，指代為收取，在經(jīng)濟(jì)活動結(jié)束后付給其他收款單位或個人的款項，如代收體檢費、水電費、社保費用、個人所得稅等；（3）單位內(nèi)部各部門之間、單位與個人之間發(fā)生的其他資金往來且不構(gòu)成本單位收入的款項；（4）財政部門認(rèn)定的不作為行政事業(yè)單位收入的其他資金往來行為。明確規(guī)定“行政事業(yè)單位取得的撥入經(jīng)費、財政補(bǔ)助收入、上級補(bǔ)助收入等形成本單位收入,不得使用資金往來結(jié)算票據(jù)”。因此財政部門應(yīng)根據(jù)上述規(guī)定加強(qiáng)往來資金入賬監(jiān)管，不宜根據(jù)單位所填明細(xì)入賬代碼不加審核直接入賬。對各項收入轉(zhuǎn)往來、預(yù)算結(jié)余轉(zhuǎn)往來等違規(guī)行為要堅決制止，從源頭上遏制往來款違規(guī)行為的發(fā)生。在預(yù)算單位申請使用往來資金時，財政專管員應(yīng)認(rèn)真審核往來款支付申請中每一個要素，對往來資金收/付款主體、往來款內(nèi)容及發(fā)票等嚴(yán)格把關(guān)，禁止在往來賬戶中列支未納入預(yù)算的支出和虛列支出套取財政資金的行為。

2、對預(yù)算單位存量往來分類清理。財政部門首先應(yīng)對預(yù)算單位往來資金制定日常管理和定期清理制度，形成一套可供長期執(zhí)行的操作規(guī)范。其次對預(yù)算單位現(xiàn)有存量往來資金摸清家底，根據(jù)每筆往來的內(nèi)容和性質(zhì)，區(qū)別化分類后進(jìn)行清理。債權(quán)類往來中：本單位個人欠款可通過催交、在本單位公示、從工資中扣還等方式清繳；外單位欠款可通過送達(dá)書面催款書，取得相關(guān)欠款證據(jù)，限期辦理收款手續(xù)等方式清繳；長期掛賬的債權(quán)類往來，應(yīng)和對方單位核準(zhǔn)往來事實和金額，及時作出催交或核銷建議。對債務(wù)類往來，應(yīng)在核清債務(wù)內(nèi)容和金額的基礎(chǔ)上，及時辦理結(jié)算手續(xù)；對已不需支付或無明確支付對象的往來沉淀資金，應(yīng)轉(zhuǎn)作收入或作為單位下一年度部門預(yù)算來源。

3、加強(qiáng)往來資金日常監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究。財政業(yè)務(wù)處室應(yīng)加強(qiáng)往來資金日常監(jiān)管，定期審核預(yù)算單位存量往來款明細(xì)，及時發(fā)現(xiàn)單位通過往來賬戶列收列支、調(diào)節(jié)收入、預(yù)算結(jié)余轉(zhuǎn)往來等違規(guī)行為，提出整改措施并督促單位落實整改；及時提請預(yù)算單位進(jìn)行賬目清理結(jié)算，堅決避免往來長期掛賬現(xiàn)象，防止出現(xiàn)壞賬和呆賬。財政監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)往來款項的監(jiān)督檢查，在檢查中如發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位存在利用往來賬戶截留收入、虛掛往來、坐收坐支等問題，應(yīng)責(zé)成單位及時進(jìn)行整改，嚴(yán)格依法進(jìn)行處理處罰，加大責(zé)任追究力度，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（二）預(yù)算單位

1、增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人財經(jīng)法規(guī)及紀(jì)律意識。《中華人民共和國會計法》規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對本單位會計資料的真實性與完整性負(fù)責(zé)，從法律上對行政“一把手”增強(qiáng)財經(jīng)紀(jì)律意識、遵守財經(jīng)法規(guī)提出了嚴(yán)格要求。預(yù)算單位負(fù)責(zé)人應(yīng)提高思想認(rèn)識，了解現(xiàn)行財經(jīng)法律法規(guī)禁止性規(guī)定，自覺避免濫用職權(quán)、謀取私利的行為；推進(jìn)本單位財務(wù)管理規(guī)范化、會計工作法制化，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度帶頭執(zhí)行好相關(guān)法律法規(guī)及財經(jīng)紀(jì)律規(guī)定，給單位其他人員樹立榜樣；同時對單位其他人員執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律情況嚴(yán)格把關(guān)，履行好監(jiān)督職責(zé)。

2、完善往來資金內(nèi)部管理及控制制度。單位財務(wù)風(fēng)險存在于單位活動的全過程。制定嚴(yán)格的往來資金財務(wù)內(nèi)部管理及控制制度并加以貫徹執(zhí)行，能有效控制單位財務(wù)風(fēng)險，提升單位財務(wù)管理水平，提高會計信息的真實性和可靠性。預(yù)算單位應(yīng)梳理往來資金管理的控制點和風(fēng)險點，及時建立健全單位往來款核準(zhǔn)、入賬、核對、結(jié)算、跟蹤、定期清理及責(zé)任追究制度，將往來款管理各環(huán)節(jié)的責(zé)任落實至專人負(fù)責(zé)，嚴(yán)格按照內(nèi)部管理及內(nèi)控制度的規(guī)定進(jìn)行管理、考評和追責(zé)。將往來款支付決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離，形成相互制衡的管理體制，確保國有資產(chǎn)安全和完整。

3、提高財會人員職業(yè)技能。預(yù)算單位財務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)財經(jīng)政策及業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)、努力鉆研業(yè)務(wù)、提高業(yè)務(wù)技能；嚴(yán)格按照財務(wù)及會計制度的規(guī)定處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，真實核算收支，做到入賬準(zhǔn)確、核算規(guī)范、清理有方、管理有力、注銷審慎；一旦發(fā)現(xiàn)往來款有無法收回的可能，應(yīng)及時向主管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)報告，采取有效措施防范可能出現(xiàn)的資金損失；定期進(jìn)行往來對賬，做好長期掛賬往來款項清理工作，按照《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實管理辦法》的通知（財資〔2016〕1號）規(guī)定做好往來款清查核實后的處理工作。■

[1]財政部監(jiān)督檢查局.中華人民共和國預(yù)算法[EB/OL].(1994-03-22).http://www.mof.gov.cn/mofhome/jiandujianchaju/zhengwuxinxi/faguizhidu/201509/t2015 0908_1452983.html.

[2]財政部會計司.中華人民共和國會計法[EB/OL].(2017 -11 -04).http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201711/t20171129_2762381.html.

[3]國務(wù)院.財政違法行為處罰處分條例[EB/OL].(2011-01-08).http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1860871.htm.